第二章 文獻回顧
第三節 相關概念之關係
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
3. 政策企業家：政策企業家除了對特定政策領域擁有高度興趣願意投注資源 外，也是政治系統中散播想法與政策的關鍵角色，在 Dolowitz 研究中的許多 個案內，政策企業家於政策移轉的過程中具有顯著的重要性。
4. 顧問：不論地方，中央，或國際性的政府組織都逐漸增加對於顧問建議的依 賴，因為他們在發展新的方案，政策，或制度結構上都扮演了政策專家的角 色。
5. 政黨：政黨持續地致力於政策移轉，是因為政黨需要新的想法和政策來增加 自身在選票上的吸引力，並滿足政黨內的激進者。
6. 壓力團體：壓力團體唯一的目的就是影響政策制定過程，許多壓力團體在其 他政治系統中保持與彼此之間的聯繫，交換想法和經驗，資訊因此透過政府 的接觸和公共壓力影響到政策制定過程。
7. 智庫：在 1980 年代至 1990 年代初期，新自由主義的智庫在全球的方案和政 策發展過程中，直接或間接地開始散播他們的影響力。
8. 企業：不論在自願性或是強迫性的層次上，本國或跨國企業和政策移轉過程 連結，是因為他們經常為了自身所偏好的政策而對政府進行遊說。
9. 政府與非政府的國際組織及機構：像是經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Co-operation and Development, OECD ） 或 是 國 際 貨 幣 基 金
（International Monetary Fund, IMF），這些組織擁有影響國際借貸條件權力，
故能干涉中央或地方上的政策制定者。
第三節 相關概念之關係
在相關概念的關係上，雖然都跟不同政府採用相同政策這個現象有關，不 過其分析內涵並不完全相同，但或多或少呈現彼此交疊、交互運用。Knill（2005）
將政策趨同與同形主義、政策移植以及政策擴散這四個相似的概念，就分析焦 點、實證焦點和依變項加以比較（如表 2-17 所示），認為政策趨同的分析焦點 為「結果」，實證焦點為「政策特質」，依變項則為「相似性的變化」。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
表 2-17 政策擴散及相關概念
政 策 趨 同 同 形 主 義 政 策 移 植 政 策 擴 散
分析焦點 結果 結果 過程 過程
實證焦點 政策特質 組織結構 政策特質 政策特質 依 變 項 相似性的變化 相似性的變化 移植內容與過程 採用模式
資料來源：Knill（2005: 768）
Common（2001）將全球化、趨同、擴散以及移植視為跨國政策變遷的四種 動力和作用各異的不同過程，其中全球化是從鉅觀層次分析助長政策移植的形 成脈絡；政策趨同假定國家間相似性的增加會導致政策的相似性；政策擴散聚 焦於各種不同的機構如何積極地散布政策創新，而其他政府為何採納或不採 納；政策移植相較於政策擴散則聚焦於接受者在何種動力之下會促進或限制政 策的移植（如表 2-18 所示）。
表 2-18 跨國的政策移植過程
過 程 動 力 作 用 全 球 化 主要為經濟自由化 新自由國家的起源 趨 同 結構上的相似性 政策的相似性 擴 散 積極主動的機構（散布者） 政策採納與否 移 植 機構（接受者）的模仿、學習、
複製
政策移植／部分移植／不移植
資料來源：Common（2001: 25）
Newmark（2002: 171）將政策擴散、政策趨同、政策移植、經驗汲取視為 是擴散的連續體（如圖 2-4 所示），其中以政策擴散的範圍最廣、包含其他概念，
所以有政策移植必定會有政策趨同和擴散，反之則不然，因為政策擴散和趨同 有可能是肇因於結構因素。Newmark（2002）就認為相較於政策擴散，政策移 植聚焦在機關的作用，而不偏好經由結構因素去解釋。政策移植是更具體的擴 散類型，而經驗汲取則是一種更具體的政策移植，是政策移植的類型之一。在 政策趨同與政策擴散的關係上目前未有定論，Newmark（2002）將政策趨同界
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
定為政策擴散的原因之一，不過根據 Knill（2005）的整理（以及他自己的看法）， 有很多學者認為是政策擴散導致政策趨同，如彭俊亨等（2010）便將政策擴散 視為一種趨同的過程，Busch and Jörgens（2006）亦將政策擴散視為政策趨同的 機制之一。雖然兩者之間孰為因、孰為果，或者何者的概念較廣應包含另一方，
似乎尚無法明確區分，但是政策擴散以及政策趨同的定義較政策移植與經驗汲 取來得更廣泛應該是比較沒有疑義的。
---擴散（diffusion）--- ---政策趨同（policy convergence）--- ---政策移植（policy transfer）--- ---經驗汲取（lesson drawing）---
政策失敗︱結構性政策發展︱啟發︱綜合︱混合︱模仿︱複製 圖 2-4 擴散的連續體
資料來源：Newmark（2002: 171）
正如同 Stone（1999: 52）指出，擴散以及趨同的概念都比較強調結構因素，
隱含著政策制定者的角色是被動的，因此政策擴散和政策趨同有可能並非出於 政策制定者認知或行動下的結果，政策移植也必須判別是自願性抑或強制性，
而經驗汲取則完全是自願性的。Meseguer（2005）認為政策學習可以做為政策 擴散的機制，他進一步界定學習是自願性且是理性的或有限理性的行動，係有 目的地蒐集資訊以解決問題，同時可以和模仿（emulation）加以區分，因為模 仿通常是出於解決問題以外的動機。李仲彬（2010）則將學習歸納為政策擴散 的驅動力之一，尚有競爭、強制、公眾壓力、解決問題壓力等因素也同樣可能 會影響國家採用近似的政策。
Marsh 與 Sharman（2009）針對過去政策擴散研究和政策移植研究做更深入 的比較後，指出兩者之間有五大議題有待釐清，其中有需改善的共同之處，也 有可以互補的相異之處（如表 2-19 所示），若兩者相互整合則對此一領域的發 展將大有助益。他們也認為不論是政策擴散或是政策移植研究，都應該更加關 注對「機制」的研究。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
表 2-19 政策擴散與政策移植研究的比較
政策擴散 政策移植
相同點
需要更加關注涉及擴散／移植的各種機制 個案選取過於偏頗，欠缺開發中國家的個案 應建立有關擴散／移植的成敗判準
相異點
較強調結構因素 較強調機關因素 聚焦於模式尋找 聚焦於過程描繪
資料來源：整理自 Marsh & Sharman（2009）
整體看來，政策學習其實是個泛稱，因為目前為止並沒有任何一個單一的 理論或概念名為「政策學習」，上述幾個相關概念都可指稱為政策學習，或是混 用，其共通點在於關注「隨著時間推移，不同的政府發展出相似的政策」這個 現象，不過之間仍有差別，亦即造成此一結果的原因、概念上的廣義或狹義，
以及研究焦點之不同。據此，本研究認為「政策擴散」或「政策趨同」乃是「經 驗汲取」或「政策移植」的結果，後者僅為前者的原因之一，因此在論及「政 策學習」一詞時應指涉「經驗汲取」或是「政策移植」會更為精確。近期的相 關研究中，有將政策學習與政策移植混用者（參見 Kwon, 2009），亦有將政策學 習的內涵視為經驗汲取或政策移植者（參見 Young & Jin, 2009）。顯見該領域尚 在積極發展之中而於概念或用語上並無嚴格區別，但應可肯定「經驗汲取」及
「政策移植」是政策學習概念的核心內涵。而本研究認為政策學習屬於理性的 自願移植，可說是政策移植的一種型態，或許在概念上與經驗汲取比較接近，
不過政策移植強調有發生政策變遷的結果，經驗汲取則不排除有汲取到負面經 驗而未加以跟進的可能，此外政策移植提供了較為完善的分析架構，故本研究 以政策學習一詞表達折衷之立場。
再就政策學習於政策過程的定位而論，公共政策在傳統上以步驟分明的階 段論作為理解基礎及研究架構，大致上可分成政策問題形成、政策規劃、政策 合法化、政策執行、政策評估等五個階段（吳定，2003: 23；丘昌泰，2008: 55；
林水波、張世賢，2006: 50）。Bennett（1992: 49）在國家如何利用外國經驗的研
‧
組織可以在政策規劃階段進行預評估（pre-evaluation）（吳定，2003: 297），衡 量其他地方的政策套用於自身系絡之可行性，以及優缺點何在。Mossberger 與 Wolman（2003: 430）主張政策移植可作為預評估的一種方法，因為它能夠為政 策制定者提供資訊和指引，林水波（2004）就以 Mossberger 與 Wolman（2003）提出的六個評估面向7，配合 SWOT 分析以及推廣性評估，以公投法為例進行制 度移植的策略性評估。政策評估也可在執行過程中進行形成評估（formative evaluation）（Dunn, 2002: 547），監測政策執行的狀況以改進其績效。最後則是 總和性評估（summative evaluation）（Dunn, 2002: 547），係指在政策執行完畢後 針對其結果達成原訂目標的程度進行評估，這兩種非事前的評估都可算是從自 身的經驗中進行政策學習。
歸結而言，本文認為政策學習的概念可與政策規劃、政策執行、政策評估 這三個階段產生較為緊密的連結，增進吾人對於政策制定過程的理解或是提供 另一種解釋途徑，也顯示了政策學習可作為政策制定的方式，並具有正面效益。
Rose（2005: 3）就指出，學習一個在其他環境已經生效的方案，可以避免爭辯 或盤算如果採用一個從未被執行過的計畫會發生什麼後果。的確，畢竟真實世 界無法作為政策制定者的實驗室，創新的方案往往具有高度不確定性，恐帶來
7 此六個面向為：資訊使用幅度、資訊涉及廣度、針對問題同異、績效達致程度、情境殊異程 度、鎖定擇用面向。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
更高的社會成本，政策學習式的政策制定能夠降低施政風險，以及減少政策研 發的成本。而政策學習亦可作為政策分析的工具，Evans（2009: 238）借用了 Lasswell 的說法，認為政策移植的研究可以提供「政策制定的知識以及政策制 定知識的知識」（knowledge of and knowledge in policy-making）。故政策學習在 政策過程中的定位可簡化如圖 2-5 所示，各項政策學習要素，可放置在此架構
更高的社會成本，政策學習式的政策制定能夠降低施政風險，以及減少政策研 發的成本。而政策學習亦可作為政策分析的工具，Evans（2009: 238）借用了 Lasswell 的說法，認為政策移植的研究可以提供「政策制定的知識以及政策制 定知識的知識」（knowledge of and knowledge in policy-making）。故政策學習在 政策過程中的定位可簡化如圖 2-5 所示，各項政策學習要素，可放置在此架構