第六章 結論
第一節 研究發現與討論
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第六章 結論
本章分為三節，第一節根據前兩章對個案所進行的政策趨同以及政策學習 分析，分別將本研究之發現做一整理與討論；第二節針對研究發現提出實務建 議；第三節則為本研究之限制以及後續研究建議。
第一節 研究發現與討論
一、 1999 專線的政策趨同
(一) 趨同範圍與歷程
在趨同範圍方面，若不區分五都合併前後行政區劃的改變，則在這波 1999 專線政策趨同的風潮中，總共有 12 個地方政府先後設置 1999 專線。目前我國 行政區劃下 20 個縣市之中，1999 專線的趨同範圍共達 11 個縣市。
趨同歷程顯示了自 2008 年，臺北市政府開始優化 1999 專線後開始產生明 顯的政策趨同現象，在短短的 3 年之間擴散至臺北市以外的 11 個縣市。趨同順 序和縣市層級以及人口數較相關，早期實施者多為直轄市以及人口數較多的縣 市。在 2008 年間最早實施 1999 專線的 3 個縣市為：臺北市、高雄市以及臺北 縣，其人口皆在 100 萬以上，且層級均為直轄市。2009 年間實施 1999 專線的 6 個縣市為：臺中縣、苗栗縣、南投縣、臺中市、臺南縣以及桃園縣，其中有 4 個縣市的人口在 100 萬以上。2010 年以後實施 1999 專線的 3 個縣市其人口數皆 不超過 50 萬。故整體來說，配合趨同範圍之分析顯示行政區劃層級為直轄市、
位於北部或中部、人口數百萬以上的縣市在 1999 專線上比較有採納趨同的傾向。
(二) 趨同者與未趨同者的差異
在趨同縣市的特徵上，趨同縣市多分布於北部和中部，且人口數超過百萬
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的縣市。趨同縣市在土地面積、高山地區比率、道路里程密度，行政機關公務 人員數，以及歲入上也較未趨同縣市為多，但行政機關公務人員數與佔人口比 率則是未趨同縣市比趨同縣市來得高。就政策趨同及未趨同縣市在行政區劃上 之地理區域分布而言，各趨同縣市至少皆有一鄰近縣市亦採納 1999 專線，各未 趨同縣市亦至少皆有一鄰近縣市未採納 1999 專線。此結果顯示趨同及未趨同縣 市彼此之間同樣呈現極大的地理接近性，形成趨同縣市集中於北部和中部，未 趨同縣市集中於南部、東部以及福建省之態樣。
(三) 趨同內容
目前趨同縣市幾乎多已具備派工、查詢、申訴、電話轉接等 4 項完整的基 本服務項目，但在細部的服務機制和委外範圍上，各縣市仍多少有差異，較不 完備之縣市呈現人口數以及歲入較少的特徵。
1999 專線的趨同內容中尚包含了兩個方向，分別是「提昇民眾使用意願」
以及「增加通話時間限制」。前者的歷經中央介入與業者協議通話費上限標準，
臺北市政府再和業者達成通話費大幅調降，並被其他縣市作為與業者洽商的參 考標準，其後則由高雄市政府率先宣布免付費，陸續有 5 個縣市跟進實施，未 能跟進的縣市多受財政資源所限；後者則因前者而來，1999 實施免付費後導致 無關市政議題或是惡意檢舉的電話增加，故目前除花蓮縣外，實施免付費的縣 市皆有限制通話時間。
(四) 趨同原因
首先可發現 1999 專線的趨同力量中並無中央政府的強制力介入，雖然 1999 是國家通訊傳播委員會保留給各地方政府作為便民專線的單一簡碼，但並不強 制各地方政府使用。根據胡愈寧與左峻德在 2010 年的研究，當時未使用 1999 單一簡碼如新竹縣市、雲林縣、嘉義縣以及臺南市等設有服務中心之縣市，皆 有 0800 開頭的免付費電話專線或是一般市話號碼，為民眾提供諮詢或申訴服 務。而宜蘭縣政府在試辦 1999 專線前，已設立縣民服務專線 925-3300 處理民 眾諮詢與申訴案件。中央政府在 1999 專線政策趨同中扮演的角色只有國家通訊 傳播委員會介入與電信業者協調通話費的上限標準。
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對於我國各地方政府為何紛紛採納 1999 專線，本研究歸納出五點促成趨同 的可能原因，分別為觀念普及、政治壓力、競爭壓力、問題壓力，以及創新的 認知屬性等因素導致。至於未能跟進或趨同不完全之原因，仍在於 1999 專線要 如同臺北市般建置所費不貲，縣市囿於本身的資源限制往往無法做到跟臺北市 一樣。未趨同縣市則在人口數以及歲入上和趨同縣市呈現極大差距，有可能是 影響未跟進之因素。
二、 1999 專線的政策學習
(一) 各地方政府的政策學習概貌
首先就各地方政府在 1999 專線的政策學習概況而言，可以確認政策學習是 促成我國 1999 專線政策趨同的重要機制。除花蓮縣政府未對學習對象與管道之 題項填答外，各地方政府在政策過程中皆有參考其他縣市的設置經驗，更幾乎 都有將作為先驅且績效良好的臺北市政府作為學習對象之一，有的縣市在選擇 學習對象時則考量到與自身人口數差不多的縣市。在學習管道上，可歸納出各 地方政府所採用的有實地參訪、電話洽詢、索取書面資料及網路資源等四種。
目前各地方政府之間在 1999 專線上並未有制度化的學習管道，中央政府也並未 介入。
(二) 臺北市政府的政策學習過程
而臺北市作為國內 1999 專線的先驅者，其本身在 1999 專線的政策過程中 也歷經政策學習。第一代 1999 專線主要是師法自臺北縣政府的話務中心以及企 業客服中心，第二代 1999 專線則在市長的要求下參考並派員觀摩紐約市政府 311 專線之運作，優化後的第二代 1999 專線擴展了服務功能，並帶動話務服務 量和民眾知曉度的大幅提昇，也獲得國內外獎項的肯定，遂成為眾多縣市的學 習對象。
在臺北市政府第二代 1999 專線的政策學習過程中可以看到市長是最關鍵 的行動者，不僅要求市府研考會向外師法，更投入資源和高度重視，促使第二 代 1999 專線成功推動，更受到國內矚目。而整體看來臺北市政府在國內 1999 專線的政策趨同與學習上扮演了重要角色，其雖非國內最早啟用話務中心之縣
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市，但是透過政策學習將話務中心改良為類似企業客服且委外營運的地方政府 單一簡碼便民專線，其後更師法紐約市政府 311 專線，將外國政策移植後加以 本土化並大力宣揚，成為 1999 專線在國內擴散的中介者，亦即學習外國政府的 經驗後再被國內政府加以學習。
(三) 新北市政府的個案探討
本研究選取問卷填答上學習對象最多的新北市作為個案加以探討其學習過 程，其分析結果依不同學習要素陳述如下：
1. 學習動機
新北市政府在既有問題，以及競爭壓力下，學習動機為有限理性的經驗汲 取，屬於自願性的政策學習。
2. 學習過程中的關鍵行動者與移植網絡組成
學習過程中的關鍵行動者為文官體系，並與其他縣市的業務承辦單位之間 形成移植網絡。
3. 學習管道與學習對象
在學習管道上是透過電話和實地參訪，學習對象以臺北市為最主要的學習 對象，除了兩者地理區位上接近以外，也會受到啟動時間先後以及服務完備度 的影響，越晚實施的縣市或不具備派工服務自然較少經驗可供借鏡。儘管我國 幅員不大，但在個案中，顯示地理區位仍是影響地方政府選擇學習對象與管道 的重要因素。在政策學習理論中，學習管道以實質接觸為最佳，然而距離遠近 往往是參訪的主要考量。此外地方政府間公務人員的流動也在新北市政府個案 中帶來政策經驗並影響到政策學習對象之選擇。
4. 學習內容與程度
學習內容包括地方政府話務中心的營運成本，以及常用的一些指標項目，
但還是偏重於 1999 專線中最為複雜的派工服務。在學習程度上，由於 1999 專 線本身政策複雜性高，且縣市間具有資源差異或縣市特色考量，1999 專線無法 全盤複製而必須因地制宜加以修改，新北市甫於 5 月中正式推出的派工服務就
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命名為「快速服務」，業務項目也與其他縣市有所差異，同時受到過去臺北市政 府和高雄市政府負面經驗之啟發，並加諸具名檢舉以及對查無實證之案件的限 制。
5. 學習的影響因素與成敗
學習的影響因素可分為促進因素以及限制因素。在促進因素上，地理區位 的接近性以及由此衍生的過往關係為雙方互動交流的有利基礎。但是 1999 專線 本身的政策複雜性，以及新北市過去尚未升格時縣政府對鄉鎮市公所的行政管 轄權有限，輔以幅員廣大造成與臺北市的結構性差異，臺北市政府的經驗無法 全盤移植。
而在學習成敗上，初步可藉由話務統計和市民滿意度調查結果，肯定新北 市政府的 1999 專線有達到其所設定之政策目標，而本研究的兩位受訪者也都不 認為新北市政府 1999 專線執行到目前有困難或失敗之處，故新北市政府 1999 專線的學習成果可以說是成功的。
三、 1999 專線的政策趨同與政策學習之關係
在臺北市政府 1999 專線的政策過程中可以發現，推動 1999 專線優化是郝 市長於競選時提出的重大政見，師法紐約市政府 311 專線也是郝市長親自指示 市府研考會，並在規劃階段以及執行階段兩度參訪。臺北市政府 1999 專線在郝 市長大力推動下也獲得顯著的績效和高度的能見度，其他縣市紛紛跟進，甚至 經由政策學習過程向臺北市政府學習，是故臺北市政府在國內 1999 專線的政策 趨同或政策學習上扮演了重要的關鍵，其作為一個中介者向外國政府師法、本 土化後將此政策資訊傳播給國內地方政府，有些地方政府並藉由政策學習形成 政策趨同之結果，可說是一項政策經過兩次學習、修正，在政策移植路徑上（參 見圖 2-1）呈現出「跨國─地方─地方」的路徑。臺北市政府在國內 1999 專線政
在臺北市政府 1999 專線的政策過程中可以發現，推動 1999 專線優化是郝 市長於競選時提出的重大政見，師法紐約市政府 311 專線也是郝市長親自指示 市府研考會，並在規劃階段以及執行階段兩度參訪。臺北市政府 1999 專線在郝 市長大力推動下也獲得顯著的績效和高度的能見度，其他縣市紛紛跟進，甚至 經由政策學習過程向臺北市政府學習，是故臺北市政府在國內 1999 專線的政策 趨同或政策學習上扮演了重要的關鍵，其作為一個中介者向外國政府師法、本 土化後將此政策資訊傳播給國內地方政府，有些地方政府並藉由政策學習形成 政策趨同之結果，可說是一項政策經過兩次學習、修正，在政策移植路徑上（參 見圖 2-1）呈現出「跨國─地方─地方」的路徑。臺北市政府在國內 1999 專線政