第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
我們不必害怕借鏡與學習外國的行政制度，也不必害怕我們可能盲目 借用與本國共和原則相左的事物，只要對本國重要的政治信念與他國 的基本區別有所瞭解，我們就能安全有利地借用外國行政學。正如路 見兇手磨刀霍霍，可以學其磨刀之技而不懷謀害之心。
── Woodrow Wilson1
第一節 研究背景與動機
在全球化（globalization）的浪潮下，政府權力既下放也外移，國家過去的 絕對性權威受到削減，公共問題亦日漸充斥著複雜性和不確定性。另一方面，
這樣的環境對政府來說既是危機也是轉機，由於資訊通訊科技（Information and Communication Technologies, ICTs）的發展加速了知識的傳播，與全球化交織形 成今日的全球資訊網絡，資訊不僅流動快速同時更易於取得，各國和各層級政 府彼此間產生了緊密的連結。這樣的全球化過程增加了政策移轉（policy transfer）現象之發生（Evans & Davies, 1999），亦即某一政治體系的政策方案 運作在另一個政治體系，使得制度旅行成為常態現象（林水波，2004: 78），也 讓不同政府之間的政策趨於近似而呈現擴散（diffusion）或趨同（convergence）
的結果。被尊稱為行政學之父的 Wilson 於 1887 發表的〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文中便已剴切指出，行政制度可以適當地學習他國經驗並 加以本土化。英國公共行政學者 Rose（1991: 4）也認為，政府在政策制定與執 行的過程中，往往可以藉由其他國家或地方政府處理相關問題的經驗，得到啟 發而作為規劃藍圖。
1 轉引自吳定等（2007: 343）。
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就我國脈絡而言，除上述影響外，在精省和地方制度法公佈實施後，地方 政府更具有實質的自治權和政策制定權，但也同時面臨更複雜以及劇烈變遷環 境下的動態挑戰（江大樹，2001），因此在面對與回應地方人民多元化之需求時，
不能僅單向依賴中央政府介入，地方治理能力（local governing capacity）的強 化也就顯得日益重要。除了跨越公私疆界尋求企業和第三部門的合作之外，地 方政府為改善其營運績效，增進公共服務的資訊品質，或是促進府際間的競爭 與合作，更需要運用標竿學習（benchmarking）以提升地方治理能力（林水波、
李長晏，2003）。是以，如何學習別人的長處，以及如何反思本身過去失敗經驗 之教訓，就涉及到了政策學習研究的課題（吳定，1998:10）。政策學習也可視 為政策知識於政策制定過程中之應用，特別是在全球化與資訊通訊科技的脈絡 下，政策學習的主體已逐漸由國家擴張到地方政府或城市（黃東益，2004）。例 如英國政府早在 1995 年就成立了「學習城市網路」（Learning City Network），
藉以促進地方政府間的經驗交流與相互學習（林水波、李長晏，2005），這正是 當今學術界與實務界必需重視的一個現象。城市之間的交流往往能帶來政策學 習的效果，在臺北市政府於 2009 年發布的城市外交白皮書中，即寫道（臺北市 政府，2009）：
兩個城市在締結姊妹市關係之後，經由文化、教育、經貿及科技等方面的 交流，相互學習彼此的文化，創造新的發展機會，發展出解決共同問題的 獨特方法，市民藉由比較其他文化的生活方式而更函了解本身的社會與文 化。
國內各縣市中，作為首都的臺北市過去曾在國內首創許多大膽新穎的政策 措舉，而有所謂「臺北經驗」對外擴散與移植（transfer）的現象，像是 1994 年臺北大眾捷運系統、戶政事務所奉茶服務，1995 年垃圾不落地政策，1999 年行人倒數計時器（即「小綠人」），2000 年垃圾費隨袋徵收政策，以及 2002 年整合捷運與市區聯營公車的悠遊卡系統。其中有些政策是向國外取經所引 進，例如臺北市政府曾派員前往韓國，觀摩垃圾費隨袋徵收制度的運作；也有 像行人倒數計時器這樣是世界首創，繼而引發國內外各城市前來師法的創新政 策。
臺北市政府在 2005 年啟用 1999 專線，提供市民簡易的市政諮詢及轉接服 務，2006 年底郝龍斌擔任市長後，開始規劃將原提供總機服務與簡易市政諮詢
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的市府話務中心升級優化2，在參考美國紐約市政府 311 專線的營運經驗後，於 2008 年 7 月正式啟用「1999 市民熱線優化專案」，不僅話務人員大幅增加，更 將市政諮詢、轉接電話、申訴與建議等服務整併，讓市民只需透過電話或手機 撥打 1999，便能讓其反映市政問題並快速獲得解決。而高雄市政府在 2008 年 4 月正式啟用的「高雄 1999 萬事通」服務專線，一樣是藉由電腦電話整合系統，
提供市民單一窗口的話務服務。可以說臺北市和高雄市是國內話務整合服務的 領先者和標竿縣市，之後許多縣市也陸續跟進此種以「1999」作為單一號碼的 便民服務專線3，形成了顯著的政策趨同（policy convergence）現象，也就是不 同政府紛紛採納相同的政策，且部分縣市宣稱有參考其他地方政府之設置經 驗，可能更歷經政策學習的過程，如表 1-1 所示：
表 1-1 設置或試辦 1999 專線之縣市
縣 市 啟用時間 官方宣稱的師法對象
臺北市 2005.01.25（第一階段）
2008.07.03（第二階段） 美國紐約市政府 311 專線 高雄市 2008.04.18 無
臺北縣 2008.07.01 臺北市及高雄市 臺中縣 2009.05.01 無
苗栗縣 2009.05.05 無 南投縣 2009.05.15 無 臺中市 2009.07.01 無
臺南縣 2009.07.20 國內公部門話務中心的成功經驗 桃園縣 2009.08.28 無
花蓮縣 2010.03.15 無
宜蘭縣 2010.10.04 試辦 苗栗、臺北、南投等縣市 新竹市 2011.01.04 無
資料來源：本研究整理自新聞報導以及各縣市政府網站
2 此為郝龍斌於競選市政白皮書提出之「提升市民隨身秘書-1999 市民熱線服務能與品質」。
3 各縣市的 1999 專線全名不一，例如高雄 1999 萬事通話務中心、臺北縣 1999 縣民熱線、南 投縣 1999 客服中心便民服務專線，但是號碼皆為國家通訊傳播委員會依電信法規定保留給地 方政府做便民專線之用的 1999，故本研究一律簡稱為「1999 專線」。
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1990 年代興起的政府再造（reinventing government）風潮特別強調將人民 類比為顧客、政府要滿足其需求的顧客導向策略，具體措施之一為師法自企業 客服的「行政單一窗口服務」（One-Stop Service），其內涵是指民眾洽辦公務的 時候，只要經由單一個窗口辦理，就能夠完成所有的作業，並獲得全程親切而 且有效率的服務，以免讓民眾奔走好幾個窗口或機關，更能為申請者節省時間 與金錢成本（行政院人事行政局，1998；林水波、陳志瑋，1999）。所以單一窗 口服務是一種整合性服務的概念，並可經由不同型態而加以落實，根據黃子華
（Schwester, Carrizales & Holzer, 2009）。美國紐約市 311 專線於 2003 年開始啟 用，整合了紐約市 16 個客服中心，成為提供 800 萬市民服務的單一窗口，服務
http://www.taipei.gov.tw/ct.asp?xItem=38292&CtNode=5344&mp=100024
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問題之解答與提出市政服務申請，成為市政服務整合中心，除將原先 31 席話務 人員席次大幅提升至 88 席外，更強化了原有的市政諮詢、轉接電話與申訴、建 議等服務，另整併臺北市政府所屬各機關現行運作之 16 條 0800 免付費電話與 2 條非 0800 業務專線，整合與民眾生活息息相關的派工案件的受理及流程管控 服務，臺北市政府 1999 專線優化後儼然成為臺灣版的 311 專線。