政策網絡

對於政策網絡的概念界定，由於各個國家政治結構與文化的差異，造成學者 在概念的界定上亦有所不同。美國政策網絡典範發展是強調各行動者間人際關係 的微觀層次，而不是機關間的結構關係。即由政府的行政部門（executive bureau）、 國會委員會（congressional committees）、以及利益團體（interest groups）彼此 互動，在公共政策制定過程中扮演重要的角色。

壹、政策網絡概念

隨著時代的變遷，在公共政策形成的過程中，政府機關固然扮演重要的角色，

但若沒有其他行動者如國會議員、利益團體、民間企業、專家學者等的參與，提 供協助同時建立交互關係密切的網絡，政策要順利形成則需花費加倍的心力且執 行階段容易窒礙難行(丘昌泰，2000）。國外學者亦對政策網絡有不同的定義，

如政策網絡是指一群因資源依賴而彼此連結的組織（Benson，1982）。是一種藉 由建立政府與利益團體之間的協商機制，以允許更多利益團體涉入政策，並因此 擴張社會基礎結構權力的工具（Smith，1993）。互賴行動者間或多或少穩定的 社會關係型態，以形成政策問題或政策計畫（Kickert，1997）。歐陸學者將政策 網絡提升至國家與社會關係宏觀層次，德國以馬克斯學派以及荷蘭學者的討論為 主，將政策網絡視為國家與市場之外的一種治理結構，透過社會團體參與治理，

解決政府失靈與市場失靈的兩難。

雖然學者們對於政策網絡的切入點與看法多有所出入，但政策網絡應包括某 個政策領域中公、私部門之參與者，經由彼此互動，共同尋求問題的解決，可以 歸納出四個共通性，首先為「互賴性」，即之間以資源交換為基礎而發展出交互 依賴的關係；其次乃具備「多元的行動者與目標」，即任何一個網絡必然包含許

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多的行動者，且各行動者本身都各自擁有其目標與利益，隨時與對手進行策略性 的互動，接著就是「界線」，政策網絡的界線是由行動者彼此互動、認知所形成。

有些界線明顯會排除某部分行動者涉入，有些則界線模糊，成員可自由流動，最 後成員之間建立「或多或少的持久性關係」，無論網絡成員之間的互動關係是緊 密或鬆散，任何政策網絡中的行動者必然擁有或多或少持久性的關係型態。

網絡這個用語源自於1940-1950年間的英國社會學領域，意指兩個或兩個以 上的人、團體、事件、組織等團體，在相互依賴的關係建立下，所構成短暫且穩 定的關係結構(史美強，2005)，政策網絡最早則是與此社會學的網絡概念相結合 所產生的(方英祖，2003）。政策網絡理論之所以出現，主要是為了彌補與修正 多元主義（pluralism）³²及統合主義（corporatism）³³解釋公共政策時的缺失。多 元主義者認為，利益團體在政策形成的過程中是主要的行動者，相對於利益團體，

國家機關則扮演消極仲裁的角色，其職責在配置國家資源與維持規則，而統合主 義則將國家機關視為決策的核心。前述兩種理論對於利益團體與國家機關的角色 看法正好截然不同，多元主義特別強調利益團體的重要性，統合主義則將國家機 關的地位置於行動者之首，若藉由上述理論來解釋公共政策之形成容易產生偏頗。

基於此，政策網絡理論認為政策形成過程涉及多元的參與者，這些參與者會基於 各自的利益形成交互依賴的關係，而這種交互依賴的關係可能是非正式的也可能 是正式的。重要的是，無論此種關係是何種型態，皆沒有任何單一參與者能夠獨 自掌握全面的網絡(丘昌泰，2005)。

一、美國學者的觀點

32指不同種族、民族、宗教或社會群體在一個共同文明體或共同社會的框架下，持續並自主地參 與及發展自有傳統文化或利益。在多元社會中，不同族群相互間展示尊重與容納，從而使他們可 以安樂共存、相互間沒有衝突或同化。

33統合主義乃指一種利益表達的系統，在此系統中的每個構成部分，被組合成為各個具有獨特性，

強制性、規範性、非競爭性、層級節制性、及功能分化的少數團體。這些構成部分被國家所認可 特許，並予以保障，享有利益的獨佔性代表，但必須遵守牲定的行為規範。統合主義主要是透過 聯盟或聯合性組織的設計，整合衝突的階級利益。

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美國是世上最早實施總統制的國家，採取行政、立法、司法三權分立而制衡 (check and balance)為其傳統。Jordan認為政策網絡概念在1950至1960年代在美國 就已經出現，美國學者將政策網絡作為次級政府的基礎，強調利益團體中的個人、

官僚機構與政府間正式連結關係，然而此模式是針對多元主義的批判而起，並未 在學界形成主導地位(Rhodes，1997)。相關學者對政策網絡的看法敘述如下：

（一）政策網絡是一種資源的相互依賴系統

首先美國學者認為政策網絡是一個資源相互依賴的系統，政策參與者因某些 共同利益而連結在一起，在他們所建構的網絡中，努力地確保某些需求偏好，並 將某些需求排除在議程之外。Benson(1982)以府際關係概念界定政策網絡，認為 行政與利益團體因為資源的相互依賴性而形成一體，以確保共同的政策偏好而獲 得滿足，排除其他異議團體（張淵菘，2005）。指出一個集群的或複雜的組織，

因資源的相互依賴而連結在一起，資源相互依賴的組織，其行政結構與利益結構 形成牢不可破的結構(deep structure)，在政策領域內確保某些需求偏好，而排除 某些需求於政策議程之外，結構的利益類型包括需求團體、支持團體（資源提供 者）、行政團體、提供服務的團體以及協調團體，網絡的組織與類型從一個論題 到另一個論題，從一個政策到另一個政策是有差異的（林玉華，1999）。

（二）政策網絡是一種持續性的溝通過程

McFarland(1987)認為在政策領域中，與該政策有利害關係之團體或個人持續 溝通而形成議題網絡，參與者包括行政官僚、國會議員、遊說團體、學者專家與 大眾傳播業者，並指出議題網絡不同於鐵三角關係，而是開放途徑且有多元參與 者。政策網絡的形成，參與者間要有持續地互動，所謂的互動不見得要有面對面 的交談，對相同的議題表達意見、溝通想法也是互動。現在的大眾媒體非常發達，

很容易形成議題網絡。

（三）政策網絡是多元參與者的互動過程

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Heclo斷言鐵三角(Theory of Iron Triangle)³⁴在特定的時間點確實存在，但開 放性的議題網絡已取代封閉性的網絡系統，MaFarland遵循Heclo的思想進一步表 達其理念，認為議題網絡是指由對某一政策有興趣之政府部門、國會議員、企業 團體、遊說者、學者專家及新聞記者等所組成之溝通網絡（葉蓓華，2000）。政 策網絡另一個重要特性就是有多元參與者，多元參與者有不同的政策立場，彼此 的互動溝通才能形成所謂的網絡。

二、英國學者的觀點

英國與美國有著截然不同的發展。其原因主要是英國屬於內閣體制，強調行 政部門管制機關與利益團體的互動關係，而美國著重國會部門與利益團體的主導 力量。在概念名詞的使用上，英美兩國也出現相當大的差異，然而，一般咸認政 策網絡概念的發展，以英國研究的貢獻較為卓越（胡國堅，1996）。

（一）政策網絡是特定團體與特定政府部門的互動關係

Richardson and Jordan(1979)提出政策社群(policy community)³⁵的概念，認為 政策是由特定利益團體與國家機關相對應部門所組成的社群所決定，社群內的行 動者互動頻繁且分享共同的價值。氏同時認為隨著利益團體的大量成長，社會趨 向高度分裂，決策乃發生於不同的政策網絡類型之中，而此網絡類型乃由特定的 利益團體與特定的政府部門間藉由密切的互動所型塑。

（二）政策網絡是一種複雜的賽局

Rhodes則從政府機關中心途徑出發，強調政策過程中組織間的互動關係，其 中由其是中央與地方政府機關間的「結構互動關係」，而不關切機關中個人間的

「人際互動關係」，故其研究模式稱之為中央與地方政府關係(central-local

34政治學者 Lowi 所提出的概念 主要意涵在於說明公共政策為行政機關、國會委員會與利益團體 所把持 成為緊密相連 共生的鐵三角。

35 是指一群來自於政策網絡當中，彼此分享共同政策焦點的行動者與潛在行動者；他們對於政 策知識與關心的焦點是相當類似的，政策社以致於形成凝聚力甚強的團體；因此，政策社群的形 成是以專業知識為基礎（expertise or knowledge-based）。

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government relation)，或稱府際關係(intergovernmental relations)³⁶。在Rhodes的研 究模式中，中央政府與地方政府之間的互動並不是多元競爭，而是地方政府機關 被整合為少數若干重要代言人，與中央政府機關進行談判與互動，有趨向統合主 義的模式（丘昌泰，2000）。

（三）政策網絡為一種人際互動的模式

Wilks and Wright有別於Rhodes的研究途徑，從社會中心途徑出發，強調政 府機關與私部門之間的人際互動關係，而非制度結構關係，故稱之為政府與工業 關係(government-industry relations)（丘昌泰，2000）。認為研究焦點應置於組織 內個別行動者身上，藉由觀察政策次級部門中行動者的人際網絡，瞭解其間的互 動規則，才能詳實明白整個決策情形（葉蓓華，2000）。此觀點與美國學者較為 類似，強調政策網絡重點在於人際關係的探討。

綜合美國與英國學者們對於政策網絡的觀點，大致上可以了解到政策網絡須 有多元的參與者、參與者間須具備資源的互相依賴性與持續性的溝通協調關係。

綜合美國與英國學者們對於政策網絡的觀點，大致上可以了解到政策網絡須 有多元的參與者、參與者間須具備資源的互相依賴性與持續性的溝通協調關係。