政策網絡的發展

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第二章 文獻回顧

本研究將以政策網絡為基礎，欲解析在核能安全政策宣導的政策執行過程中，

里長具體所扮演的角色和定位，以及在政策網絡中，里長如何執行核能安全之相 關政策宣導，及里長和其他行動者的互動關係，最終試圖探索里長為什麼會對政 策宣導產生影響，又是哪些因素影響里長在政策宣導網絡中的行為。故以下，首 先就政策網為什麼會盛行談起，接著了解為什麼政策網絡發展過程中會產生的不 同流派及其差別，並就網路研究在分析方法上的不同作一介紹，並加強本研究所 關注之方法，接著回顧我國現有之政策網絡研究的相關，提出對當其政策網絡研 究的省思，並提出政策網絡與網絡分析結合的論據，最後再說明政策宣導與政策 網絡之連結。

第一節 政策網絡的發展

本節將先就政策網絡的崛起進行論述，分析政策網絡崛起的背景因素，並歸 納政策網絡為什麼會異軍突起於政策制定過程的研究中，再就政策網絡的主要分 類作一簡述，以作為後續政策網絡產生分歧之相關內容作一引導。

壹、政策網絡為什麼會盛行

近年來網絡(network)的概念為許多學科領域所引用，其被廣泛應用於政治、

社會、社會心理以及人類學等學科領域中，如生物學家將生活環境概念化為網絡 系統，主要是以此概念具有之彈性的特性作為其分析架構，以觀察交錯複雜的結 構關係中，行動者間的相互依賴關係與互動過程（史美強，2005：38）。隨著經 濟發展、社會風氣漸趨開放，傳統政策執行的兩種模式，即由上至下(Top-down) 和由下往上(Button-up)的模型，對政策過程的解釋能力變得有限，故對政策執行 整合學說與政策網絡等理論從而興起（余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩，2007：

258）。現代政策執行的幾項特點也造成傳統政策在解釋政策過程的窒礙，如：政

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策資源分散、對政策相關部門的動員困難，以即經常須尋求與利害關係人的合作 等（余致力等，2007：251）。政策網絡分析模式的發展，開啟政策制定過程的新 視野，傳統理論對政策執行過程的解釋，主要可區分為社會中心論以及國家中心 論，前者也可稱為多元主義，後者又可稱為統合主義，因各有其侷限性，多元主 義聚焦在政策鐵三角以外的各種與政策相關的利害團體和利害關係人，被忽視的 弱勢團體可能成其製肘，統合主義則是將目光侷限於高階管理層，因而缺少其他 多元群體的聲音，故這兩種政策制定過程的傳統模式，用於解釋現代政策制定過 程的內涵時，總是未能完善。故政策網絡分析可以說，是政策網絡對前述兩種傳 統政策執行過程解釋的反動，或者是政策網絡是對傳統政策執行過程解釋的拾遺，

網絡中行動者或組織因為各種關係連結，從而有各種關係網絡的形成，透過網絡 結構用以分析政策制定過程和網絡對政策結果的影響。

另有一種說法，認為網絡之所以會被重視，是因為不論政府(hierarchy)和市 場(markets)的治理，由於環境的大幅改變，傳統理論對政策過程解釋的偏好，致 使政策網絡的自然發生，Marsh(1998: 7)認為不論政府或市場的治理模式，其實 也都出現一些難以被解釋的問題，而當公部門、私部門和第三部門的資源交換和 相互依賴的頻繁度和密切性愈來愈高時，政策網絡便會自然而然的出現。紀俊臣 和林怡均（2007：32）也點出傳統的運作模式的致命傷，由於政府強調由其進行 全面管控和磋商，此反讓公民社會與政府之間產生隔閡；自由化、缺少主管機關 監督的市場，致使合作與協調的重要性被忽略。故不論是政府或是市場，都出現 了失靈(failure)的現象，他們皆在時間的潮流下，對於一些新出現的問題，難以 解釋其出現的原因，進而難以提出適當的解決方針。由此我們反觀 Rhodes 將網 絡視為是存在於組織與組織夾縫之間的一個概念，即政策網絡其實就是政府在與 其他組織的交互依賴行為所產生的空間，或者說是一種溯本追源的關係脈絡，在 逐步追尋每一個節點之間的連結的同時，建構出了一幅稱為資源或權力依賴關係 的圖像。故回顧前述的內容，網絡的運作，其實就是一種對等的互動與協商的溝

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通，而不是一種由上至下、層級節制的控制方式，透過交換彼此需要的資源，讓 各個組織或是組織中的行動者，在為其自身利益與達成共同合作的前提下，進行 磋商和協調。藉此政策網絡相較於傳統的統合主義和多元主義，更能創造出多贏 賽局(positive-sum game) (Marsh, 1998: 8-9)。

總括來說，不論是哪一種政策網絡興盛的說法，其實政策網絡的起源主要可 歸納出以下四項因素：一、社會環境變遷，當代公民社會的自由化、經濟發展等；

二、政府與民間的互動頻繁，公部門與私部門以及志願部門之間的關係更為密切，

彼此相互依存，對資源的需求相互依賴；三、蓬勃發展的社會運動，公民社會的 民智已開，對公共議題的關注和社會問題的關懷，大量的社會運動興起；四、欲 振乏力的傳統理論，雖然傳統政策過程理論嘗試解釋各種新出現的公共議題，但 卻有種難以為繼的感慨，故政策網絡日漸廣泛應用於公共政策制定和執行過程的 解釋。

貳、政策網絡的類型

政策網絡關注政策制定過程有幾個重要的概念，側重政府連結、依賴其他國 家和社會的力量，其內涵包括議題網絡、鐵三角、政策次級系統或次級政府、政 策社群以及知識社群，上述這些類別都可以被歸類為是政策網絡的不同種類的通 用術語(Rhodes, 2006: 1)。有關政策網絡的分類，各個學者就其觀察政策過程時，

所側重的面向，對前人的政策網絡模式進行修正，並發展出應用於不同個案的分 類方式。

政策網絡的類型，Rhodes(1988)對政策網絡分類具有指標性的貢獻，他以四 個面向：網絡結構緊密程度、議題參與的限制性、成員共同意識的凝聚程度以及 資源、價值以及權力交換的方式，將網絡依整合程度進行排序，由高至低分別是：

政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡以及議題網絡，如下圖 2-1。Rhodes 的政策網絡類型光譜被廣泛的引用，各個層級的網絡特點，遂整理為下表 2-1。

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觀察 Rhodes 將網絡視為是介於政府和政策參與者之間的中介層次(meso-level)，

是由兩者之間的各個層次的行動者所組成的關係連結，這與本研究對於里長角色 作為一個政府和民眾之間溝通的橋梁的想像更為貼近，故本研究將以 Rhodes 的 模式為基礎框架，並進一步補充其他學者的模型，用以建構本研究觀察我國核能 安全宣導政策網絡的對照。

表 2-1 Rhodes 的政策網絡模式

資料來源：Rhodes and Marsh, 1992: 14。

圖 2-1 Rhodes 的政策網絡分類

資料來源：改編自 Rhodes and Marsh (1992: 18)

Laumann and Pappi(1976)和 Knoke(1990)等人認為網絡關係中的權力是不平 等的。這是因為網絡中行動者的相對位置所產生的影響，行動者居於中心位置 (central position)較邊陲位置(peripheral position)更具有影響力，在事件和議程的發 展上具有主導性，並由於中心行動者相對於邊陲行動者有較多的資源，故資源也 容易往中心位置流動，位在邊陲的行動者基本上對於中心行動者會有較強的依賴 性（轉引自謝呈祥，2008：15）。Laumann 等人所闡述的政策網絡模型，偏向社 會學的核心與邊陲模式與政策網絡的結合，行動者依其權力和資源的分配，被二

網絡類型 網絡特徵

政策社群/領土社群 結構穩定、嚴格限制成員人數、垂直相互依賴、有限 的水平連結

專業網絡 結構穩定、嚴格限制成員人數、垂直相互依賴、有限 的水平連結、提供專業人員利益

府際網絡 限制成員數、有限的垂直相互依賴、廣泛的水平連結 生產者網絡 成員人數不固定、有限的垂直相互依賴、提供生產者

利益

議題網絡 結構不穩定、成員數量龐大、有限的垂直相互依賴

議題網絡 生產者網絡 府際網絡 專業網絡 政策社群

低 整合程度 高

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Read(1992: 129、148)則認為各種網絡類型可同時並存，他以同心圓的圖形來探 討英國的吸煙政策，依重要性及涉入、主導程度等因素，不同群體的行動者，被 政策網絡可以同時存在同一政策領域中(許敏娟，2004：30)。但 Read 的同心圓 模式與 Laumann 等人的核心與邊陲模式，雖然都提及核心與邊陲的概念，但兩

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Saward(1992：79、98)對 Rhodes 的網絡分類進行探討，他認為 Rhodes 的分 類基礎在邏輯上不完整也不一致，他從歷史的角度觀察英國的核能政策網絡，來 加以說明他反駁 Rhodes 的論據，他認為應更彈性的方法使用專業網絡、生產者 網絡和議題網絡，特別是當我們想要確認變化的來源時，Saward 透過 Rudig(1987:

399)的星形模型和三角模型，發現早期的英國民間核能政策網絡是以核能政策管

Saward 提出的個案中的網絡與社會開放程度和產業環境的變化有密切的關聯，

從而使主導網絡發展的群體更替，進而影響到網絡改變，故政策領域隨著不同的 環境，形成一個主要的群體引導政策的發展，進而形成不同的網絡類型。因此，

不同的網絡類型可能存在同一政策領域的不同時間點上（如下圖 2-3）。

圖 2-3 英國民間核能政策網絡變遷 資料來源：本研究繪製 1954~1970

1970~1989 網絡變遷

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Wilks and Wright(1987: 298)透過他們建立的模型認識到，並不是同一個政策 次級部門的所有相同的政策議題都在同一網絡處理，政策網絡的成員可能來自不

Wilks and Wright(1987: 298)透過他們建立的模型認識到，並不是同一個政策 次級部門的所有相同的政策議題都在同一網絡處理，政策網絡的成員可能來自不