第一章 緒論
第一節 研究背景
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第一章 緒論
第一節 研究背景
在 2013 年 3 月 22 日一段有關行政院原子能委員會（以下簡稱原能會）下鄉 宣導核子事故緊急應變（以下簡稱緊急應變）的宣導影片，影片的標題是「金山 阿嬤問倒原能會官員」，這則影片引起許多新聞媒體1的爭相報導，並對於原能會 的成員無法作出適當回應，給予負面的標題和評論。這些相關新聞，迅速的被其 他社會議題和國家大事的相關新聞給淹沒，或許這段影片只是我國時而冒出頭角 的核能議題小插曲，但本研究卻認為這些狀況反映出我國在緊急應變宣導中的潛 在問題，不論是執掌核能安全監督管理的機關原能會，或是身為核電廠營運單位 的台電公司，甚至是住在核電廠周遭地區的民眾，對於緊急應變的準備意識和心 態上均有所不足。在影片中的原能會成員和當地居民進行溝通時，里長作為參與 者，提出原能會的核子事故應變措施在避難方案上隱含的缺陷，民眾因此也跟著 鼓譟，附和里長提出對於核能安全的疑慮，及核子事故發生時負責疏散、收容的 原能會和台電的處理方式，然而原能會的官員卻未能即時對這些提問作出明確的 答覆，宣導會場頓時陷入進退不得的泥淖中。
里長基於特殊的角色和職責，作為地方民眾的代表，為民眾發聲、針對攸關 民眾生命安全財產問題的建議直言、情緒激昂的發問，其實都能理解這是根源於 民選代表的天職。因為在傳統上，里長的職能本身是具有政令宣達、推動地方基 礎建設、解決民瘼以及傳達民眾的需求和不滿（鄭羽婷，2012：24）。在這個政 府信任低落的時代，有許多的公共議題急待解決，故我們更期許里長可作為一個
1 研究者在網路上的影音搜尋引擎，共搜尋到四家新聞台，針對該事件進行報導，連結網址如下：
三立新聞-https://www.youtube.com/watch?v=L1IN_XucD30 中天新聞-https://www.youtube.com/watch?v=QaeXOAMv-vs 年代新聞-https://www.youtube.com/watch?v=C-QHP1QqYLA 壹電視-https://www.youtube.com/watch?v=LD3zKMS2ekM
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介於政府和民眾之間的重要連結，里長更應是一個促進民眾和政府能進行良好溝 通的媒介。
北部緊急應變計畫區共被分為兩個區域，分別是以核一廠和核二廠為中心，
往周遭地區劃定一個 8 公里的範圍，皆稱之為緊急應變計畫區2。本研究之所以 認為核二廠更具有關注的價值，是基於筆者過去訪談的經驗中所發現的差異狀況，
這邊所指之差異，是與核能議題的相關受訪者認為，在核二廠周遭的金山和萬里 地區之間的民眾在核能相關活動的參與程度差異較大，雖然北部廠區共有萬里、
金山、石門和三芝等四個地區，但特別是在金山和萬里地區的民眾在參與程度上 具有明顯的差異性，而兩地區又同屬核二廠的緊急應變計畫區，故本研究將聚焦 於核二廠周遭地區的研究。
壹、沸騰的核能議題
與核能相關的議題在社會上不斷延燒，也引起社會上各種群體不同程度的討 論和爭辯，討論的議題經常圍繞在幾個影響較大、層面較廣的主題，如：核能安 全的管理與監督、核能發電的廢存以及低放射性廢棄物的場址選擇等，這些議題 的討論始終脫離不了幾個主要的核心面向，即環境保護、經濟發展、國家能源結 構以及產業結構等。2011 年 3 月 11 日福島核子事故後，對於核能議題的討論也 非常熱烈，我國的核能發電廠的安全性議題再度提升出檯面，馬總統責成行政院 經濟部、原能會和台電公司著手處理，原能會則立即提出「國內核能電廠現有安 全防護體制全面體檢方案」，檢視並補強我國核子設施的安全強度，以及核能緊 急應變措施3，但這些做法未能真正解決民眾的疑慮。面對喧囂塵上的核能議題，
里長不可避免的必須恭逢其盛，一方面里長基於為民發聲的職責所在，另一方面 也可能是里長為了爭取與台電公司及原能會對話時的話語權所致。
2 行政院原子能委員會（2015）。核二廠緊急應變計畫區行政區域。2015 年 7 月 15 日，取自：
http://www.aec.gov.tw/webpage/control/emergency/images/em_npp2.jpg。
3 行政院原子能委員會（2015）。核能總體檢。2015 年 5 月 2 日，取自：http://www.aec.gov.tw/
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2013 年 3 月 9 日的全台反核大遊行，各地民間團體以及民眾，以街頭遊行 的方式，群起吶喊出對我國核能安全管制的不信任4；核四公投的議題自 1991 年 初次出現後，行政院直到 2013 年 4 月對於核四公投的明確回應，公投首次有較 明確的期程5，使「核四公投」的議題亦對核安議題達到推波助瀾的效果。宣導 緊急應變的相關知識和資訊，可讓民眾多一分準備，提升民眾面對事故時的心理 素質，減少災害發生時的恐慌。本研究從複雜且多元的核能相關議題中，選出較 不受態度和反核擁核價值影響的「核子事故緊急應變宣導」的主題，是為了檢視 我國對於緊急應變的宣導，是否已足夠完善？而里長在核能的議題中是否可能因 其本身的偏好或立場，透過其網絡動員能力，去影響緊急應變宣導的進行？
貳、政令宣導體系的末梢神經
里長在與核能相關的政策中，不論是回饋制度的資源分配，或作為政策上的 溝通者、調和者，以及有與核能相關會議的邀約，里長似乎都不曾缺席；但不論 是前述哪一種身分代表，或是核能相關會議的邀約，里長並無義務參與或執行，
根據地方制度法第 60 條之規定，「村（里）得召集村（里）民大會或基層建設座 談會」，里長得視里內的需求自行決定，故里長可自行判斷議題的重要性和必要 性，並行使召開自治會議的自主權。王皓平（2010）認為村里長依法行使公務，
公務之內容包含辦理村里之公務事項、召開里民大會以及基層建設座談會，卻由 於其無給職的特性，對村里長來說，執行公務、參與座談會等業務，缺少真正的 對價關係。里長角色的特別之處，在於其既擁有地方的民意基礎，須為民發聲，
同時又背負政令宣導和地方建設的職責，故本研究認為里長在地方行政體制中的 服務提供者的角色，更具有像是民意代表為民喉舌的功能。
本研究認為里長的重要性，可從三個角度闡述之，第一是從其職務的角度，
4 賴品瑀（2013）。四路齊發 全面動員 309 反核大遊行倒數 3 天 路線流程公布，2013 年 11 月 21 日，取自：http://e-info.org.tw/node/84186。
5維基百科（2014）。核四公投。2014 年 5 月 22 日，取自：
http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%A0%B8%E5%9B%9B%E5%85%AC%E6%8A%95#cite_note-60
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自台北縣升格為新北市後，鄉民代表會被廢除後，里長便成為地方最基層的民選 職務，在當前的新北市的行政體系中，里長是與民眾是最為貼近的第一線位置，
是最了解民眾需求和問題的角色；其二，張燕羣（2011：1）認為村里長的設置 其由來已久，過去務農的傳統社會中，民眾與政府部門間的往來，多依賴里長的 協助與幫忙。因此，里長作為民眾和政府間溝通的橋梁，政府以及民眾形成一個 以里長為節點的關係連結，是有其歷史淵源的；其三，根據本研究過去訪談的經 驗發現，核一廠和核二廠周遭的里長，對核能安全相關議題的參與度較一般民眾 來得更高，對於核能安全相關知識也有較為民眾更為深入的理解。故里長在核能 安全的緊急應變措施宣導中，是連結地方政府、核能管制單位和民眾之間的重要 樞紐，政府政策宣導的資訊想要傳遞給民眾，里長除了身負傳達政令的重要職責，
更須動員民眾以完成政策傳達的任務，使政策宣導的內容能確實的被民眾接收到。
里長在整個緊急應變政策宣導網絡中的角色和其對自我定位為何？里長本身具 有強大的、潛在的網絡能量，除了能動員資源及其所擁有的社群網絡，進一步來 說，里長對政策執行的結果將產生何種影響？又或者里長只是單純的作為一個連 接政府和民眾的訊息導管角色。
參、緊急應變措施的政策宣導網絡
本研究認為不論核能安全管制單位如何規劃緊急應變措施的各種方案和計 畫，在面對最後的政策宣導如何確實的被執行，除了原能會每年例行舉辦的宣導 活動之外，里長在平時對民眾的影響，可讓緊急應變的相關宣導成效上更具有潛 移默化的效果。本研究以里長為網絡的中心，對緊急應變宣導的政策網絡分析，
後續將分別以三類角色進行觀察，分別是地方政府的執行和規劃的角色、負責核 能監管和營業的角色以及地方上的參與者的角色。
在地方政府的執行和規劃角色，新北市政府的消防局和核安監督安全委員會 負責緊急應變宣導的總體策略規劃，負責計畫執行的角色包含新北市政府消防局
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消防單位即第六大隊金山分隊和第六大隊萬里分隊，警政單位則是新北市政府警 察局金山分局和金山分局萬里分駐所，區公所亦作為重要的協辦單位，當中包含 了承辦災防業務的窗口以及作為輔助里長執行庶務的里幹事；負責核能監管和營 業的角色，則以行政院中負責核能監督管理機關的原能會，以及職掌核電廠的營 業單位，即經濟部轄之台灣電力公司；地方上的參與者，主要分為地方上的一般 民眾、環保團體以及其他的利益團體等。透過這些不同的政府部門、民間團體和 個人拼湊出我國的緊急應變宣導的網絡雛形（參見下圖 1-1）。
消防單位即第六大隊金山分隊和第六大隊萬里分隊，警政單位則是新北市政府警 察局金山分局和金山分局萬里分駐所，區公所亦作為重要的協辦單位，當中包含 了承辦災防業務的窗口以及作為輔助里長執行庶務的里幹事；負責核能監管和營 業的角色，則以行政院中負責核能監督管理機關的原能會，以及職掌核電廠的營 業單位，即經濟部轄之台灣電力公司；地方上的參與者，主要分為地方上的一般 民眾、環保團體以及其他的利益團體等。透過這些不同的政府部門、民間團體和 個人拼湊出我國的緊急應變宣導的網絡雛形（參見下圖 1-1）。