核能安全緊急應變宣導政策網絡中里長的角色分析 - 政大學術集成

全文

(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 核能安全緊急應變宣導政策網絡中 Nat. n. al. er. io. sit. y. ‧. 里長的角色分析. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：黃東益博士研究生：黃志宏. 撰. 中華民國 104 年 06 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) National Chengchi University Department of Public Administration Thesis. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立 The Role Analysis of the Chief of Village in Policy Advocacy Network of the Nuclear Safety Emergency Response. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. Advisor: Huang,Ph.D. Graduate Student: Chih-Hung Huang. June 2015.


(5) 謝辭時光匆匆，不知不覺也輪到我撰寫謝辭了，雖然我應該是同班同學中最晚寫的一個吧（笑）。在研究所的生涯上，首先感謝三位恩師引導我進入學術的殿堂，第一位也是最感謝的老師，黃東益老師在我進入研究所仍然懵懂時，引導我、教導我，讓我能在研究所的生活中，除了所學的知識外，更充實自己的技能，也讓我確立了自己的人生目標；第二位老師是方凱弘老師，在大學時期便受到老師的提攜，到了研究所仍時常去叨擾老師，除了學術上、學業上的問題，方老師告訴了我許多人生中平凡卻也清晰的道理，為我解去人生中許多執著與疑惑；第三位. 治政老師是陳敦源老師，陳老師帶給我許多人生的經驗和感觸，雖然是因為依親的關大立係，才與陳老師相識，就像一位慈父一樣叮囑著我，告訴我許多道理。 ‧ 國. 學. 其次，我想要感謝研究室的學長姐以及所有夥伴。忠安學長作為研究室的主. ‧. 心骨，是所有人的大家長，也教給我許多經驗和技巧；鐙文學長時常在我研究上的瓶頸和論文的撰寫上給予我寶貴的意見；與文妮學姊雖然相處的時間最短，但. y. Nat. io. sit. 學姊卻也是最貼心、最善良的學姊，雖然經常在研究案中給我許多精實的訓練. n. al. er. （笑）。研究室的夥伴中，感謝 PPT 之王的思涵，在我最緊要的關頭伸出援手；. Ch. i n U. v. 感謝報帳神人靜茹，經常接收我亂丟的發票；感謝葉桌創始人政豪，在研究案中. engchi. 與我相扶助，吾師萬歲；感謝莞婷經常接受我的臨危授命，忍受我經常在奇怪的時間丟工作給妳；感謝葉蒨總是在忙碌之中，還是願意抽出時間幫忙我。也感謝許多曾經相處過的夥伴們對我的包容，感謝耀竹學長、憶萍學姊、重豪學長、婷宇、品慧、婉柔、婉瑜、思妤、韶莛、宜臻、可揚、銘澤等，只能說黃老師研究室的龐大，真的是族繁不及備載。再來我想要感謝研究所中的學長姐和夥伴們，感謝同樣來自永春的奕宏學長，讓我明瞭自己應該追尋什麼；感謝郁芩學姊的說話藝術讓我的生活充滿許多樂趣；感謝則勳每次與你聊天，就覺得自己看到了更多不同的觀點，又多了解這個世界一些；感謝培鈺姐，每次見到您，都讓我精神飽滿、元氣十足，您就是個開心果。.

(6) 接著我想要感謝那些曾經一起在太陽花綻放時，共同努力過的朋友們，因為與你們一起參與，讓我知道很多事情唯有實踐過，才能感覺到它的寶貴。感謝俐君、承郁、玄熹、建憶、煒智以及凱凌學妹，讓我在現實與理想的世界中，又往現實更向前邁進了一步，有你們的陪伴，才顯得這條理念的路不是孤獨的。最後我要感謝四位在我人生中最重要的親人。紀綱，雖然你我不同姓，但我視你如我兄弟，你無私的與我分享你人生的經驗，並敞開許多深藏你內心的秘密，因為有你，我才能再研究所這條坎坷的道路上，走得不至於跌跌撞撞。我永遠記得我們在秋初微寒時，半夜跑去吃羊肉爐的那天，你我把酒言歡，僅以此文永記. 政治大筱涵，妳是唯一一位讓我不知道如何開頭，以及如何結尾的一位。如果說紀立. 我們的情誼。. 綱為我的研究所生活帶來色彩，那妳便如那帶著七色彩光的太陽照耀我的生命，. ‧ 國. 學. 妳讓每一件事都充滿意義，有妳的陪伴讓我更能充分享受生活的樂趣，如果可以. ‧. 我希望妳是我的唯一：. y. sit. Nat. You’re the One and Only！. al. er. io. 最後的最後，我必須也只能用「感謝」這個簡單的字眼，來向我的父母傾訴. v. n. 我滿腔的情感。感謝爸媽，你們知道我貪玩，知道我不是很認真的唸書，知道我. Ch. engchi. i n U. 有時很懶惰，雖然過去每每遇到大考，我總是讓你們的期望落空，掉入個不上不下的位置，但你們總是包容著我，總是願意支持著我，放任我去做我想做的，如果沒有你們這樣的開明，我很難想像我會走上研究所這條路，我也很難走完這離開研究所的最後一步。我想我只能用感謝以及這本論文的完成，來感謝你們為我無私的付出，完成這本論文的榮耀不屬於我，而是你們，因為有你們才造就今天的我，謝謝你們，感謝。.

(7) 摘要網絡是一個依據人與人之間的互動關係所建構出來的，它即是形成我們日常生活中的一部分，而政策網絡則是從網絡的生活環境概念化，進而系統化的分析方法，是較傳統分析方法更有彈性的分析架構。在現在的社會中，想要製造對立的關係很容易，想要挑出他人的問題也是容易的，但是如何促使人們溝通呢？在這個民眾對政府信任低落的時代，社會上的急需解決的公共議題卻未見減少，若里長能發揮一個更作為連結政府和民眾之間溝通的良好媒介，發揮其作為中介樞紐的功能。本研究更期許里長在核子事故緊急應變的政策宣導中，是一個能讓民. 政治大試去解析在核二廠周遭地區的里長，他們在緊急應變網絡中所擁有的角色、地位立. 眾和政府之間的溝通更為順暢的角色。透過政策網絡中的社會網絡分析方法，嘗. ‧ 國. 學. 及其對網絡的影響，並進一步提出改善當前緊急應變宣導僵化的困境。本研究透過社會網絡分析的中介性分析結果，發現雖然在緊急應變宣導的政. ‧. 策網絡中，里長確實擁有強大的動員能量，更在網絡中有無法抹煞的影響力，但. y. Nat. sit. 里長卻並非網絡的單一中介核心，在地方上的緊急應變宣導網絡中，形成了多元. n. al. er. io. 的中介核心，這些網絡參與者或因為公務上的正式關係，或因為掌握核能的專業. i n U. v. 知識，因此，各自在網絡中占有重要的地位，但是若核子事故發生時，這些參與. Ch. engchi. 者又會形成環環相扣的宣導和疏散系統，缺一不可。故本研究認為里長的角色，確實會對緊急應變宣導產生不同層面的影響，里長在網絡中也具有相當深厚的稟賦，但更多時候里長只是消極的在執行。最後本研究彙整出不同受訪者的意見，歸納出了兩個方向性不同的建議，期望負責緊急應變宣導的單位能重新省思這些根本性的問題：第一，只有讓民眾真正的體驗過，體驗才會轉換成有價值的經驗和記憶；第二，對於緊急應變宣導的結構性省思，政府擁有的人力、資源和時間有限，政府官員相較於民眾是否是更需要宣導的群體？【關鍵字】里長、核能安全、政策網絡、緊急應變宣導、社會網絡分析.


(9) Abstract Network is constructed by the interaction of people, which forms our daily lives. Policy network is a systemic analysis method conceptualized from the daily lives of network, which is more flexible than the traditional method. It’s easy to generate the opposition and cavil at everything in this society, but it’s hard to begin dialogue between each other. In the era of low trust in the government, more and more public issues are urgent to be solved. Chief of Village could be a good agent between the conversation of government and citizen, which is the function of the intermediary hub. In this research, Chief of Village is expected to be the role of sharing views better. 政治大. between government and citizen in the policy advocacy of the nuclear safety emergency response. Through social network analysis of policy network, the research. 立. is trying to analyze the impact of emergency response network of Chief of Villages’. ‧ 國. 學. role and position, who are nearby the Nuclear Power Plant Ⅱ, as to suggest how to improve the rigid policy advocacy network of the emergency response.. ‧. Through the betweenness analysis of social network analysis, the research finds. Nat. sit. y. that Chief of Village indeed has powerful mobilization, and irreplaceable impact, but. al. er. io. he is not the only network center in the policy advocacy network of the emergency response. There are multicentral agent in local policy advocacy network. The network. n. v i n participants have important roleC due to official position or the professional knowledge. hengchi U If the nuclear accident happens, the participants form accuracy and evacuation system all link together. The research finds that the Chief of Village has various impact on policy advocacy network of the emergency response, but more often he executes passively. The research analyses the respondents’ opinion and summarizes two suggestions. First, the emergency response exercise of citizen would turn into valuable experience. Second, the structural reflection is that due to the limit people, resource and time, government officials may need the advocacy and practice more than citizen. Key Words: Chief of Village, Nuclear Safety, Policy Networks, Emergency Response Propaganda, Social Network Analysis.


(11) 目第一章. 錄. 緒論 ............................................................................................................... 1. 第一節研究背景 ................................................................................................. 1 第二節研究目的及動機 ..................................................................................... 6 第三節研究問題 ................................................................................................. 8 第二章. 文獻回顧 ..................................................................................................... 11. 第一節政策網絡的發展 ................................................................................... 11 第二節政策網絡研究的分歧 ........................................................................... 17 第三節政策網絡在我國的發展 ....................................................................... 24 第三章. 研究設計 ..................................................................................................... 35. 政治大. 第一節研究流程與架構 ................................................................................... 35. 立. 第二節研究範圍 ............................................................................................... 37. ‧ 國. 學. 第三節研究方法 ............................................................................................... 43 第四節資料分析方法 ....................................................................................... 46 我國核子事故緊急應變宣導的現況 ......................................................... 49. ‧. 第四章. 第一節不同層級的緊急應變活動對宣傳效果產生的影響 ........................... 49. y. Nat. er. 里長之角色分析及網絡分析 ..................................................................... 81. io. 第五章. sit. 第二節當前核子事故緊急應變宣導的困難及可能的解決途徑 ................... 63. al. n. v i n Ch 第二節建構我國當前核子事故緊急應變宣導的網絡圖像 ......................... 107 engchi U 第一節里長在網絡中的角色和定位 ............................................................... 81. 第六章. 結論與建議 ............................................................................................... 123. 第一節研究發現 ............................................................................................. 123 第二節研究建議 ............................................................................................. 129 第三節研究限制 ............................................................................................. 133 參考文獻.................................................................................................................... 135 附錄一利害關係人指認表 ..................................................................................... 142 附錄二訪談提綱 ..................................................................................................... 144 附錄三正式和非正式關係網絡矩陣 ..................................................................... 145 附錄四專業知識諮詢關係網絡矩陣 ..................................................................... 147. I.

(12) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(13) 表. 次. 表 2-1. Rhodes 的政策網絡模式 ............................................................................. 14. 表 2-2. 其他理論與政策網絡結合之相關研究 ....................................................... 26. 表 3-1. 受訪對象表 ................................................................................................... 42. 表 3-2. 訪談提綱對照表 ........................................................................................... 44. 表 3-3. 關係矩陣資料過錄範例 ............................................................................... 47. 表 4-1. 20 號核安演習各階段規劃 .......................................................................... 51. 表 4-2. 103 年緊急應變計畫區家庭訪問（金山區和萬里區參與意願） ............ 53. 表 4-3. 核二廠緊急應變計畫區內金山和萬里區各里疏散期程 ........................... 58. 表 4-4. 金山和萬里區參與率統計表 ....................................................................... 59. 表 5-1. 對緊急應變宣導網絡影響的分類 ............................................................. 103. 表 5-2. 新增的網絡參與者對照表 ......................................................................... 110. 表 5-3. 不同網絡類型之整體網絡密度 ................................................................. 111. 表 5-4. 正式和非正式關係網絡中介中心性 ......................................................... 114. 表 5-5. 專業知識諮詢關係網絡中介中心性 ......................................................... 119. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i n U. v.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(15) 圖. 次. 圖 1-1. 本研究預想之核子事故緊急應變宣導網絡 ................................................. 6. 圖 2-1. Rhodes 的政策網絡分類 ............................................................................. 14. 圖 2-2. Read 的英國菸草政策同心圓 ..................................................................... 15. 圖 2-3. 英國民間核能政策網絡變遷 ....................................................................... 16. 圖 3-1. 研究架構圖 ................................................................................................... 36. 圖 3-2. 研究流程圖 ................................................................................................... 37. 圖 3-3. 本研究假想之政策網絡邊界圖 ................................................................... 41. 圖 5-1. 中介關係圖 ................................................................................................. 112. 圖 5-2. 正式與非正式網絡關係圖 ......................................................................... 113. 圖 5-3. 專業知識諮詢網絡關係圖 ......................................................................... 118. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(16) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VI. i n U. v.

(17) 第一章. 緒論. 第一節研究背景在 2013 年 3 月 22 日一段有關行政院原子能委員會（以下簡稱原能會）下鄉宣導核子事故緊急應變（以下簡稱緊急應變）的宣導影片，影片的標題是「金山阿嬤問倒原能會官員」，這則影片引起許多新聞媒體1的爭相報導，並對於原能會的成員無法作出適當回應，給予負面的標題和評論。這些相關新聞，迅速的被其. 政治大的核能議題小插曲，但本研究卻認為這些狀況反映出我國在緊急應變宣導中的潛立他社會議題和國家大事的相關新聞給淹沒，或許這段影片只是我國時而冒出頭角. 在問題，不論是執掌核能安全監督管理的機關原能會，或是身為核電廠營運單位. ‧ 國. 學. 的台電公司，甚至是住在核電廠周遭地區的民眾，對於緊急應變的準備意識和心. ‧. 態上均有所不足。在影片中的原能會成員和當地居民進行溝通時，里長作為參與. y. Nat. 者，提出原能會的核子事故應變措施在避難方案上隱含的缺陷，民眾因此也跟著. er. io. sit. 鼓譟，附和里長提出對於核能安全的疑慮，及核子事故發生時負責疏散、收容的原能會和台電的處理方式，然而原能會的官員卻未能即時對這些提問作出明確的. n. al. Ch. 答覆，宣導會場頓時陷入進退不得的泥淖中。. engchi. i n U. v. 里長基於特殊的角色和職責，作為地方民眾的代表，為民眾發聲、針對攸關民眾生命安全財產問題的建議直言、情緒激昂的發問，其實都能理解這是根源於民選代表的天職。因為在傳統上，里長的職能本身是具有政令宣達、推動地方基礎建設、解決民瘼以及傳達民眾的需求和不滿（鄭羽婷，2012：24）。在這個政府信任低落的時代，有許多的公共議題急待解決，故我們更期許里長可作為一個. 1. 研究者在網路上的影音搜尋引擎，共搜尋到四家新聞台，針對該事件進行報導，連結網址如下：三立新聞-https://www.youtube.com/watch?v=L1IN_XucD30 中天新聞-https://www.youtube.com/watch?v=QaeXOAMv-vs 年代新聞-https://www.youtube.com/watch?v=C-QHP1QqYLA 壹電視-https://www.youtube.com/watch?v=LD3zKMS2ekM 1.

(18) 介於政府和民眾之間的重要連結，里長更應是一個促進民眾和政府能進行良好溝通的媒介。北部緊急應變計畫區共被分為兩個區域，分別是以核一廠和核二廠為中心，往周遭地區劃定一個 8 公里的範圍，皆稱之為緊急應變計畫區2。本研究之所以認為核二廠更具有關注的價值，是基於筆者過去訪談的經驗中所發現的差異狀況，這邊所指之差異，是與核能議題的相關受訪者認為，在核二廠周遭的金山和萬里地區之間的民眾在核能相關活動的參與程度差異較大，雖然北部廠區共有萬里、金山、石門和三芝等四個地區，但特別是在金山和萬里地區的民眾在參與程度上. 政治大. 具有明顯的差異性，而兩地區又同屬核二廠的緊急應變計畫區，故本研究將聚焦. 立. 於核二廠周遭地區的研究。. ‧ 國. 學. 壹、沸騰的核能議題. ‧. 與核能相關的議題在社會上不斷延燒，也引起社會上各種群體不同程度的討. sit. y. Nat. 論和爭辯，討論的議題經常圍繞在幾個影響較大、層面較廣的主題，如：核能安. io. er. 全的管理與監督、核能發電的廢存以及低放射性廢棄物的場址選擇等，這些議題的討論始終脫離不了幾個主要的核心面向，即環境保護、經濟發展、國家能源結. al. n. v i n 構以及產業結構等。2011 年 3C 月 11 日福島核子事故後，對於核能議題的討論也 hengchi U 非常熱烈，我國的核能發電廠的安全性議題再度提升出檯面，馬總統責成行政院. 經濟部、原能會和台電公司著手處理，原能會則立即提出「國內核能電廠現有安全防護體制全面體檢方案」，檢視並補強我國核子設施的安全強度，以及核能緊急應變措施3，但這些做法未能真正解決民眾的疑慮。面對喧囂塵上的核能議題，里長不可避免的必須恭逢其盛，一方面里長基於為民發聲的職責所在，另一方面也可能是里長為了爭取與台電公司及原能會對話時的話語權所致。 2. 行政院原子能委員會（2015）。核二廠緊急應變計畫區行政區域。2015 年 7 月 15 日，取自：. http://www.aec.gov.tw/webpage/control/emergency/images/em_npp2.jpg。 3. 行政院原子能委員會（2015）。核能總體檢。2015 年 5 月 2 日，取自：http://www.aec.gov.tw/ 焦點專區/核能總體檢/辦理緣起--218_222_2052.html。 2.

(19) 2013 年 3 月 9 日的全台反核大遊行，各地民間團體以及民眾，以街頭遊行的方式，群起吶喊出對我國核能安全管制的不信任4；核四公投的議題自 1991 年初次出現後，行政院直到 2013 年 4 月對於核四公投的明確回應，公投首次有較明確的期程5，使「核四公投」的議題亦對核安議題達到推波助瀾的效果。宣導緊急應變的相關知識和資訊，可讓民眾多一分準備，提升民眾面對事故時的心理素質，減少災害發生時的恐慌。本研究從複雜且多元的核能相關議題中，選出較不受態度和反核擁核價值影響的「核子事故緊急應變宣導」的主題，是為了檢視我國對於緊急應變的宣導，是否已足夠完善？而里長在核能的議題中是否可能因. 政治大. 其本身的偏好或立場，透過其網絡動員能力，去影響緊急應變宣導的進行？. 立. 貳、政令宣導體系的末梢神經. ‧ 國. 學. 里長在與核能相關的政策中，不論是回饋制度的資源分配，或作為政策上的溝通者、調和者，以及有與核能相關會議的邀約，里長似乎都不曾缺席；但不論. ‧. 是前述哪一種身分代表，或是核能相關會議的邀約，里長並無義務參與或執行，. Nat. sit. y. 根據地方制度法第 60 條之規定，「村（里）得召集村（里）民大會或基層建設座. n. al. er. io. 談會」，里長得視里內的需求自行決定，故里長可自行判斷議題的重要性和必要. i n U. v. 性，並行使召開自治會議的自主權。王皓平（2010）認為村里長依法行使公務，. Ch. engchi. 公務之內容包含辦理村里之公務事項、召開里民大會以及基層建設座談會，卻由於其無給職的特性，對村里長來說，執行公務、參與座談會等業務，缺少真正的對價關係。里長角色的特別之處，在於其既擁有地方的民意基礎，須為民發聲，同時又背負政令宣導和地方建設的職責，故本研究認為里長在地方行政體制中的服務提供者的角色，更具有像是民意代表為民喉舌的功能。本研究認為里長的重要性，可從三個角度闡述之，第一是從其職務的角度， 4. 賴品瑀（2013）。四路齊發全面動員 309 反核大遊行倒數 3 天路線流程公布，2013 年 11 月 21 日，取自：http://e-info.org.tw/node/84186。 5 維基百科（2014）。核四公投。2014 年 5 月 22 日，取自： http://zh.wikipedia.org/wiki/%E6%A0%B8%E5%9B%9B%E5%85%AC%E6%8A%95#cite_note-60 。 3.

(20) 自台北縣升格為新北市後，鄉民代表會被廢除後，里長便成為地方最基層的民選職務，在當前的新北市的行政體系中，里長是與民眾是最為貼近的第一線位置，是最了解民眾需求和問題的角色；其二，張燕羣（2011：1）認為村里長的設置其由來已久，過去務農的傳統社會中，民眾與政府部門間的往來，多依賴里長的協助與幫忙。因此，里長作為民眾和政府間溝通的橋梁，政府以及民眾形成一個以里長為節點的關係連結，是有其歷史淵源的；其三，根據本研究過去訪談的經驗發現，核一廠和核二廠周遭的里長，對核能安全相關議題的參與度較一般民眾來得更高，對於核能安全相關知識也有較為民眾更為深入的理解。故里長在核能. 政治大樞紐，政府政策宣導的資訊想要傳遞給民眾，里長除了身負傳達政令的重要職責，立安全的緊急應變措施宣導中，是連結地方政府、核能管制單位和民眾之間的重要. 更須動員民眾以完成政策傳達的任務，使政策宣導的內容能確實的被民眾接收到。. ‧ 國. 學. 里長在整個緊急應變政策宣導網絡中的角色和其對自我定位為何？里長本身具. ‧. 有強大的、潛在的網絡能量，除了能動員資源及其所擁有的社群網絡，進一步來. y. Nat. 說，里長對政策執行的結果將產生何種影響？又或者里長只是單純的作為一個連. n. er. io. al. sit. 接政府和民眾的訊息導管角色。參、緊急應變措施的政策宣導網絡. Ch. engchi. i n U. v. 本研究認為不論核能安全管制單位如何規劃緊急應變措施的各種方案和計畫，在面對最後的政策宣導如何確實的被執行，除了原能會每年例行舉辦的宣導活動之外，里長在平時對民眾的影響，可讓緊急應變的相關宣導成效上更具有潛移默化的效果。本研究以里長為網絡的中心，對緊急應變宣導的政策網絡分析，後續將分別以三類角色進行觀察，分別是地方政府的執行和規劃的角色、負責核能監管和營業的角色以及地方上的參與者的角色。在地方政府的執行和規劃角色，新北市政府的消防局和核安監督安全委員會負責緊急應變宣導的總體策略規劃，負責計畫執行的角色包含新北市政府消防局及其下轄的金山和萬里地區的消防單位，以及作為協助角色的警政單位，當地的 4.

(21) 消防單位即第六大隊金山分隊和第六大隊萬里分隊，警政單位則是新北市政府警察局金山分局和金山分局萬里分駐所，區公所亦作為重要的協辦單位，當中包含了承辦災防業務的窗口以及作為輔助里長執行庶務的里幹事；負責核能監管和營業的角色，則以行政院中負責核能監督管理機關的原能會，以及職掌核電廠的營業單位，即經濟部轄之台灣電力公司；地方上的參與者，主要分為地方上的一般民眾、環保團體以及其他的利益團體等。透過這些不同的政府部門、民間團體和個人拼湊出我國的緊急應變宣導的網絡雛形（參見下圖 1-1）。本研究在過去的訪談經驗中發現，原能會以及台電都曾邀請核電廠周遭地區. 政治大. 的里長出國參觀國外的核電廠，並針對核子事故發生時的安全演練，但本研究從. 立. 過參與觀察的經驗中，發現接觸過的地區里長對於原能會或是台電在核能安全的. ‧ 國. 學. 作法還是不甚滿意，可能的原因是由於里長缺乏核工相關技術的知識和背景，參訪國外的核電廠的活動對於里長而言，其實只是一次由公費贊助的出國旅遊；另. ‧. 一個原因是由於里長本身也經常參與緊急應變的相關活動和演練，甚至需要負責. Nat. sit. y. 招集民眾參與相關的活動，但有些里長認為這些演練，其實表演性質多過實質意. n. al. er. io. 義，這再再表示著緊急應變措施的說明會、活動以及演練都失去其真正的意義。. i n U. v. 因此，在緊急應變措施宣導的網絡架構中，本研究認為里長在緊急應變相關資訊. Ch. engchi. 的接收和傳遞上，具有更重要的地位，里長的關係網絡和對議題的態度以及積極度，對宣導的成效，是具有相當程度的影響力。本研究遂嘗試就過去參與觀察的經驗以及對於核子事故緊急應變宣導現況的瞭解，建構出一個以里長為核心的緊急應變宣導的政策網絡，並就本研究欲觀察的主要群體，規劃出網絡邊界。在整個緊急應變宣導網絡中，新北市政府屬於地方政府的行政體系，其下轄的相關單位包含了新北市政府消防局及地方分隊、核安監督委員會、警察分局，以及區公所內的里幹事與承辦人員；中央政府的行政體系包括了，行政院下屬的原能會、國防部以及經濟部，及受經濟部管轄之負責核子設施營運的國營事業體的台電公司；在地方上的群體還包括了地方反核團 5.

(22) 體以及一般民眾等。在本研究的預想中，里長作為一個核心的角色，連結這些不同的政府體系和地方之間的民眾及團體，里長透過其所具有職權成了一個橫跨地方政府、中央政府、一般民眾以及地方環保團體的橋梁，負責溝通協調並傳遞緊急應變宣導的資訊。本研究將以下圖 3-1 的預想之宣導網絡圖像作為後續規劃訪談對象的主要依據，以及形成真正的網絡圖像之依據。. 市政府. 行政院. 核安監督委員會. 立. 台電公司. ‧ 國. 里長. n. er. io. 一般民眾. al. Ch 里幹事. 地方反核團體. y. Nat. 區公所. 災防業務承辦員. 國防部. ‧. 消防分隊. 政治大. 經濟部. 學. 警察分局. 原能會. sit. 消防局. engchi. i n U. v. 圖 1-1. 本研究預想之核子事故緊急應變宣導網絡資料來源：本研究繪製註解：為直接連結，為網絡邊界. 第二節研究目的及動機本研究之動機可以從兩個面向說明，學術之動機基於本研究認為當前的核能議題已在民間沸騰，但卻未見社會科學領域對核能相關議題作更多元深入的探討。. 6.

(23) 在爬梳過去相關的研究發現主要的研究都是從風險管理、地方治理以及公共參與的角度解析民眾對核能安全的認知、態度等面向，或是針對核四此一爭議性的主題進行研究，僅少數研究是從人才培訓或是傳播行銷切入核能議題（施純寬，2005；薛燕婉、劉鴻鳴、施純寬，2009；楊清田、林立夫，2011；楊永年，2011）。推論其原因可能是因為核能議題是屬於科學研究的專業領域，故社會科學進入該議題的門檻較高，從而造成相關研究較為稀少之緣故。本研究試圖透過政策網絡中的社會網絡途徑，藉此了解以當地里長的角色和功能為基礎探討其在網絡中與不同參與者的關係連結。期望藉由本研究之探討，開拓社會科學領域在核能相關議. 政治大研究領域注入活水，帶來更多的研究想像和活力。立. 題更多元的發展，並期望能藉由延續核能議題的政策網絡研究，持續為我國相關. ‧ 國. 學. 本研究實務之動機，是試圖重新檢視我國當前的緊急應變宣導的政策網絡，由於相較於核能安全、核四存廢或是使用核能等議題，緊急應變屬於較不具擁核. ‧. 或反核等價值和立場爭議性之議題，故本研究期望對緊急應變宣導的探討，可以. Nat. al. er. io. 項，並作為解決在我國延宕已久的核能議題的開端。. sit. y. 作為不同價值和立場的參與者，未來在選擇我國核能議題進行理性討論的一個選. n. v i n Ch 我國當前對於核能議題的關注，雖已隨著離日本福島核子事故之後，討論的 engchi U. 熱度漸漸降溫，但歷史的教訓不斷提醒著我們，1979 年美國三哩島(Three-Miles Island)核災事故、1986 年俄羅斯車諾比(Chernobyl)核災事故，至 2011 年的日本. 福島核災事故，核子事故的緊急應變宣導仍是不容忽視的，而政策宣導能確實的被執行，未來民眾的財產和生命安全才能多一分保障。本研究之目的有二，可分為學術目的和實務目的闡述之，以下各別進行說明：學術目的是由於有關緊急應變宣導的政策網絡，在國內相關的研究相當稀少，在社會科學領域中談及核能相關議題的研究，如前所述大多偏向探討民眾對核能的態度以及風險認知等內涵，故本研究僅能從防災的相關文獻中摸索。在颱風災害 7.

(24) 防治的研究中，秦立林（2007：1）發現國內論文較偏向制度面和實體面的探討，諸如：強化防災應變、災害預警機制以及災害評估等研究，但在災害防制上的緊急應變和災害發生時的疏散方案研究，卻鮮有聞之。而呂偉麟（2013：3）從莫拉克風災的個案中，探討社區防救災的重要性，其認為社區或居民在防救災中未被重視。而由於緊急應變政策宣導的議題複雜性以及政策的參與者相當多元，每一個行動者和節點對於政策的影響程度參差不齊，哪些因素又會影響這些行動者和節點，故本研究遂採取政策網絡的角度，並嘗試以微觀層次的社會網絡，解析核子事故緊急應變宣導的政策網絡。. 政治大. 實務目的則是本研究基於過去的研究參與經驗，以及在觀察台電公司和原能. 立. 會舉辦的相關會議中，在金山區和萬里區的里長，在議題的參與程度和積極性與. ‧ 國. 學. 核電廠之間的距離是呈現反比，換句話說，金山區的里長相較於萬里區的里長，與核電廠之間的距離較遠，但卻較為積極的參與核能相關的會議、活動，甚或是. ‧. 地方性的自救會或反核團體，在北海岸地區也僅有金山區有成立地方的反核自救. Nat. sit. y. 會，故北海岸一帶的反核團體也是以金山為中心發散。因此，在核二廠周遭地區. n. al. er. io. 的里長，在面對核能安全議題時的動員能力和積極度似乎有所落差，哪些可能是造成這種落差的原因？. Ch. engchi. i n U. v. 第三節研究問題遂在面對核能安全的議題時，本研究從過去的訪談經驗中發現，在核二廠周遭地區的里長，可以分為核電廠鄰近區和所在區，此兩類依行政地域劃分的里長，即金山區和萬里區的里長，本研究觀察到他們在核能安全的相關議題上，具有不同程度的動員行為和不同程度的關心，故嘗試先就兩地區的里長以及利益團體的角度，了解在核二廠周遭地區的里長在核能安全的政策宣導中的定位和關係網絡如何形成，以及里長平時如何維護其網絡關係的連結。政策執行包括對政策的宣導，良好的宣導能使政策更好的被執行，以有效的達成政策的目標，宣導過程中，. 8.

(25) 政策網絡中不同的群體，對於政策宣導會產生影響，政策網絡中的個別行動者依據不同的關係的連結形成社會網絡，社會網絡中的個別行動者由於自身的地位、角色和個人對於政策的態度，會對政策網絡產生不同程度的影響。：（一）金山和萬里地區核子事故緊急應變宣導的推動及民眾參與現況為何？（二）金山和萬里地區的核子事故緊急應變宣導政策網絡的圖像為何？金山地區和萬里地區的里長，在政策網絡圖像上的地位和角色為何？（三）以金山和萬里地區的里長為中心的網絡型態，對核子事故緊急應變措施的. 政治大. 政策宣導產生什麼樣的影響？. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9. i n U. v.

(26) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 10. i n U. v.

(27) 第二章. 文獻回顧. 本研究將以政策網絡為基礎，欲解析在核能安全政策宣導的政策執行過程中，里長具體所扮演的角色和定位，以及在政策網絡中，里長如何執行核能安全之相關政策宣導，及里長和其他行動者的互動關係，最終試圖探索里長為什麼會對政策宣導產生影響，又是哪些因素影響里長在政策宣導網絡中的行為。故以下，首先就政策網為什麼會盛行談起，接著了解為什麼政策網絡發展過程中會產生的不同流派及其差別，並就網路研究在分析方法上的不同作一介紹，並加強本研究所. 政治大究的省思，並提出政策網絡與網絡分析結合的論據，最後再說明政策宣導與政策立. 關注之方法，接著回顧我國現有之政策網絡研究的相關，提出對當其政策網絡研. ‧ 國. 學. 網絡之連結。. ‧. 第一節政策網絡的發展. sit. y. Nat. 本節將先就政策網絡的崛起進行論述，分析政策網絡崛起的背景因素，並歸. io. al. er. 納政策網絡為什麼會異軍突起於政策制定過程的研究中，再就政策網絡的主要分. n. 類作一簡述，以作為後續政策網絡產生分歧之相關內容作一引導。壹、政策網絡為什麼會盛行. Ch. engchi. i n U. v. 近年來網絡(network)的概念為許多學科領域所引用，其被廣泛應用於政治、社會、社會心理以及人類學等學科領域中，如生物學家將生活環境概念化為網絡系統，主要是以此概念具有之彈性的特性作為其分析架構，以觀察交錯複雜的結構關係中，行動者間的相互依賴關係與互動過程（史美強，2005：38）。隨著經濟發展、社會風氣漸趨開放，傳統政策執行的兩種模式，即由上至下(Top-down) 和由下往上(Button-up)的模型，對政策過程的解釋能力變得有限，故對政策執行整合學說與政策網絡等理論從而興起（余致力、毛壽龍、陳敦源、郭昱瑩，2007： 258）。現代政策執行的幾項特點也造成傳統政策在解釋政策過程的窒礙，如：政 11.

(28) 策資源分散、對政策相關部門的動員困難，以即經常須尋求與利害關係人的合作等（余致力等，2007：251）。政策網絡分析模式的發展，開啟政策制定過程的新視野，傳統理論對政策執行過程的解釋，主要可區分為社會中心論以及國家中心論，前者也可稱為多元主義，後者又可稱為統合主義，因各有其侷限性，多元主義聚焦在政策鐵三角以外的各種與政策相關的利害團體和利害關係人，被忽視的弱勢團體可能成其製肘，統合主義則是將目光侷限於高階管理層，因而缺少其他多元群體的聲音，故這兩種政策制定過程的傳統模式，用於解釋現代政策制定過程的內涵時，總是未能完善。故政策網絡分析可以說，是政策網絡對前述兩種傳. 政治大網絡中行動者或組織因為各種關係連結，從而有各種關係網絡的形成，透過網絡立. 統政策執行過程解釋的反動，或者是政策網絡是對傳統政策執行過程解釋的拾遺，. 結構用以分析政策制定過程和網絡對政策結果的影響。. ‧ 國. 學. 另有一種說法，認為網絡之所以會被重視，是因為不論政府(hierarchy)和市. ‧. 場(markets)的治理，由於環境的大幅改變，傳統理論對政策過程解釋的偏好，致. Nat. sit. y. 使政策網絡的自然發生，Marsh(1998: 7)認為不論政府或市場的治理模式，其實. n. al. er. io. 也都出現一些難以被解釋的問題，而當公部門、私部門和第三部門的資源交換和. i n U. v. 相互依賴的頻繁度和密切性愈來愈高時，政策網絡便會自然而然的出現。紀俊臣. Ch. engchi. 和林怡均（2007：32）也點出傳統的運作模式的致命傷，由於政府強調由其進行全面管控和磋商，此反讓公民社會與政府之間產生隔閡；自由化、缺少主管機關監督的市場，致使合作與協調的重要性被忽略。故不論是政府或是市場，都出現了失靈(failure)的現象，他們皆在時間的潮流下，對於一些新出現的問題，難以解釋其出現的原因，進而難以提出適當的解決方針。由此我們反觀 Rhodes 將網絡視為是存在於組織與組織夾縫之間的一個概念，即政策網絡其實就是政府在與其他組織的交互依賴行為所產生的空間，或者說是一種溯本追源的關係脈絡，在逐步追尋每一個節點之間的連結的同時，建構出了一幅稱為資源或權力依賴關係的圖像。故回顧前述的內容，網絡的運作，其實就是一種對等的互動與協商的溝 12.

(29) 通，而不是一種由上至下、層級節制的控制方式，透過交換彼此需要的資源，讓各個組織或是組織中的行動者，在為其自身利益與達成共同合作的前提下，進行磋商和協調。藉此政策網絡相較於傳統的統合主義和多元主義，更能創造出多贏賽局(positive-sum game) (Marsh, 1998: 8-9)。總括來說，不論是哪一種政策網絡興盛的說法，其實政策網絡的起源主要可歸納出以下四項因素：一、社會環境變遷，當代公民社會的自由化、經濟發展等；二、政府與民間的互動頻繁，公部門與私部門以及志願部門之間的關係更為密切，彼此相互依存，對資源的需求相互依賴；三、蓬勃發展的社會運動，公民社會的. 政治大. 民智已開，對公共議題的關注和社會問題的關懷，大量的社會運動興起；四、欲. 立. 振乏力的傳統理論，雖然傳統政策過程理論嘗試解釋各種新出現的公共議題，但. ‧. ‧ 國. 解釋。. 學. 卻有種難以為繼的感慨，故政策網絡日漸廣泛應用於公共政策制定和執行過程的. sit. y. Nat. 貳、政策網絡的類型. io. er. 政策網絡關注政策制定過程有幾個重要的概念，側重政府連結、依賴其他國家和社會的力量，其內涵包括議題網絡、鐵三角、政策次級系統或次級政府、政. al. n. v i n Ch 策社群以及知識社群，上述這些類別都可以被歸類為是政策網絡的不同種類的通 engchi U 用術語(Rhodes, 2006: 1)。有關政策網絡的分類，各個學者就其觀察政策過程時，所側重的面向，對前人的政策網絡模式進行修正，並發展出應用於不同個案的分類方式。政策網絡的類型，Rhodes(1988)對政策網絡分類具有指標性的貢獻，他以四個面向：網絡結構緊密程度、議題參與的限制性、成員共同意識的凝聚程度以及資源、價值以及權力交換的方式，將網絡依整合程度進行排序，由高至低分別是：政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡以及議題網絡，如下圖 2-1。Rhodes 的政策網絡類型光譜被廣泛的引用，各個層級的網絡特點，遂整理為下表 2-1。 13.

(30) 觀察 Rhodes 將網絡視為是介於政府和政策參與者之間的中介層次(meso-level)，是由兩者之間的各個層次的行動者所組成的關係連結，這與本研究對於里長角色作為一個政府和民眾之間溝通的橋梁的想像更為貼近，故本研究將以 Rhodes 的模式為基礎框架，並進一步補充其他學者的模型，用以建構本研究觀察我國核能安全宣導政策網絡的對照。表 2-1. Rhodes 的政策網絡模式. 網絡類型. 網絡特徵. 政策社群/領土社群. 結構穩定、嚴格限制成員人數、垂直相互依賴、有限的水平連結. 專業網絡. 結構穩定、嚴格限制成員人數、垂直相互依賴、有限的水平連結、提供專業人員利益. 治政大限制成員數、有限的垂直相互依賴、廣泛的水平連結立成員人數不固定、有限的垂直相互依賴、提供生產者. 府際網絡生產者網絡. ‧ 國. 學. 議題網絡. 利益. 結構不穩定、成員數量龐大、有限的垂直相互依賴. 資料來源：Rhodes and Marsh, 1992: 14。. ‧ 專業網絡. 整合程度. Ch. engchi U. sit. y. n. al. 府際網絡. 政策社群. er. 生產者網絡. io. 低. Nat. 議題網絡. v ni. 高. 圖 2-1 Rhodes 的政策網絡分類資料來源：改編自 Rhodes and Marsh (1992: 18) Laumann and Pappi(1976)和 Knoke(1990)等人認為網絡關係中的權力是不平等的。這是因為網絡中行動者的相對位置所產生的影響，行動者居於中心位置 (central position)較邊陲位置(peripheral position)更具有影響力，在事件和議程的發展上具有主導性，並由於中心行動者相對於邊陲行動者有較多的資源，故資源也容易往中心位置流動，位在邊陲的行動者基本上對於中心行動者會有較強的依賴性（轉引自謝呈祥，2008：15）。Laumann 等人所闡述的政策網絡模型，偏向社會學的核心與邊陲模式與政策網絡的結合，行動者依其權力和資源的分配，被二分為核心與邊陲的位置，網絡中行動者所擁有的資源是不對等，甚至有一個占據 14.

(31) 主導地位的行動者，但其本質上仍不脫離 Rhodes 的權力交換理論的基本價值。 Read(1992: 129、148)則認為各種網絡類型可同時並存，他以同心圓的圖形來探討英國的吸煙政策，依重要性及涉入、主導程度等因素，不同群體的行動者，被區分為政策社群、生產者網絡、議題網絡以及公共環境等四個層次（如下圖 2-2）， Read 的研究結果發現英國的吸煙政策，是由菸草產業和政府所共同主導，主要是因為兩者具有共同的歷史淵源，經濟因素強化兩者的關係連結，屬於議題網絡的健康組織對於核心的政策社群施加壓力，進而對政策結果產生影響。Read 打破 Rhodes 政策社群與議題網絡為網絡光譜上二極端的網絡類型，並認為不同的. 政治大模式與 Laumann 等人的核心與邊陲模式，雖然都提及核心與邊陲的概念，但兩立. 政策網絡可以同時存在同一政策領域中(許敏娟，2004：30)。但 Read 的同心圓. 者最大的不同點在於，前者的同心圓模式，是將行動者分類為不同層次的網絡，. ‧ 國. 學. 由整合程度較高的政策社群往外擴散至議題網絡，各個層次的網絡類型是同時存. 公共環境. n. al. 議題網絡 (邊陲). Ch. er. io. sit. y. Nat. 的地位。. ‧. 在的，後者則是將個別行動者視為單一個節點，每個節點具有不同的核心或邊陲. 衛社部. i n U. v雇主. 生產者網絡公會英國醫學會政策社群媒體 (核心) 戒菸及健康菸草行業零售分銷組織和政府體育和藝術（贊助）交通. engchi. 主動/被動推行. 無菸旅遊. 其他部門. 圖 2-2 Read 的英國菸草政策同心圓資料來源：改編自 Read, 1992: 129. 15. 地方當局.

(32) Saward(1992：79、98)對 Rhodes 的網絡分類進行探討，他認為 Rhodes 的分類基礎在邏輯上不完整也不一致，他從歷史的角度觀察英國的核能政策網絡，來加以說明他反駁 Rhodes 的論據，他認為應更彈性的方法使用專業網絡、生產者網絡和議題網絡，特別是當我們想要確認變化的來源時，Saward 透過 Rudig(1987: 399)的星形模型和三角模型，發現早期的英國民間核能政策網絡是以核能政策管理局的權威領導為核心，因此，形成以科研人員意見為主的專業網絡，直至 1970 年代初期，核能管理局淡出核能政策網絡，僅存的行政和政治系統、供電產業和核工產業的關係強化，能源產業占據主導地位，又形成了生產者網絡，但隨著近. 政治大態被打破，逐步邁向開放程度較高的議題網絡。不同於 Rhodes 和 Read 的觀點，立. 年的政策議題的開放、技術的變革和對核電工業信仰的衰退，封閉的網絡關係型. Saward 提出的個案中的網絡與社會開放程度和產業環境的變化有密切的關聯，. ‧ 國. 學. 從而使主導網絡發展的群體更替，進而影響到網絡改變，故政策領域隨著不同的. ‧. 環境，形成一個主要的群體引導政策的發展，進而形成不同的網絡類型。因此，. y. n. al. 供電產業. 核能管理機構. 專業網絡 1954~1970. sit. 核工產業. 核工產業. er. io. 供電產業. Nat. 不同的網絡類型可能存在同一政策領域的不同時間點上（如下圖 2-3）。. Ch. 政治行政系統. 網絡變遷. engchi. i n U. v. 生產者網絡政治行政系統. 1970~1989. 網絡變遷. 利益團體. 供電產業. 議題網絡核工產業. 圖 2-3. 政治行政系統. 環保團體. 英國民間核能政策網絡變遷資料來源：本研究繪製. 16. 1989~迄今.

(33) Wilks and Wright(1987: 298)透過他們建立的模型認識到，並不是同一個政策次級部門的所有相同的政策議題都在同一網絡處理，政策網絡的成員可能來自不同的政策社群，這些政策社群可能在同一政策領域中，也可能是不同的政策領域。這更進一步說明了整合度不同的網絡仍是可能同時存在同一政策領域當中，本研究認為網絡中參與者，可能同時具有一個或多個的角色，本研究從過去的觀察中，便發現核電廠周遭地區的里長，除了里長的職務外，同時可能也是農漁民，甚至身兼反核自救會組織的成員，故在本研究個案中，同一個行動者，是有可能兼具不同的角色，進而從不同的角色觀點出發，形成了不同層次的政策網絡並同時共. 政治大. 存。. 立. 第二節政策網絡研究的分歧. ‧ 國. 學. 政策網絡理論，被頻繁的應用在英國、美國和歐洲國家政策議題相關的研究. ‧. 中，也使得有關政策網絡的討論愈發興盛，故在對政策網絡的定義上出現分歧，故產生美國學者和英國學者等兩種不同的說法；其後隨著政策網絡分析應用於解. y. Nat. io. sit. 釋政策制定的過程，也發展出幾種不同的研究方法，分別是傳統建構途徑、Rhodes. n. al. er. 的權力依賴、Dowding 的理性選擇、Laumann and Knoke 的社會網絡分析以及辯. Ch. 證方法(Marsh and Smith, 2000: 4-5)。. engchi. i n U. v. 壹、外國學者對政策網絡的定義自 1970 年代以降，歐美國家社會上的利益團體的數量連年增長，其動員能力和影響力日漸擴大，愈來愈多的參與者在政策過程中發揮影響，公共政策的研究也將焦點轉移至政策網絡的領域中，劉宜君（2001：168-170）將國外政策網絡的研究區分為三個派別，分別是美國學者、英國學者以及歐洲學者（以德國學者為代表），但其亦點出歐洲學者與英國學者在研究途徑上極為相似，差別在於英國學者將政策網絡視為一種利益團體的中介模式，歐洲學者則認為政策網絡應是治理結構中的一環。其後又有將政策網絡的研究，區分為美國學者和英國學者. 17.

(34) 兩個流派（余致力等，2007：252）。本研究觀察國內政策網絡的相關研究，大多採取英美學者兩種流派的二分法為主，故以下僅就此兩個派別之差異和發展進行討論，並藉此引導出政策網絡分析方法的差異。. 一、美國學者流派─多元決策與權力制衡美國學者流派的代表學者，包括了 Freeman、Heclo、McFarland 以及 Beson 等人。美國學者流派的研究核心較強調由多元主義出發，從微觀層次的觀察政策制定過程，並較著重於在政策網絡中行動者的人際關係分析（許敏娟，2004：18）。網絡突破了傳統封閉式議事方式的鐵三角，以多元行動者組成的議題網絡，透過. 治政持續性的溝通和互動行為，才是促成政策的真正要素，然而學者之間對於網絡中大立行動者的界定有所不同，行動者可能只是單純關心議題的參與者，也可能是在政 ‧ 國. 學. 策過程中具有利害關係的特定團體或個人，像是行政官僚、遊說團體以及專家學. ‧. 者等(McFarland, 1987; Heclo, 1989)。政策的形成是依附於某項社會議題的出現，而這項議題往往又牽連甚廣，雖然菁英領導的方式，可以提高議事的效率，但透. y. Nat. io. sit. 過多方的互動和溝通，才能促成更完善的政策。相較於 McFarland 和 Heclo 從個. n. al. er. 別行動者的微觀層次，Benson(1982: 148)則是透過府際關係的概念解析政策網絡，. Ch. i n U. v. 他認為組織基於資源互賴的原則下，使組織欲達成目標，便不得不與其他組織進. engchi. 行資源的交換，這也使得不同組織得以資源交換為基礎，融合成一個具有排他性的聯盟。就美國學者流派的觀點，主要是從多元主義的角度出發，在政策議題中的參與者的權力會相互制衡，故可確保政策議題不會被單一利益團體所主導(Rhodes, 1997: 34)。這又與美國憲法的精神，權力的分立和制衡(check and balance)的概念相合，因此，綜合前述美國學者對於政策網絡的描述，可以推知多元主義觀點的政策網絡架構，是一個網絡中成員結構相對較鬆散的議題網絡，對於想要接近或. 18.

(35) 是參與政策議題的行動者，不會有太多的限制，只要是對議題有興趣的行動者，都可以自由選擇參與與否。. 二、英國學者流派─封閉式決策英國由於是內閣制國家，由於行政與立法合一的型態，相較於美國的立法部門，英國的議會是的政治性較低，多元的聲音較難滲透進政策制定的核心，雖然英國學者也觀察到了公民社會中利益團體有明顯增加的趨勢，但決策過程的核心參與者，還是侷限在三類主要的行動者：行政部門、利益團體和相關的利害關係人，並以他們之間的互動為基礎進行分析，也因為有這種較為緊密的網絡結構，. 治政故英國學者更多是以政策社群網絡的概念探討決策的過程大（劉宜君，2001：168；立許敏娟，2004：19）。 ‧ 國. 學. 政策社群是由特定的利益團體與國家機關的相對應部門形成的持續互動關. ‧. 係，在英國即是國會、行政機構與利益團體在特定的議題場域中進行協商，進而促成政策的產生（Richardson & Jordan,1979: 74，轉引自劉宜君，2001：169；余. y. Nat. io. sit. 致力，2007：252）。相較於由多元行動者組成的議題網絡，英國的政策網絡是以. n. al. er. 組織較為緊密的政策社群所組成。Wliks & Wright(1987)則是以社會中心途徑理論，. Ch. i n U. v. 建構政府與產業界的關係鏈結，他們對於網絡中人際關係互動的關注程度，遠高. engchi. 於結構性的互動關係，其後並建構出政府─產業界政策網絡歸納出三項特點：（一）在公部門和產業界之中，皆有細緻的專業分工現象；（二）頻繁的出現專業化部門和政策制定機構；（三）公部門和產業界之間的互動頻繁，且關係密切。從這三項特點可以歸納出，英國的政府部門在面對特定政策議題時，與相關的產業界之間的連結是穩定的、互賴的，而且彼此關係相當密切的，從而突顯出其政策社群的緊密特質。因此網絡不是一種市場(markets)和統治層級(hierarchies) 的混合體，它是具有跨域性、自主性和自治等特質的一條新的道路，Rhodes 在. 19.

(36) 觀察英國自 30 年代以來的農業政策，總結出政府治理網絡的特色共有四項 (Rhodes1996: 659-660)：（一）網絡中的組織之間呈現互賴關係，而在公部門、私部門和志願組織之間的界限也漸趨模糊；（二）網絡中的成員在持續互動的過程中，形成以交流和資源分享為目的的商議；（三）網絡中的成員的賽局式互動，根植於信任並遵守談判的遊戲規則；（四）網絡是一種自我組織(self-organing)，具有相當程度的自主性，但國家仍有可能間接的影響或操縱網絡。. 政治大. 當代的社會議題，其實本身都與其他議題之間具有關連性，即便議題不具連. 立. 結，但當規劃政策之時，其實難免也都產生連結，以本研究「核子事故緊急應變. ‧ 國. 學. 宣導」的案例來說，若當發生核子事故時，其實牽涉的範圍不單是核電廠周遭居民，而應該是全國的民眾，故現代的政策疆域其實範圍相當模糊而龐大。網絡是. ‧. 社會協力合作的一種普遍形式，組織之間的連結管理和對私部門的管理具有同等. Nat. sit. y. 的重要性。雖然對於政策網絡理論有英美兩派學者之分，但吾人仍可對政策網絡. n. al. er. io. 分析作出一個規範性的描述，即網絡是一個跨越不同部門的關係連結，網絡中的. i n U. v. 行動者基於各自需求而形成一種相互依賴的關係連結，透過溝通或是商議的方式. Ch. engchi. 維持整個網絡運作，而組成網絡的成員相當複雜，成員可以是來自政府部門、立法機關、產業界、學術界或者是志願組織，與該項公共政策議題相關的利害關係人等，網絡本身具有很強的自主性，以致對決策結果產生重要影響，但政府部門仍是可以改變決策結果方向的操舵手，即政策網絡仍難以避免主管的政府部門介入政策網絡，因為他們作為政策的規劃者更是政策執行的推手，因此，這也對政策網絡分析方法的發展產生相當深遠的影響。貳、政策網絡的分析方法在政策網絡相關的研究中，無不將 R. A. Rhodes 推崇為「在政策網研究的領域中最具代性的學者」，這可以追溯至 Rhodes 在 1986 年所著的〈Control and Power 20.

(37) in Central-Local Government Relations〉一書中，Rhodes 從網絡的角度分析英國中央和地方政府之間的府際關係(Inter-government Relationship, IGR)，其將重心放在政策制定的過程，並細緻的以網絡的意涵，分別從環境系絡、研究對象、組織目標以及權力交換分析府際關係。由於當代社會的複雜性、動態性與多元性，國家機關無法單獨治理、如要有效解決問題必須結合次級系統的能力與資源，因此，國家與社會組織已經形成綿密互動、相互依賴的政策網絡（朱鎮明，2005：116）。隨著政策網絡分析應用於政策制定過程，當我們回顧政策網絡的相關研究，係已將政策網絡視為在政策過程一項重要的變數，本研究遂整合幾位學者對當前. 政治大. 政策網絡相關文獻，所歸納出分析方法的類別，概可分為四種方法，以下分別就. 立. 各個分析方法的內涵描述之(Marsh and Smith, 2000; Rhodes, 2002; Rhodes,. ‧ 國. ‧. 一、權力依賴. 學. 2006)：. sit. y. Nat. 政策網絡的權力依賴理論，是指涉一組在政府和其他行動者之間的正式制度. n. al. er. io. 和非正式制度的鏈結，這些行動者有著堅持使用商議的信念並對公共決策執行充. v. 滿興趣，這些行動者大多是相互依賴，而政策則是從經由他們之間的相互影響所. Ch. engchi. i n U. 產出，雖然這個定義可能有諸多限制，但 Rhodes 以此為起點建構出其想像中政策網絡的藍圖(Rhodes, 2006: 1-2)。網絡的行動者之間由於會進行資源交換的議價 (bargain)，因此，雖然行動者之間的權力和權益並不平等，但他們都會認為自己是處在一場雙贏賽局(positive-sum game) (Rhodes, 2006: 5)。政策網絡中的行動者均是在競逐資源和權力，但他們認為只要透談判的方式，便可形成取得雙方利益最大化的賽局。權力依賴方法將政策網絡視為是一個資源依賴的組織結構，它們之間關係建構的基礎便是權力的依賴，也就是說在權力依賴的理論下都必須符合這兩個特點：「任何組織是依賴於其他組織的資源」和「組織必須藉由資源交換，以實現組織 21.

(38) 目標」，所以行動者在權力(或者說資源)交換的賽局中，採取的策略皆是在規則範圍內，藉此規範交流的過程。而關係(relationship)是賽局中對組織最有益的策略，因為這牽涉到分配的資源，無論是基本法規、組織、財政、政治或新聞，組織本身需盡可能的影響到政策成果，並試圖減少對其他行動者的依賴。二、理性選擇途徑網絡本身無法解釋政策成果，政策成果其實就是在網絡中的代理者討價還價的結果(Dowding, 1995)。政策網絡一方面代表政府結構的明顯變化，另一方面則是具體的呈現如何處理一般性政策問題的結構。理性選擇學派對於政策網絡運作. 政治大義」，來分析政策網絡。Scharpf(1997)使用賽局理論來分析和解釋這些規則支配立的解釋，是藉由結合理性選擇和新制度主義所產生的「以行動者為中心的制度主. ‧ 國. 學. 的交互作用，其便對政策網絡是如何運作出以下的結論，「結合理性選擇和新制度主義而產生的，以行動者為中心的制度主義」，而其基本論點則是：「制度是. sit. y. Nat. 2006: 11)。. ‧. 系統的規則，是（個人的和企業）的行動者去實現自己偏好的機會」(轉引自 Rhodes,. n. al. er. io. 網絡的位置就座落於公部門和私部門的互動框架中，在議定的規則中建立信. i n U. v. 任和加強溝通，同時也減少不確定性，他們以非層級(non-hierarchic)協調為基礎，. Ch. engchi. 換句話說，政策網絡的理性選擇途徑，是一組相對穩定的公部門和私部門的行動者，網絡參與者之間的聯繫是一種溝通渠道以及訊息、專業知識、信任和其他政策資源的交換。. 三、社會網絡分析 Laumann and Knoke(1987)指稱政策網絡的社會網絡分析方法的核心意義，即利害關係人的角色和位置以及這些角色之間的關係是至關重要的。社會網路分析是對社會網路的關係結構及其屬性加以分析的一套規範和方法，又可被稱結構分析法(structural analysis)，因其主要分析的是不同社會單位（個體、群體或社會） 22.

(39) 所構成的社會關係的結構及其屬性，換句話說，社會網路分析不僅是對關係或結構加以分析的一套技術，還可結構性的分析思想。社會網絡分析相較於其他途徑，主要是從「關係」(relationship)和「互動」 (interaction)來解析網絡中的行動者。透過分析行動者之間的關係和互動，從而挖掘出在政策中的中介者及其中介功能的工具，分析的標的可分為三個項，分別是中介中心性、結構洞模型以及橋梁者角色模型（王光旭、熊瑞梅，2013：36）。. 四、辯證途徑. 政治大重點在於強調網絡的結構性，相較於網絡中的人際關係更加重要，他們認為政策立辯證途徑(dialectical approach)主要是由 Marsh and Smith(2000: 4)提出的，其. ‧ 國. 學. 網絡與政策結果之間涉及三個互動或辯證的關係，分別是：網絡的結構和在政策運行中的代理程序、網絡和政策運作的背景以及網絡和政策結果。簡言之，Marsh. ‧. and Smith 認為應跳脫微觀層次的觀察，從網絡中行動者的分析跳脫，從網絡整. io. sit. y. Nat. 體的巨觀層次，從網絡的結構性解析政策的內涵。. n. al. er. 辯證途徑透過對結構和個人、結構和環境、網絡和政策結果之間三個階段的. Ch. i n U. v. 辯證關係，解決宏觀和微觀變項間的問題，其假定如下(Marsh and Smith, 2000: 9-10)：. engchi. （一）結構的系絡影響網絡結構與行動者對資源的運用；（二）行動者交易所需要的技巧乃天生與後天的學習所獲得的；（三）網絡互動和議價的過程，反映出行動者的資源、技巧，以及網絡結構與政策互動；（四）網絡結構反應環境系絡、行動者資源、網絡互動與政策結果；（五）政策結果反映出網絡結構與網絡中的互動。. 23.

(40) 然而在 Marsh and Rhodes 提出辯證模式後，卻遭遇到兩大困境，第一是針對「辯證」一詞的使用，在科學領域中別具深意且尚有爭議；其次就是辯證模式的個案實證分析稀少，且個案的分析亦遭到嚴正的質疑（王光旭，2005：69-70）。. 第三節政策網絡在我國的發展重新省視政策網絡的應用，使用「政策網絡」、「網絡」為關鍵字，在國內的資料庫搜索，可發現政策網絡在國內的相關研究已開枝散葉，政策網絡被應用於各種不同的議題上，像是健保、觀光、核能、流域治理以及弱勢團體等議題，可以說政策網絡在議題應用的程度上相當的廣泛。. 政治大然而綜觀我國傳統的以政策網絡為主題的學位論文或相關研究，大多容易陷立. ‧ 國. 學. 入 Rhodes 提過的將政策網絡類型解構再重新結構化的方法，這也使政策網絡對於政策過程的解釋有所不足，有些學者即對政策網絡這些問題，提出了批判，像. ‧. 是：一、政策網絡的邊界模糊，行動者難以界定；二、權力依賴的網絡結構中，. sit. y. Nat. 權力的流動僅止於靜態的描述；三、缺少嚴謹的研究方法，以分析政策網絡中行. n. al. er. io. 動者的脈動和政策網絡的起始（王光旭，2005：73-74；丘昌泰，1998；黃柏榕，. i n U. v. 2011：25)。Rhodes (2002: 400-401)也認為，許多學者不斷的將政策網絡和政策. Ch. engchi. 社群的特點整理歸納，建構出各種類型學和表單，用這種生物分類學途徑的作法來分析政策網絡，換句話說，這種收集並分類幾個種類的分析方法，已讓人感到厭煩。故當我們反觀我國政策網絡理論的應用，可以發現在政策網絡理論被廣泛的應用的同時，這些被提及的問題也有被發現，國內學者也嘗試找出解套的方法，像是透過與其他理論的結合應用、建立更嚴謹的政策網絡分析設計，期能改善政策網絡理論應用時的空泛。壹、我國現有的政策網絡研究分類回顧我國政策網絡之相關研究，有單獨使用傳統政策網絡理論，用以解釋政策制定和執行過程中，行動者的互動關係，更多是結合政策網絡與其他不同的理 24.

(41) 論，除了可讓偏向靜態描述的政策網絡理論，更具有彈性和對政策的動態有更詳實的見解，使政策網絡應用政策過程的描述不致於落入所謂的「隱喻」和「類型學」的窠臼。與政策網絡理論進行結合的理論整理如下表 2-2，其中較常見的是以利害關係人的理論帶入對政策網絡的研究，雖然在觀察的面向上略有差異，有些著重於對政策網絡中利害關係人的區辨和指認，有些則強調政策過程中政策利害關係人的角色、角色的界定以及這些角色的互動關係，或是關注利害關係人群體的結盟；新制度主義與政策網絡的融合，透過新制度主義的理性選擇、歷史和社會等三個途徑，單一或綜合使用三者，用以解讀政策網絡中行動者的行為意涵、. 政治大絡分析的結合應用，透過中心性、中介性以及影響力等面向的分析評估，用以了立. 行動者間的互動關係以及對政策結果帶來的影響；最後，則是政策網絡與社會網. 解政策網絡中各個利害關係人群體的互動的密集程度和頻繁程度，並藉中心性分. ‧ 國. 學. 析的結果，發現各政策領域中的網絡核心群體。. ‧. 雖然國內當前將政策網絡與利害關係人理論結合的研究相當豐富，但熊瑞梅. Nat. sit. y. 和王光旭（2012：1）認為目前與利害關係人理論結合的相關研究，大多數止步. n. al. er. io. 於探討利害關係人如何影響政策結果，對於是哪些因素影響利害關係人之間的互. i n U. v. 動關係，鮮有聞之。換句話說，雖然透過利害關係人理論強化了對行動者之間互. Ch. engchi. 動關係的分析，使對政策網絡的觀察轉變為中觀層次，在網絡中多了權變的彈性應用。但政策網絡仍只具有描述參與者的互動與政策結果的功能，卻無法更進一步解釋是哪些原因影響了行動者(Dowding, 1995: 137)。故政策網絡還是只能被視為是一幅靜物畫，無法傳神的描繪出網絡的動態過程，其實回顧政策網絡的特性，網絡是可能隨著時間和環境改變的，故缺少了對動態網絡的分析，其實這樣的政策網絡圖像並不完整。因此，Dowding(1995: 137)建議可以透過社會網路分析方法強化政策網絡，使之能更全面的詮釋網絡中行動者的互動關係和行為。Marin and Mayntz(1991) 也認為可以將正式關係網絡和非正式關係網絡進行結合，可以觀察到更多政策網 25.

(42) 絡之間的異同(轉引自 Dowding, 1995: 158)。但在將政策網絡與其他概念作結合的同時，仍應小心輔助理論喧賓奪主的可能，王光旭（2005：93）認為，應謹守你的問題意識的核心價值，以免在分析問題的過程中誤入補充性理論所關心的議題。表 2-2 文獻來源. 摘要. 朱鎮明（2005）. 以利害關係人為中心，進行教師取消免稅政策的網絡與協力關係成效的評估與測量，整體互動網絡由於無法劃清成效的歸屬，故較難進行出客觀的評估，只能進行主觀的評估。. 政治大立聚焦於政策網絡中的利害關係人，觀察這些個別的行動者，在八輕建設的廠址抉擇時，地方的行動者. 呂季蓉（2007）. ‧ 國. 學. 如何透過非正式的管道與資源連結，表達其政策論述，甚或是以其他手段或方法影響政策結果。. （2007）. 為例，藉著觀察不同行動者加入議題網絡，所形成的各種關鍵群體代表的合縱連橫，使地方政府配合，進而改變現有的環境汙染情況。. y. sit. io. al. n. 張倩雯（2008）. ‧. 以在我國台南安南區的污染場址恢復原樣的個案. Nat. 利害關係人理論. 湯京平和邱崇原. 結合利害關係人理論，以 Rhodes 的四項政策網絡特質，成員、整合程度、資源以及權力的分配為分析的骨幹，並橫跨公部門和私部門，統整各相關的利害關係人，用以探討台中觀光政策網絡中，行動者的角色及其如何參與決策，最終形成觀光的治理網絡。. er. 結合理論. 其他理論與政策網絡結合之相關研究. Ch. engchi. i n U. v. 馬財專和孫澤弘（2011）. 將政策網絡和環境系絡因素之分析作結合，分析在勞工退休金條例的發展過程的政策場域中，多元團體、行政部門和立法部門相互影響，形成不同類型的政策網絡，但在議題的立法過程中，有鮮明社群網絡色彩的立法部門，主導了政策的發展。. 鄧文蕙（2011）. 結合利害關係人分析方法，用以分析桃園地區於乾旱期的水利資源調度和相關措施的應用，透過建立起水利資源政策網絡的方式，促使資源的調配和調度能更有效率與和諧。. 黃柏榕. 透過利害關係人指認的方法，分析貓空纜車政策制. 26.

(43) （2011）. 定過程產生的環境問題，作者發現政策成因主要是兌現競選承諾而非專業評估，地方的民間團體亦協助弭平反對聲音，使政策能順利的推動。. 陳敦源、劉宜君、使用利害關係人指認的方法，挖掘在二代健保的政蕭乃沂、林昭吟策領域中「誰與什麼是有影響的」？透過健保政策（2011）網絡中的具有政治影響的利害關係人，篩選出那些隱藏的和對政策結果具有影響力的行動者。黃仁俊（1999）. 結合政策網絡和新制度主義的分析架構，來剖析原住民在參與國家公園規劃的過程，如何去透過自身資源和關係網絡，加以影響政策的走向。. 劉怡君和陳敦源（2007）. 將新制度論網絡分析方法，應用在地方政府分擔健保費的爭議上，試圖跳脫傳統的政策分析途徑，以重新審視健保費補助款的分配問題。. 康文聰（2008）. 試圖結合新制度論的理性選擇途徑，分析我國政府二次金改的政策網絡，藉此尋求該政策所陷入的困境，並以財團、總統、立法者和官僚這四個群體網絡的合作行為，如何影響政策結果。. 立. 以台中后里科學園區環境爭議為主題，先是建構整. （2008）. 體政策網絡，再以社會網絡分析方法，分析在科學園區開發時，各階段主導網絡的團體。其發現中科管理局於各個階段中，均占有主導的地位。. ‧. 魯俊孟和羅奕麟. y. Nat. er. al. n 熊瑞梅和王光旭（2012）. 使用社會網絡分析方法，強化其研究設計上的正當性，透過社會網絡分析方法，分析地方與中央以及地方間，觀察權力流動和分配稅款方式落差，藉此描繪府際互動關係的網絡。. sit. 史美強和王光旭（2008）. io. 社會網絡分析. 政治大. 學. ‧ 國. 新制度主義. Ch. engchi. i n U. v. 以社會網絡分析方法，測量兩個行動者間的最短距離，解析台中市的政策菁英網絡，在重大政策上，影響行動者間互動關係的因素。其研究結果發現，信任關係、技術諮商對網絡中資源的交換與動員有較大的影響。. 資料來源：本研究自製政策網絡在我國的發展有兩個主要的方向，一個是以傳統的網絡分析模式，即羅列並檢視相關的政策網絡分析架構，並從中萃取分析架構中作者認為重要的要素，並依此建構出屬於其適合其個案分析的架構，Rhodes(2006: 6)又將這些分析方式戲稱為生物分類學途徑(lepidopteran approach)的網絡分析。雖然政策網絡 27.