政策網絡研究的分歧

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Wilks and Wright(1987: 298)透過他們建立的模型認識到，並不是同一個政策 次級部門的所有相同的政策議題都在同一網絡處理，政策網絡的成員可能來自不 同的政策社群，這些政策社群可能在同一政策領域中，也可能是不同的政策領域。

這更進一步說明了整合度不同的網絡仍是可能同時存在同一政策領域當中，本研 究認為網絡中參與者，可能同時具有一個或多個的角色，本研究從過去的觀察中，

便發現核電廠周遭地區的里長，除了里長的職務外，同時可能也是農漁民，甚至 身兼反核自救會組織的成員，故在本研究個案中，同一個行動者，是有可能兼具 不同的角色，進而從不同的角色觀點出發，形成了不同層次的政策網絡並同時共 存。

第二節 政策網絡研究的分歧

政策網絡理論，被頻繁的應用在英國、美國和歐洲國家政策議題相關的研究 中，也使得有關政策網絡的討論愈發興盛，故在對政策網絡的定義上出現分歧，

故產生美國學者和英國學者等兩種不同的說法；其後隨著政策網絡分析應用於解 釋政策制定的過程，也發展出幾種不同的研究方法，分別是傳統建構途徑、Rhodes 的權力依賴、Dowding 的理性選擇、Laumann and Knoke 的社會網絡分析以及辯 證方法(Marsh and Smith, 2000: 4-5)。

壹、外國學者對政策網絡的定義

自 1970 年代以降，歐美國家社會上的利益團體的數量連年增長，其動員能 力和影響力日漸擴大，愈來愈多的參與者在政策過程中發揮影響，公共政策的研 究也將焦點轉移至政策網絡的領域中，劉宜君（2001：168-170）將國外政策網 絡的研究區分為三個派別，分別是美國學者、英國學者以及歐洲學者（以德國學 者為代表），但其亦點出歐洲學者與英國學者在研究途徑上極為相似，差別在於 英國學者將政策網絡視為一種利益團體的中介模式，歐洲學者則認為政策網絡應 是治理結構中的一環。其後又有將政策網絡的研究，區分為美國學者和英國學者

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兩個流派（余致力等，2007：252）。本研究觀察國內政策網絡的相關研究，大多 採取英美學者兩種流派的二分法為主，故以下僅就此兩個派別之差異和發展進行 討論，並藉此引導出政策網絡分析方法的差異。

一、美國學者流派─多元決策與權力制衡

美國學者流派的代表學者，包括了 Freeman、Heclo、McFarland 以及 Beson 等人。美國學者流派的研究核心較強調由多元主義出發，從微觀層次的觀察政策 制定過程，並較著重於在政策網絡中行動者的人際關係分析（許敏娟，2004：18）。

網絡突破了傳統封閉式議事方式的鐵三角，以多元行動者組成的議題網絡，透過 持續性的溝通和互動行為，才是促成政策的真正要素，然而學者之間對於網絡中 行動者的界定有所不同，行動者可能只是單純關心議題的參與者，也可能是在政 策過程中具有利害關係的特定團體或個人，像是行政官僚、遊說團體以及專家學 者等(McFarland, 1987; Heclo, 1989)。政策的形成是依附於某項社會議題的出現，

而這項議題往往又牽連甚廣，雖然菁英領導的方式，可以提高議事的效率，但透 過多方的互動和溝通，才能促成更完善的政策。相較於 McFarland 和 Heclo 從個 別行動者的微觀層次，Benson(1982: 148)則是透過府際關係的概念解析政策網絡，

他認為組織基於資源互賴的原則下，使組織欲達成目標，便不得不與其他組織進 行資源的交換，這也使得不同組織得以資源交換為基礎，融合成一個具有排他性 的聯盟。

就美國學者流派的觀點，主要是從多元主義的角度出發，在政策議題中的參 與者的權力會相互制衡，故可確保政策議題不會被單一利益團體所主導(Rhodes, 1997: 34)。這又與美國憲法的精神，權力的分立和制衡(check and balance)的概念 相合，因此，綜合前述美國學者對於政策網絡的描述，可以推知多元主義觀點的 政策網絡架構，是一個網絡中成員結構相對較鬆散的議題網絡，對於想要接近或

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是參與政策議題的行動者，不會有太多的限制，只要是對議題有興趣的行動者，

都可以自由選擇參與與否。

二、英國學者流派─封閉式決策

英國由於是內閣制國家，由於行政與立法合一的型態，相較於美國的立法部 門，英國的議會是的政治性較低，多元的聲音較難滲透進政策制定的核心，雖然 英國學者也觀察到了公民社會中利益團體有明顯增加的趨勢，但決策過程的核心 參與者，還是侷限在三類主要的行動者：行政部門、利益團體和相關的利害關係 人，並以他們之間的互動為基礎進行分析，也因為有這種較為緊密的網絡結構，

故英國學者更多是以政策社群網絡的概念探討決策的過程（劉宜君，2001：168；

許敏娟，2004：19）。

政策社群是由特定的利益團體與國家機關的相對應部門形成的持續互動關 係，在英國即是國會、行政機構與利益團體在特定的議題場域中進行協商，進而 促成政策的產生（Richardson & Jordan,1979: 74，轉引自劉宜君，2001：169；余 致力，2007：252）。相較於由多元行動者組成的議題網絡，英國的政策網絡是以 組織較為緊密的政策社群所組成。Wliks & Wright(1987)則是以社會中心途徑理論，

建構政府與產業界的關係鏈結，他們對於網絡中人際關係互動的關注程度，遠高 於結構性的互動關係，其後並建構出政府─產業界政策網絡歸納出三項特點：

（一）在公部門和產業界之中，皆有細緻的專業分工現象；

（二）頻繁的出現專業化部門和政策制定機構；

（三）公部門和產業界之間的互動頻繁，且關係密切。

從這三項特點可以歸納出，英國的政府部門在面對特定政策議題時，與相關 的產業界之間的連結是穩定的、互賴的，而且彼此關係相當密切的，從而突顯出 其政策社群的緊密特質。因此網絡不是一種市場(markets)和統治層級(hierarchies) 的混合體，它是具有跨域性、自主性和自治等特質的一條新的道路，Rhodes 在

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觀察英國自 30 年代以來的農業政策，總結出政府治理網絡的特色共有四項 (Rhodes1996: 659-660)：

（一）網絡中的組織之間呈現互賴關係，而在公部門、私部門和志願組織之間的 界限也漸趨模糊；

（二）網絡中的成員在持續互動的過程中，形成以交流和資源分享為目的的商議；

（三）網絡中的成員的賽局式互動，根植於信任並遵守談判的遊戲規則；

（四）網絡是一種自我組織(self-organing)，具有相當程度的自主性，但國家仍有 可能間接的影響或操縱網絡。

當代的社會議題，其實本身都與其他議題之間具有關連性，即便議題不具連 結，但當規劃政策之時，其實難免也都產生連結，以本研究「核子事故緊急應變 宣導」的案例來說，若當發生核子事故時，其實牽涉的範圍不單是核電廠周遭居 民，而應該是全國的民眾，故現代的政策疆域其實範圍相當模糊而龐大。網絡是 社會協力合作的一種普遍形式，組織之間的連結管理和對私部門的管理具有同等 的重要性。雖然對於政策網絡理論有英美兩派學者之分，但吾人仍可對政策網絡 分析作出一個規範性的描述，即網絡是一個跨越不同部門的關係連結，網絡中的 行動者基於各自需求而形成一種相互依賴的關係連結，透過溝通或是商議的方式 維持整個網絡運作，而組成網絡的成員相當複雜，成員可以是來自政府部門、立 法機關、產業界、學術界或者是志願組織，與該項公共政策議題相關的利害關係 人等，網絡本身具有很強的自主性，以致對決策結果產生重要影響，但政府部門 仍是可以改變決策結果方向的操舵手，即政策網絡仍難以避免主管的政府部門介 入政策網絡，因為他們作為政策的規劃者更是政策執行的推手，因此，這也對政 策網絡分析方法的發展產生相當深遠的影響。

貳、政策網絡的分析方法

在政策網絡相關的研究中，無不將 R. A. Rhodes 推崇為「在政策網研究的領

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in Central-Local Government Relations〉一書中，Rhodes 從網絡的角度分析英國中 央和地方政府之間的府際關係(Inter-government Relationship, IGR)，其將重心放 在政策制定的過程，並細緻的以網絡的意涵，分別從環境系絡、研究對象、組織 目標以及權力交換分析府際關係。由於當代社會的複雜性、動態性與多元性，國 家機關無法單獨治理、如要有效解決問題必須結合次級系統的能力與資源，因此，

國家與社會組織已經形成綿密互動、相互依賴的政策網絡（朱鎮明，2005：116）。

隨著政策網絡分析應用於政策制定過程，當我們回顧政策網絡的相關研究，

係已將政策網絡視為在政策過程一項重要的變數，本研究遂整合幾位學者對當前 政策網絡相關文獻，所歸納出分析方法的類別，概可分為四種方法，以下分別就 各個分析方法的內涵描述之(Marsh and Smith, 2000; Rhodes, 2002; Rhodes,

2006)：

一、權力依賴

政策網絡的權力依賴理論，是指涉一組在政府和其他行動者之間的正式制度 和非正式制度的鏈結，這些行動者有著堅持使用商議的信念並對公共決策執行充 滿興趣，這些行動者大多是相互依賴，而政策則是從經由他們之間的相互影響所 產出，雖然這個定義可能有諸多限制，但 Rhodes 以此為起點建構出其想像中政 策網絡的藍圖(Rhodes, 2006: 1-2)。網絡的行動者之間由於會進行資源交換的議價 (bargain)，因此，雖然行動者之間的權力和權益並不平等，但他們都會認為自己

政策網絡的權力依賴理論，是指涉一組在政府和其他行動者之間的正式制度 和非正式制度的鏈結，這些行動者有著堅持使用商議的信念並對公共決策執行充 滿興趣，這些行動者大多是相互依賴，而政策則是從經由他們之間的相互影響所 產出，雖然這個定義可能有諸多限制，但 Rhodes 以此為起點建構出其想像中政 策網絡的藍圖(Rhodes, 2006: 1-2)。網絡的行動者之間由於會進行資源交換的議價 (bargain)，因此，雖然行動者之間的權力和權益並不平等，但他們都會認為自己