第二章 永續消費與政策規劃理論及文獻探討分析
第四節 政策規劃及評估
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第四節 政策規劃及評估
本論文研究主題因涉及政策規劃的領域，有必要就相關理論及文獻予以探 討，以便加以運用。
大部份學者將公共政策運作過程分為政策問題的形成、政策規劃、政策合 法化、政策執行及政策評估五個階段。「政策問題的形成」主要係指一項公共問 題經確認必須由政府主管機關採取相關行動、制定政策或計畫加以解決者；「政 策規劃」主要係指為解決政策問題，決策者或政策分析人員設計未來替選方案的 規劃、制定、預視等動態過程；「政策合法化」主要係指政策問題經規劃解決方 案後，將方案提經有權核准的機關、團體或個人，如立法機關、行政首長等，
予以審議核准，完成法定程序，取得合法地位；「政策執行」主要係指政策方案 經合法化後，由主管部門採取相關作為，使政策方案順利付諸實施，俾達成目 標或目的之所有相關活動的動態性過程；「政策評估」主要係指政策評估人員利 用科學與技術，系統性的收集相關資訊，評估政策方案之內容及可行性、規劃 與執行過程及執行結果的一系列活動(李明寰譯，2002；吳定，2000：34；吳 定：1999，2008；陳恒鈞譯，2001)。
由於消費者保護、環境保護、永續發展等議題，我國相關機關均已制定相 關政策並推動，甚至「永續消費」議題亦經行政院消保會初步納入其「98-99 年 度消費者保護計畫」中，並經行政院核定後函請各中央及地方主管機關據以研訂 98-99 年度的執行方案，故本論文研究範圍已超越「政策問題的形成」階段，而 本論文是希望為我國「消費者保護－推動永續消費」政策做出更精緻的設計，以 符合國家消費環境特性並有利於執行。因此，本論文主要與「政策規劃」階段之 相關活動有關，謹將所涉相關理論及文獻檢視探討如下：
一、政策規劃
(一)政策規劃的意義
許多學者對規劃(planning)的意義提出界定，吳定(2000:165-167)綜合各 家說法，將政策規劃界定如下：「政策規劃指決策者或政策分析人員為解決 政策問題，採取科學方法，廣泛蒐集資訊，設計一套以目標取向、變革取 向、選擇取向、集體取向之未來行動替選方案的動態過程」。其中與本論文 較相關的特性為：
1.從事政策規劃時，必須採取系統的、條理的科學方法，如問卷法、訪問 法、觀察法、次級資料分析法等，廣泛蒐集資訊以設計可解決問題的替 選方案。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
69
2.整個政策規劃過程就是選擇方案應以目標為取向的過程，任何一項活動 都是在從事選擇，例如問題的選擇、資料的選擇、方案的選擇。
3.規劃過程原則上是理性的，即各項活動應儘量經過合理的、客觀的、科 學的考慮後才作決定，應將個人主觀偏見減到最低的限度。
4.政策規劃活動通常是經由集體互動的方式完成的。
5.政策規劃是一項動態性的運作過程，即從政策問題界定，以致替選方案 的設計、評估比較、選擇推薦等一系列活動，其中任何一個環節，可能 會隨時發生變化，所以考慮的重點及作法也應當隨時加以變化。
6.規劃過程不只須考慮規劃後產生的決定，而且要考慮規劃所涉及的資源 問題(吳定，2008：179)。
(二)政策規劃的原則
除了朱志宏(1991：148)認為規劃一項公共政策應具有開放性、前瞻 性、策略性及權變性外，Abraham Kaplan(轉引自吳定，2000：171-173；林 水波、張世賢，2006：145-148)所提出的下列七項原則，極符合本論文研 究主題的特性及需要：
1.公正無偏原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應儘量以公正 無偏的態度，通盤慎重的考慮方案對當事人、利害關係者、一般社會大 眾等的影響情形，而作最適當的規劃。
2.個人受益原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應考慮該方案 不論理想多高、目標多好，但如果其利益或正面影響，最後無法為一般 社會大眾所分享時，該方案將得不到人民的認同，而無法順利執行。
3.弱勢族群利益最大化原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應 當考慮儘量使社會上居於劣勢情形的弱勢團體或個人，能夠獲得最大的 照顧，享受較多的利益，例如身心障礙者、低收入戶、少數民族、婦女 等應獲得較多的照顧。
4.分配普遍原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應考量儘量使 受益者擴大，亦即儘量使利益普及一般人，而非僅限於少數人，成本之 分配亦然。
5.持續進行原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應考慮方案或 計畫的持續性，從過去、現在以及未來三個角度，研究方案或計畫的可 行性。
6.人民自主原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應仔細考慮該 政策問題是否可交由民間團體、企業、或一般社會大眾去處理。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
7.緊急處理原則：指政策規劃人員在從事政策方案設計時，應當斟酌各政 策問題的輕重緩急，列出處理的優先順序，對於比較重要的及緊急的問 題，應即時加以處理解決。
(三)政策規劃的步驟
有關政策規劃的步驟，學者間的說法不一，Robert R. Mayer(1985:104) 所提出的「理性規劃過程(rational planning process)」九個步驟，頗為 具體明確，值得本論文參考。九個步驟依序為：1.決定目標；2.評量需求
44；3.敘明目的；4.設計替選方案；5.估量替選方案的後果；6.選擇替選方 案；7.設計執行辦法；8.設計評估辦法；9.回饋，如圖 2-3-1 所示(吳定，
2000:221-222)。
圖 2-3-1 政策規劃步驟
資料來源：轉引自吳定(2000)。公共政策，p222。
44 係指評量某一群人口之需求的程度與已提供服務以迎合此需求之數量間的差異(吳定，
2000：224)。
1.決定目標
2.評量需求
7.設計執行辦法 6.選擇替選方案
5.估量替選方案後果 9.回饋
4.設計替選方案
3.敘明目的
8.設計評估辦法
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
71
二、政策制定
雖有了政策規劃的原則及步驟，但在進行實際規劃時，對於資料蒐集的 範圍及取捨、解決方案的設計及評估時，仍會遭遇到應該以什麼樣的態度及 角度來處理。在這方面約有六種決策模式可以參考：(吳定，2000:200-211；
陳恒鈞譯，2001：95-101)
(一)政治性決策模式：認為大多數的政策、計畫及方案等，基本上是由在政 治上、經濟上、社會上居於優勢地位者互動後所制定出來的，並不依理 性的、客觀的、科學的成本利益計算結果作決策，而幾乎是完全依據政 治目的及政治力量的狀況而運作。
(二)漸進決策模式：係指決策者在作決策時，著重從現在已有的政策或措施 去找尋漸進的代替性政策，而不作大幅度的政策變動。
(三)垃圾桶決策模式：認為組織的決策通常並非是經過理性思考計算後的結 果，而是如同處於一個由問題、解決問題的替選方案、參與者及選擇機 會四項分立的支流所匯集的垃圾埇，決策實際上是決策者在決策過程中 某一關鍵時刻不經意交會的一項產出結果。
(四)滿意決策模式：認為人是「行政人」，反對古典經濟學認為人是「經濟人」
的觀點，而主張行政人祇追求「滿意的」或「足夠好」的政策。
(五)理性廣博決策模式：係古典經濟學家所主張，認為人是「經濟人」，會追 求最大的經濟利益，因此假設決策者能夠依據充分完整的資訊，對問題 的解決方案作周詳理性的考慮，而制定最佳決策。
(六)混合掃瞄模式：係綜合運用「理性廣博決策模式」及「漸進決策模式」所 形成的另一種模式。指當決策者面臨決策情勢時，首先採取理性廣博決 策模式的架構，以高層次或基本的政策制定程序先立下基本的決策方 向，然後以漸進方法制訂詳細的執行辦法。
三、政策預測
為了使所規劃的政策或方案具可行性，必須預先估量政策或方案的優缺 點、預期效果，否則可能實際執行時，產生窒礙難行或其他負面的影響。吳 定(2000:254)認為：「政策方案的預測乃是指估計衡量既有政策與新政策後 果、新政策內容、或政策利害關係人行為與態度所得之假設或資訊，做為比 較取捨替選方案的依據」。
至於預測的方法，William N. Dunn(李明寰譯，2002：262-278；吳定，
2000：255-279，2008：186-193)將之區分下列三種：
‧
途逕(approach) 基礎(Basic) 適當技術(appropriate technigues)
產品(product) 外推預測
(Extrapolative Forecasting)
趨勢外推法(Trend Extrapolation)
1.古典時間序列法
(projections)
外推預測
(Extrapolative Forecasting)
理論(Theory) 1.理論圖
(predictions)
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
73
外推預測
(Extrapolative Forecasting)
資訊充足的判斷 (Iuformed Judgement)
1.傳統德菲法 2.政策德菲法 3.交叉影響分析法 4.可行性評估法
推測
(conjectures)
資料來源：李明寰譯(William N. Dunn 原著)。公共政策分析，p278；吳定 (2000)。公共政策，p264。
四、政策評估 (一)預評估
政策規劃階段的評估，亦稱為預評估(pre-evaluation)，是指對於政策方 案在規劃階段時進行可行性評估、優缺點評估、優先順序評估。如果能在 此階段即了解該政策方案的「預期影響」及「預期效益」，則在執行之前，
將可適當修正該方案內容，使資源能作最適分配；或是在政策進行一段時 間後，先作探測性的評估，以做為未來全面評估該項政策執行之影響及效 益的基礎。包括三項評估工作：(吳定，2000：591-592)
1.規劃評估：行政機關或人員為解決某項公共問題或滿足某項公共需求，
在規劃解決政策或方案時，對各替選方案之可行性、成本、利益、影響 等進行評估。目的在減少政策目標和實際情境的差距，以期在付諸執行 前，修正政策方向的內容與資源條件，以利期望目標之達成。
2.可評估性評估(evaluability assessment)：指政策在執行一段時間後，
即對其執行現況及初步結果加以評估，以探究其執行狀況是否符合政策 的原先設計與運作過程。除可做為修正政策執行的參考外，尚可建立未 來全面性評估的基礎。
3.修正方案評估：為增加正在執行中之政策方案的效率或效能，例如為擴
3.修正方案評估：為增加正在執行中之政策方案的效率或效能，例如為擴