文化政策之概念及其相關論述

壹、政策之概念與類型

在探討「文化政策」之前，必須先對「政策」之意涵加以剖析，再進 一步從文化之範疇來探究政策之內涵與影響。

一、政策研究之方法取向

從研究方法論角度而言，公共政策可以是一種「事實」的描述性活動，

關心的焦點為「實然面」（what is it）的問題，例如本土文化政策何時被提 出來？但也可以是「價值」的規範性活動，關心的焦點是「應然面」（what ought to be）的問題，例如，我國對於博物館之文化政策應該走向在地化與社區化 取向。茲分別敘述如下（丘昌泰，2004）：

(一) 實然面－政策分析：主要用意在於解釋公共政策的前因後果關係或調 查某項政策何以被提出、制定或執行。關心的問題是「為什麼」與「是什 麼」。因為科學分析方法之強調，所以又稱為實證政策分析（positive policy analysis）。

(二) 應然面－政策倡導：主要的用意在於指出政府應該要追求何種政策、

應該要反映何種主流價值？可以採價值倫理原則（如自由、公道、正義等）

或採取意識型態觀點（如自由主義、保守主義、社會主義等），向政策制 定者提出未來最佳的政策走向。此法非常重視政策本身的價值、理想與願 景，故又稱為規範政策分析（normative policy analysis）。

本研究之政策分析，首先會以實然面之政策分析為主，之後則會就政 策之檢討評估後，進行未來相關文化政策之應然面論述，提出作者個人認 為未來適宜我國之文化政策倡導方向。

二、政策網絡之類型

政策網絡之類型甚多，此處依據本研究之需要，只針對中央與地方政 府關係之政策網絡來分析之（丘昌泰，2004）：

(一) 中央與地方政府關係（the central-local government relation）：羅迪斯 模式（Rhodes model）

羅迪斯從政府機關中心途徑（government-centered approach）觀察政策 形成，他所建立的模式有下列兩項特點：第一、特別強調政策網絡中中央 與地方政府機關間的「結構互動關係」，而不關切機關中各人間的「人際 互動關係」；第二，將焦點集中於部門層次（sectoral level），而非次級部門 層 次 （ sub-sectoral level ）。 他 認 為 部 門 層 次 分 析 比 較 能 突 顯 匯 合 性

（aggregation），而次級部門則突顯出分裂性（disaggregation）。在羅迪斯 模式中，地方政府與中央政府機關之間的互動，並不是多元競爭性的，而 是地方政府機關被整合為少數若干重要的代言人，與中央政府機關進行談 判與互動；此模式中所強調的不同政府層級的互賴性可以視為複雜的賽 局，但其關係的性質有從多元主義轉向統合主義之趨勢。羅迪斯融合社會 學、社會心理學、社會人類學與政治學，針對不同層次行動者之間的互動 提出不同的網絡概念：從微觀層次（micro level）的人際關係互動、中觀 層次（meso level）的利益團體與政府間的互動、到宏觀層次（macro level）

的國家機關與公民社會的互動。在這樣的層次下，政策網絡劃分為五種類 型：（1）政策社群（policy communities）、（2）專業網絡（professional network）、（3）府際網絡（intergovernmental network）、（4）製造者網絡

（producer network）、（5）議題網絡（issue network）等。本研究有關文化 與博物館之相關政策議題，也將著重在中央與地方政府間之結構互動關 係，是以機關中心為研究途徑。

貳、文化研究之意涵與發展

一、文化研究與文化政策 (一) 文化研究新動向

在文化政策研究中，「文化研究」是一項核心的概念。1964 年，在英語 系教授 Richard Hoggart 的領導下，英國伯明罕大學將原隸屬於英語系的文 化研究脫離出來，成立全世界第一所「當代文化研究中心」（Centre for Contemporary Cultural Studies，簡稱 CCCS），不僅使「文化研究」成為一們 正式的學科，也開啟文化研究「伯明罕學派」。文化研究大師 Tony Bennett

（1992）「把文化政策研究置放於文化研究中」，成為一個新近崛起的方向。

這些發展激起學術界的反思，引發一場「文化政策研究論戰」（cultural policy debate），不僅把向來與經驗性文化政策討論無緣的文化研究者和理論思想 者，捲進文化政策研究的漩渦中，也把文化政策課題與當代社會文化研究 思想銜接起來，展開了全新的文化政策研究方向。由於國際學術界的文化 與社會研究，在同一時期發生了所謂的「文化轉向」、「市民社會」及「公 共領域」等論述風潮，文化研究學界的介入，也使得當代「文化政策」研 究在內涵上，與傳統的認知產生相當大的差距，這些均對於文化政策思想 論述產生了莫大的影響。此外，有關國族主義、現代主義、後現代主義等 當代思潮，深化了文化政策思想的理解，並有助於解析臺灣文化發展各階 段之深層結構變化，掌握蘊藏其中變遷的文化邏輯。其中關於後現代與全 球化趨勢的探討，更提供我們從另一個角度來定位以「地方為主體」、「鼓 勵多元」、「回歸生活與文化產業開發」的文化發展策略（蘇昭英，2001）。

(二) 從文化研究到文化政策研究

Bennett（1999）認為一個政策導向的文化研究，應該修正不斷侷限文 化研究與文化政策實踐效力的諸多問題。就這個程度而言，以政策為基礎 的文化研究將會（Lewis 著, 邱誌勇、許夢芸譯, 2008）：

1、聚焦於機構與機構實踐；

2、認知到文化研究是運作於教育機構中，其功能已轉而成為政府與治理 工具。

3、意識到文化研究並非一種背離的活動，而是存在於政治理性架構之 中，因此涉及特定的管制實踐（例如，什麼被研究了，而什麼未被研 究）；

借用 During（1999）的概念，我們可以界定出三個文化政策辯論的層 次（Lewis 著, 邱誌勇等譯, 2008）：

1、 政策應該以文化分析的方式來研究。

2、 文化具有治理性與管制過程的特性。

3、 政策應該成為文化研究的中心焦點。

從「文化研究」到「文化政策研究」，Bennett 扮演關鍵性的角色，他 曾於 1992、1993 年發表一篇內容不同標題卻相同之文章：〈置政策於文化 研究之中〉（Putting Policy into Cultural Studies），另外也於 1998 年出版《文 化：一門改革者的學問》（Culture：A Reformer’s Science）、1995 年出版《博 物館誕生－歷史、理論與政治》（The Birth of the Museum-History, theory, politics）等書籍，在在都顯示他嘗試將文化政策與博物館等議題帶入文化 研究領域之旺盛企圖心。

參、文化政策之意涵與發展

一、文化政策之緣起

目前世界各國都有各自的國家文化政策，文化政策是國家在文化藝 術、新聞出版、廣播影視、文化博物等領域，實行意識形態和行政管理所 採取的一整套制度性規定、規範、原則與要求體系的總稱，是有別於教育 政策、科技政策的一種政策形態（胡惠林，2003）。然而，文化政策之興起 是有其歷史背景之因素。漢寶德（2006）認為近年來，各國對於文化政策 的態度趨於積極，主要之因素來自兩方面，首先是受共產政權的影響，蘇 共與中共在戰後坐大，他們大量使用文化與藝術作為政治性號召的工具，

把文化之重要性提昇了，自由國家因此認識到藝文的重要性。純粹創造性 的就是藝術，與生活有關的藝術就是文化，因此文化只要不被用來箝制人 民的思想、生活的意識型態或信仰，就不會產生負面作用。其次，由於美 國國勢的壯大，帶來美國通俗文化的世界化，加上美國新聞處對於美國文 化價值推廣，使許多國家，包括歐洲國家在內，感到一種文化獨特性失落

的危機。歐洲國家向來視美國是沒有文化的國家，因此在二次世界大戰後，

法國率先成立文化部，以保有自我文化的獨特性與價值。此階段的文化部，

實際上是藝術部，部長由藝術家出任，所做的工作不過是要維持世界藝術 界的領導地位而已，這就是最早、最原始的文化政策。賡續設置文化部的 各國大多是著力於鞏固本國藝術、文化的獨特性，以免受到美俄兩國的影 響。第三世界的文化政策，在聯合國文教組織的引導下，都有排美的傾向。

他們的文化政策受到法國的影響，也受到共產極權的影響，致力於維護民 族的自尊。因為他們尚無國際級的藝術，所以以保存維護民族藝術為主要 任務，因此有濃厚的民族主義色彩，在文化政策上與先進的法國竟然殊途 同歸。近年來高科技帶動美國及西方工業國家快速成長，財富大量累積，

生活極為富裕，影響所及導致全世界對於精神生活投注更多的心力，文化 與藝術的投資因而大幅增加。藝文逐漸被視為精神生活的指標，與民族生 命力的展現。連向來不干預藝術的英國，也設立了文化部，並以國家彩券 所得，大力發展文化與藝術，似乎將與法國一爭長短。

二、文化政策之意涵

根據《麥克米蘭澳大利亞政治字典》（The Macmillan Dictionary of Australian Politics）的定義，所謂政策是「由個人、團體或政黨所制訂，與 追求的目標和達成的方式有關的決策。政黨則利用政策作為訴諸選民的政 黨宣言。」文化政策可以透過書寫或頒布公文的方式清楚傳達，例如澳洲 政府於 1994 年所發行之《創藝之國》（Creative Nation），描繪出澳大利亞之 文化政策藍圖，也可以用較隱晦的方式，直接或間接貫徹與國家政策相關 之文化施政作為。從政府的政策中反映出的是，通向想望的活動與發展的 特殊方向。政府的文化政策，界定了政治與意識型態的立場，通常也勾勒 出實現願景的藍圖與策略。（Rentschler 著，羅秀芝譯，2003）

基本上，狹義的文化政策，只涵蓋文化資產的維護與藝文活動的推展；

典型的文化政策，除上述範疇外，還包括美術館、圖書館、博物館、戲劇 院、音樂廳的管理與出版品、電影、著作權保護及傳播事業管理；廣義的 文化政策，則除了上述範疇外，還延伸至觀光及休閒文化設施等（郭為藩，

典型的文化政策，除上述範疇外，還包括美術館、圖書館、博物館、戲劇 院、音樂廳的管理與出版品、電影、著作權保護及傳播事業管理；廣義的 文化政策，則除了上述範疇外，還延伸至觀光及休閒文化設施等（郭為藩，