第三章 歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間計畫法地位之強化
第四節 歐洲景觀公約要求將景觀融入空間規劃之規定
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來達成景觀保護、規劃及管理的目標。
第四節 歐洲景觀公約要求將景觀融入空間規劃之規 定
第一項 概述
歐洲景觀公約最大影響在於藉由前述景觀行動三個手段及兩個階段策略，以 及景觀的一般措施及具體措施的規定，喚起了各國的景觀意識以及更加認識景觀 的概念，這對於民間社會、社區和團體、學術界帶來了極大的改變186。在法律領 域，公約亦對於各國帶來許多影響，使景觀成為法律所關注的對象，受影響的法 律主要涉及以下三類187：
1、歷史古蹟：對於有關歷史古蹟和遺址立法進行保護，強調景觀的美學和 文化價值，以達到藝術和文化的管理。
2、自然保護區：透過國家公園或保護區的方式，將景觀與自然保護聯繫起 來，並對於自然保護進行立法，強調景觀的自然特徵及其生態，將景觀作 為保護區政策的一部分，以進行環境管理。
3、土地規劃管理：於土地和都市規劃立法，將景觀作為房屋和國土規劃管 理的一部分。
上述三類法律，尤以第三種土地規劃管理受到最多影響。歐洲景觀公約第1 條便提及景觀規劃的概念，其指出景觀規劃屬於增強、復原或創造景觀的前瞻性 行動。另外，景觀公約所規定之一般措施及具體措施，包含公約第5 條 a 款認識 景觀的重要性、第5 條 b 款建立政策、第 5 條 d 款將景觀融入規劃、第 6.C 條識 別和評估及第6.D 條景觀品質目標之規定，都和土地規劃管理有關。尤其第 5 條 d 款規定，各國應將景觀納入其區域和城鎮的規劃政策，並融入其文化、環境、
農業、社會和經濟政策以及可能對景觀產生直接或間接影響的任何其他政策中，
該規定要求於空間規劃中納入景觀規劃之概念，成功改變歐洲許多國家的空間計
186 STRECKER, supra note 27, at 110.
187 Prieur, supra note 72, at 72.
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畫法，促使各國將景觀規劃融入空間計畫法中188，因此本文以下將針對上述歐洲 景觀法律的第三種類型，亦即將景觀納入土地規劃管理法制進行探討。
第二項 景觀規劃之手段
第一款 起源
歐洲景觀公約第 1 條所提及之景觀規劃又被稱為「環境規劃」或「生態規 劃」，是一種指導或管理景觀變化的方式，讓人類的行為與自然和環境保持協調，
找到人們重新與自己的領土重新聯繫的方式，恢復關於該土地連貫的故事和身分，
使人們可以直觀地識別特定區域189。
景觀規劃的概念源自於 18 世紀末和 19 世紀初在西歐和北美出現的反都市 情緒，都市化及工業化破壞了鄉村原先美好的景緻，也造成許多污染的問題，降 低人民的生活品質，因此使社會大眾開始注重對於所居住的土地進行規劃，以改 善這些情況190。
景觀規劃首先關注的是農村地區，由於都市發展對鄉村的影響越來越重大，
人們開始重視對於自然之美和歷史的保護，制定新的法律以設立國家公園或保護 區的方式來保護自然美景和自然風光的相關場所，讓美景可以繼續留存。這些手 段都是基於環境管理的理念，盡可能避免人類活動改變在原始狀態下的原貌以保 持原狀191。
景觀規劃接著以都市為重點，並著重於都市的綠化。隨著工業化和人口的增 長，19 世紀以來迅速擴張的城鎮引發越來越多的問題，例如人滿為患、缺乏公共 衛生設施等，導致人民健康狀況變差和預期壽命變短等情形，促使人們採取了規
188 STRECKER, supra note 27, at 110.
189 SELMAN, supra note 62, at 67.
190 Sue Kidd, Landscape planning: Reflections on the past, directions for the future, in THE ROUTLEDGE COMPANION TO LANDSCAPE STUDIES, 535 (Peter Howard, Ian Thompson, Emma Waterton and Mick Atha eds., 2019).
191 Id. at 535-536.
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劃的措施，以制定開發的標準，並改善都市的狀況192。
20 世紀初期人們開始討論將都市和鄉村的景觀規劃融合在一起的方式，透 過綠色和寬敞的新花園城市的形式將每個都市的融合在一起，希望讓都市被周遭 的綠化區域包圍，並對該區域的發展限制，以滿足農業、林業、水和戶外休閒方 面的需求。因此，這樣的規劃須對該區域的環境背景詳細了解，如此才得以作為 未來發展和規劃的基礎193。
第二款 內涵
景觀規劃的前提是自然環境是一種資源，同時也是人類活動的制約因素。因 此，景觀規劃的目的是在盡可能滿足發展需求的同時，防止或至少將環境退化降 至最低194。
在大多數情況下，人們對於景觀保護著重於自然景觀的完整性及避免干預自 然景觀，限縮了景觀保護的範圍，對於景觀的管理和規劃是相對較新的概念。過 往各國多半關注法定的傑出景觀，例如自然景觀、歷史古蹟、建築遺址等，對於 大部分人所居住的地區，尤其是都市，反而關注甚少，如今隨著歐洲景觀公約第 1 條 a 款對於景觀定義的創新，對於景觀的關注應擴展到普通人所使用的日常景 觀，包含都市、郊區、商業、工業等面向195。
景觀規劃的重點在於應從景觀角度對周圍環境進行專門探查，關注保護已經 被認為是高品質的景觀、普通品質的景觀或應重新評估和修復的景觀，由其是應 如何進行保護、管理和規劃或修復等議題196。透過自然科學和規劃結合的方法，
景觀規劃開發了一系列不同的方法和工具，用於將環境目標納入分析過程和規劃
192 Kidd, supra note 190, at 536.
193 Id.
194 MOJCA GOLOBIČ & LIDIJA BRESKVAR ŽAUCER, LANDSCAPE PLANNING AND VULNERABILITY ASSESSMENT IN THE MEDITERRANEAN 11 (2010).
195 Bertrand de Montmollin, Landscape and innovative tools, in LANDSCAPE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT:CHALLENGES OF THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION 83, 83-96, (2006).
196 Council of Europe, supra note 29, at Appendix 1, 1.
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建議的制定中，因此景觀規劃的方法是透明且有系統的197，其將包含以下內容198： 1、制定關於所有景觀相關方面的清單。
2、為未來景觀準備可能的方案。
3、為保護、管理和發展有關領土的景觀提供相關的具體目標。
4、根據地區發展的目標和宗旨提供景觀的現有和未來狀態的評估。
5、制定政策以決定實現地區景觀目標所需採取的措施。
第二項 將景觀規劃融入空間規劃
第一款 空間規劃之發展
空間規劃被視為在尋求解決某個社會問題的方法時，給領土帶來改變的一種 活動，它主要照顧社會需求、資源的使用。空間規劃的歷史悠久，是在惡劣生活 條件下生存的先決條件，其對於創造文明、建立永久定居點和社會系統都是不可 或缺的制度199。
早期空間規劃不受關注，直到19 世紀，空間規劃才成為政治關注和專業活 動的領域200。傳統上，空間規劃的具體內容是規劃土地使用以實現任何社會的基 本目標、消除空間失衡、劃定區域中的各個地方之間以及與外界之間的物理關係，
合理使用可再生和不可再生的自然資源以及開墾被破壞或廢棄的區域201。因此，
空間規劃主要之內容涉及使該地區的所有居民真正平等地獲得環境衛生、學校、
社會福利、娛樂等基本服務；對各種運輸和通訊設施、經濟就業等資源的平等獲
197 GOLOBIČ &ŽAUCER, supra note 194, at 11.
198 Diedrich Bruns, Landscape, towns and peri-urban and suburban areas, inLANDSCAPE FACETS --REFLECTIONS AND PROPOSALS FOR THE IMPLEMENTATION OF THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION 9, 26, (Council of Europe eds., 2012).
199 GOLOBIČ &ŽAUCER, supra note 194, at 7.
200 Id.
201 Florencio Zoido Naranjo, Landscape and spatial planning policies, in LANDSCAPE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT:CHALLENGES OF THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION 55, 57-58, (2006).
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取；使居民獲得自然環境的機會以及不受干擾地享受自然的可能性202。
20 世紀末，因為不斷變化的社會和經濟狀況以及不斷增強的環境意識，對 傳統空間規劃帶來了巨大挑戰，許多人主張應該重新定義空間規劃的作用和責任，
將空間規劃視為實現永續發展的手段之一，以作為環境與社會經濟之間的連結，
尤其必須回應社會對於環境、景觀保護及公眾參與的期望203。因此，空間規劃被 更強烈地視為一種空間正義的工具，並且可以聽取所有生活品質可能受到開發而 影響的利益相關者的聲音204，並進一步尋求在設計和營造生活場域方面重新獲得 主動權，以便人們可以認同自己的地區並為此感到自豪，讓景觀不斷下降的工業 都市復興及再生205。
第二款 空間規劃引入景觀要素
景觀本身是一個跨學科的概念，其具有包括空間在內的物理屬性並為一種文 化決定的形式，取決於感知和評估，因此需要不同的學科彼此交流，以解釋和管 理景觀206。上述空間規劃定位的轉變，讓空間規劃開始注重景觀之概念，也讓空 間規劃及景觀規劃開始有所交集，歐洲景觀公約第 5 條 d 款要求各國應將景觀 納入其區域和城鎮的規劃政策，並融入其文化、環境、農業、社會和經濟政策以 及可能對景觀產生直接或間接影響的任何其他政策中，便是對於這種想法的體現。
傳統上空間規劃和景觀為兩個不同的學科，其內涵有所差異，空間規劃本質 上著重經濟發展，而景觀規劃是一種將不同政府部門的環境政策要求有效地納入 規劃過程的方法，其更關注環境和景觀的保護207。
雖然空間規劃和景觀兩者所關注的面向不同，但兩者的關聯十分密切，土地 利用可說是與景觀最密切相關的領域之一，地球表面的一部分將其與另一區域區
202 Naranjo, supra note 201, at 59.
203 GOLOBIČ &ŽAUCER, supra note 194, at 7.
204 SELMAN, supra note 62, at 1.
205 Id.
206 Bruns, supra note 198, at 44.
207 GOLOBIČ &ŽAUCER, supra note 194, at 11-12.
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214 Berezi Elorrieta & Dolores Sánchez-Aguilera, Landscape Regulation in Regional Territorial Planning: A View from Spain, in THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION: CHALLENGES OF PARTICIPATION 99, 106, (Michael Jones and Marie Stenseke eds., 2011).
215 Naranjo, supra note 201, at 65.
216 Id. at 63.
217 Id. at 65.
218 GOLOBIČ &ŽAUCER, supra note 194, at 11-12.
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量各種景觀要素，對景觀的價值和衝突進行盤點，包含其自然狀態、歷史性質或 遺產價值、總體風景價值、稀有性或特殊性等，補足空間規劃的缺陷219。
關於景觀與空間規劃之關聯，以下圖示之：
圖2 景觀與空間規劃之關聯
資料來源：本文整理
219 Naranjo, supra note 201, at 75; FABIO CUTAIA, supra note 138, at 93.
所有形式的空間規劃都會影響景觀，可 透過景觀理解形塑當代空間的過程。
景觀 空間規劃
歐洲景觀公約之定 義：人們所感知涉 及自然和人類行為 相互作用的區域。
規劃土地使用以實 現 社 會 的 基 本 目 標、消除空間失衡。
藉由景觀提供管理空間規劃標準，納入
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