第三章 歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間計畫法地位之強化
第三節 歐洲景觀公約對於國家應採取措施之創新
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這被認為是個人和社會福祉的先決條件和永續發展以及資源有利於經濟活動142， 此外，由於景觀受到自然力量和人類共同作用而隨時間變化，公約的施行準則即 指出，景觀的自然和文化構成一個整體，不應分開看待143。因此，景觀涵蓋整個 領土，且不限於文化、人造或自然的元素144。
公約的規定讓景觀不再是抽象的景象，而是工作和生活的地方，它代表著是 人類生活、工作、飲食和睡眠的場所，並記錄了人類活動的歷史，也是一個國家、
地區、都市或村莊的象徵性代表145。景觀反映了人類的活動，無論是紀念性活動 還是普通活動，人們都可以談論鄉村和都市環境中的景觀146。景觀既是自然的又 是形而上的，具有社會、文化和藝術的聯繫，它是我們看待世界的方式，是過去 所有環境變化的總和，是過去和現在相遇的地方，景觀賦予了身分認同感，也賦 予了我們生活的多樣性147。因此，景觀不僅是客觀的定義，它不僅僅存在於單獨 的領域，它還表達了人們共享、重視和使用的區域的感知，這意味著景觀應該包 括所有群體的觀點，而不僅僅是科學或政治菁英的想法148。
綜上所述，歐洲景觀公約強調景觀在本質上既是自然的，也是文化的，景觀 並不僅僅是一個地方客觀的風景空間框架，還是一個經由有形和無形的社會和文 化形塑而成的地方149，景觀之所以存在，是因為人類的感知，反映了人的文化150。
第三節 歐洲景觀公約對於國家應採取措施之創新
第一項 國家應採取之措施簡介
142 Council of Europe, supra note 29, at paregraph I.2.
143 Id. at paragraph 38.
144 Council of Europe, supra note 29, at paregraph I.2.
145 Senetra, Wasilewicz-Pszczółkowska & Grzelak-Kostulska, supra note 140, at 82.
146 Prieur, supra note 72, at 71-72.
147 Phillips, supra note 73, at 18.
148 Jones & Stenseke, supra note 113, at 8.
149 Kenneth R. Olwig, The practice of landscape ‘Conventions’ and the just landscape: The case of the European landscape convention, 32 LANDSCAPE RESEARCH 5, 581 (2007).
150 Prieur, supra note 72, at 72.
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第一款 概述
歐洲景觀公約為景觀訂有景觀行動的手段及階段策略，並對該景觀手段及策 略訂定國家應採取的措施。
公約中為景觀行動訂出三個手段，分別為：「景觀保護」（Landscape protection）、
「景觀管理」（Landscape management）和「景觀規劃」（Landscape planning），在 採取這三個手段時，又有兩個階段策略，分別為：「景觀政策」（Landscape policy）
和「景觀品質目標」（Landscape quality objective）。
公約分別於第 5 條及第 6 條訂有國家應採取的景觀措施，其中一般措施規 定在第5 條，具體措施規定在第 6 條，並將上述景觀保護的三個手段及兩個階段 策略具體展現在應採取的措施中。而依歐洲景觀公約第4 條之規定，每一締約方 有執行歐洲景觀公約的義務，尤其是第5 條和第 6 條的規定，且在不減損公約規 定的前提下，每一締約方應使公約的執行與其自己的政策相協調151。
此外，為了確保將景觀思維納入領土政策，並使景觀政策能夠協調，公約的 施行準則亦指出，於採取景觀措施時，有必要在中央和地方以及不同機關之間進 行政策的協商，尤其是事先的協商，如此始能在景觀政策上顧及公共利益，而非 僅考量到個別地區或機關的觀點，並避免各政府機關採取不同或實際上矛盾的政 策。因此，施行準則建議各國建立國家層級的協商程序並定期召開會議，還可以 制定國家和地方之間的合作機制，尤其是不同業務部門之間的合作152。
以下分別針對景觀行動的三個手段、兩個階段策略及國家應採取的一般措施 和具體措施介紹之。
151 European Landscape Convention, Article 4: Each Party shall implement this Convention, in particular Articles 5 and 6, according to its own division of powers, in conformity with its constitutional principles and admin- istrative arrangements, and respecting the principle of subsidiarity, taking into account the European Charter of Local Self-government. Without derogating from the provisions of this Convention, each Party shall harmonise the implementation of this Convention with its own policies.
152 Council of Europe, supra note 29, at paregraph II.1.
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第二款 景觀行動之手段
歐洲景觀公約的目的是促進景觀保護、管理和規劃，並在景觀問題上使歐洲 合作（歐洲景觀公約第3 條）。由此可見，景觀的「保護」、「管理」和「規劃」
是該公約規範景觀行動的三個重要手段，它涉及可以透過考慮當前的發展來預測 新的社會需求的變化形式，並考慮到中長期可能發生的生態和經濟過程153。此外，
景觀行動亦是學習、設計和創造的過程，涉及了制定適當的規劃，尤其是在那些 受到改變和損壞嚴重影響的地區，從根本上重新改變這些受損的景觀，透過這個 過程，可以創造新的景觀以滿足相關人民的期望154。
一、景觀保護、景觀管理和景觀規劃之定義
景觀保護指為保護和維護景觀的重要或特徵，根據其自然形態和（或）人類 活動所產生的遺產價值而採取的行動（歐洲景觀公約第1 條 d 款）155。這種保護 必須是積極的，並需要採取維護措施來保護景觀的重要特徵156。此處所指的保護 的概念並非指景觀無法變化，而是在一定範圍內必須接受其變化。公約施行準則 指出，景觀保護的措施不應旨在停止時間或恢復不再存在的自然或人為影響的特 徵，應取決於經濟、社會、生態、文化和歷史因素，找到適當的方法並採取行動
157。
景觀管理指從永續發展的角度所採取的行動確保對景觀進行定期維護，以引 導和調和由社會、經濟和環境引起的變化（公約第1 條 e 款）。這些行動可確保 景觀以符合經濟和社會需求的方式和諧發展，其管理方法必須是動態的，並應根 據人們的期望來改善景觀品質158。
景觀規劃指用於增強、復原或創造景觀的前瞻性行動（公約第1 條 f 款）。
153 Council of Europe, supra note 29, at paregraph I.5.
154 Council of Europe, supra note 28, at paregraph 40.
155 European Landscape Convention, Article 1(d).
156 Council of Europe, supra note 28, at paregraph 40.
157 Council of Europe, supra note 29, at paregraph I.5.
158 Council of Europe, supra note 28, at paregraph 40.
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二、景觀保護、管理和規劃間的平衡
景觀保護、管理和規劃之間的平衡將取決於該地區的特徵和該地區未來景觀 的目標。有些地區可能需要最嚴格的保護。在另一個極端的情形，可能是某些地 區的景觀受到嚴重破壞，需要完全重塑。大多數景觀行動需要將三種作用方式結 合起來，其中一些需要某種程度的干預。而在景觀的保護、管理和規劃之間尋求 適當的平衡時，其目的不應是在景觀漫長演變的特定時刻保存或凍結景觀，而應 該是以一種認識到我們繼承的巨大多樣性和景觀品質的方式來管理未來的變化，
並尋求保留甚至增強這種多樣性和品質，而不是讓它們衰落159。 三、達成景觀保護、管理和規劃的分階段策略
歐洲景觀公約針對採取景觀保護、管理和規劃之手段，訂有各國必須遵守的 兩階段的策略，分別為「景觀政策」和「景觀品質目標」。
第一階段為「景觀政策」，其指主管機關制定旨在保護、管理和規劃景觀的 具體措施的一般原則、策略和準則的表述（歐洲景觀公約第1 條 a 款）。一旦確 定並描述了特定的景觀，則進行第二階段「景觀品質目標」，就是針對特定的景 觀，主管機關根據周遭環境的景觀特徵制定公眾的期望（歐洲景觀公約第1 條 b 款）。
第三款 一般措施
依據歐洲景觀公約第5 條之規定，締約國應採取以下四項一般措施：
一、認識景觀的重要性
由於人們所居住的景觀是許多變化產生的結果，這些變化是由於不同人以不 同方式和不同時空尺度進行活動而產生的，各國應認識到法律中的景觀是人們周 圍環境的重要組成，表達了它們共同的文化和自然遺產的多樣性，以及他們身分 的基礎（歐洲景觀公約第5 條 a 款），這是歐洲所有的機構和公民對其環境的權
159 Council of Europe, supra note 28, at paregraph 41-42.
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利和責任160
二、建立景觀政策
各國應建立和實施旨在保護、管理和規劃景觀的景觀政策（歐洲景觀公約第 5 條 b 款）。
三、制定公眾參與程序
各國應制定相關程序，讓公眾、地方和區域政府以及其他利益受影響之人參 與景觀政策的制定和施行（歐洲景觀公約第5 條 c 款）。
迄今為止，許多景觀的保護、管理及規劃都依賴於專家，儘管這仍然至關重 要，但由於景觀是一個影響許多人的議題，對景觀的討論需要廣泛的個人和組織 之間的合作，公眾參與便是促使在景觀保護、管理和規劃的選擇中應考慮對景觀 的社會認知和大眾期望，如果景觀納入了在地知識，會使景觀的規劃更加優異161， 且社會大眾更有可能認同他們度過工作和休閒時間的地方。若如果他們對周圍環 境有更大的影響力，他們將能夠加強地方和區域的特性和獨特性，這將在個人、
社會和文化成就方面帶來回報162。從這個意義上來說，公約提出的景觀概念意味 著民主的一種實踐，於公眾參與的過程中，透過接受差異、發現共同特徵並最終 達成結論及妥協，這是景觀保護領域的一項重要創新，透過對周遭社區的重視來 改變景觀163。
歐洲景觀公約的施行準則指出，公眾參與應涉及所有相關利益之人，包含國 家、區域和地方政府、直接受影響的民眾、非政府組織、景觀專業人士和科學家 等。制定和實施景觀政策的所有不同階段都應含有公眾參與，參與也應被視為有 關利益相關者相互提供資訊的系統164，其意味著專家、科學家與人群之間的雙向 交流。因著人口擁有在地的經驗和知識，這些知識可能有助於專業知識的完整並
160 Council of Europe, supra note 29, at paregraph I.3.
161 SELMAN, supra note 62, at 67..
162 Council of Europe, supra note 28, at paregraph 24.
163 Council of Europe, supra note 29, at paregraph II.2.3.A.; FABIO CUTAIA, supra note 138, at 17.
164 Council of Europe, supra note 29, at paregraph II.2.3.A.
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使之與環境有所連結。這些在地知識也幫助專家分析與比較當地居民對景觀的依 附價值之看法165，提高了科學家、決策者和公眾對景觀的文化、生態、環境和社 會價值的認識，並由此增加了景觀對個人和社會福祉的重要性166。
四、將景觀納入規劃政策
各國應將景觀納入其區域和城鎮的規劃政策，並融入其文化、環境、農業、
各國應將景觀納入其區域和城鎮的規劃政策，並融入其文化、環境、農業、