第三章 歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間計畫法地位之強化
第一節 歐洲景觀公約簡介
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第三章 歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間 計畫法地位之強化
第一節 歐洲景觀公約簡介
第一項 制定背景
第一款 歐洲景觀公約制定前國際法關於景觀保護之演變
早期許多國家的法律著重於景觀的美和特徵，尤其關注保護自然景觀之美，
此時景觀通常被認為是靜態的或田園的，而不具有社會和文化動態的價值95。隨 著生產技術、交通、基礎設施、旅遊和娛樂的發展，再加上世界經濟變化，景觀 日益受到破壞，或變得毫無特色，使得人們開始關注景觀，並將景觀認為是個人 和社會福祉以及人們生活品質的關鍵因素，在文化、生態、環境和社會領域中發 揮著重要的公共利益作用，並且有益於經濟活動，尤其對於旅遊業來說是極為寶 貴的資源96。
隨著對於景觀概念認知的轉變，國際法中陸續出現了有關景觀保護的規定，
其中第一個代表性的規範是指定保護區（Protected Areas）。保護區的概念源自19 世紀對自然環境的喪失和土地迅速變化的關注，人們逐漸開始意識到保護區是景 觀管理不可或缺的一部分，其對於保護世界生物和文化多樣性至關重要97。1971 年開放簽署的拉姆薩公約（Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, Ramsar Convention）98第4 條、1972 年開放簽署的 世界文化遺產暨自然遺產保護公約（Convention Concerning the Protection of the
95 STRECKER, supra note 27, at 1-2.
96 De ́jeant-Pons, The European Landscape Convention, 31 LANDSCAPE RESEARCH 4, 365 (2006).
97 STRECKER, supra note 27, at 25-26.
98 Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat, https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/current_convention_text_e.pdf (last visited August 20, 2020).
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World Cultural and Natural Heritage）99（下稱世界遺產公約）第4 條至第 7 條、
1992 年開放簽署的生物多樣性公約（Convention on Biological Diversity）100第8 條等，都可以見到保護區的概念。其中世界遺產公約為國際法中第一個對於「景
儘管在公約的原始文本中未明確提及景觀，但其操作指南（The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention）104於1992 年 進行修訂後，將「文化景觀」（Cultural Landscapes）正式納入世界遺產公約的範 圍，其中操作指南第47 點提及文化景觀，其認為文化景觀是文化資產，代表世 https://whc.unesco.org/archive/convention-en.pdf (last visited August 20, 2020).
100 Convention on Biological Diversity, https://www.cbd.int/convention/text/ (last visited August 20, 2020).
101 STRECKER , supra note 27, at 1-2.
102 See The World Heritage Convention, Foreward.
103 UNESCO, The World Heritage Convention, https://whc.unesco.org/en/convention/ (last visited August 20, 2020).
104 UNESCO, The Operational Guidelines for the Implementation of the World Heritage Convention, https://whc.unesco.org/en/guidelines/ (last visited August 20, 2020).
105 Id. at paragraph 47.
106 Id.
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觀。
2、有機演變的景觀：指因為最初的社會、經濟、行政和（或）宗教需求而 產生，並且透過自然環境相關聯的回應而發展成現在的形式，例如遺物、
化石等。
3、相關聯的文化景觀：指與自然環境有強大的宗教、藝術或文化聯繫，而 非微不足道的甚至不存在的物質文化證據。
將文化景觀這一類別納入世界遺產公約的範圍反映了遺產概念的不斷發展，
並展現景觀的文化和社會重要性，在此之前，景觀被認定自然遺產，該公約將景 觀的範圍擴展到文化遺產，使受人類力量所影響的景觀也應該受到保護，對於景 觀的保護也愈來愈重視107。然而世界遺產公約對於文化景觀的要件有非常嚴格的 標準，因此文化景觀的數量十分稀少，對保護景觀的總體貢獻並不明顯，導致於 歐洲出現了制定景觀公約的呼聲108。
第二款 制定歐洲景觀公約之呼聲
20 世紀以來，許多人指出有必要建立一個能夠滿足人們的社會和文化期望 的廣泛歐洲目標，成立於1949 年的歐洲理事會（Council of Europe）逐漸開始關 注成員國內部的環境問題，儘管在早期很少明確提到景觀，但是重要的聲明經常 直接影響景觀政策。一個典型的例子是在1983 年的歐洲區域／鄉村空間規劃憲 章（European Regional / Spatial Planning Charter）109中，其中特別指出應特別注意 自然的美、文化遺產和建築價值豐富的地區110。
於20 世紀後期，許多歐洲國家建立了區域公園，以保護敏感的景觀或鄉村 社區不會因為經濟發展而遭到破壞。在當時公園被認為是當地和區域發展的重要 資源，因為其將景觀保護和開發視為同等重要，可以同時維持和創造經濟和社會
107 STRECKER, supra note 27, at 65.
108 SELMAN, supra note 62, at 123.
109 Council of Europe, The European Regional / Spatial Planning. Charter, https://rm.coe.int/native/090000168 04c87cb (last visited August 20, 2020).
110 Id. at 3.
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歐洲理事會地方和地區當局會議（The Council of Europe’s Congress of Local and Regional Authorities, CLRAE ） 於 1994 年 指 出 ， 應 以 地 中 海 景 觀 憲 章
（Mediterranean Landscape Charter）為基礎113，制定一項管理歐洲自然和文化景 觀的框架公約114。1995 年該構想得到了歐洲環境署（European Environmental Agency）的支持，其發布了「歐洲的環境：Dobríš 評估」（Europe’s Environment:
The Dobríš Assessment）115，這是一份有關歐洲環境狀況及其未來前景的文件，
該文件鼓勵歐洲理事會制定一個關於歐洲鄉村景觀的公約116。
根據上述建議，歐洲理事會地方和地區當局會議決定成立一個特別小組，制
111 Council of Europe, supra note 109, at 7.
112 Monica Sassatelli, Concluding Remarks, in LANDSCAPE AS HERITAGE:NEGOTIATING EUROPEAN CULTURAL IDENTITY, 45, (Monica Sassatelli ed., 2006).
113 地中海景觀憲章於 1993 年在西班牙塞維利亞通過，其目的是制定景觀保護和管理政策，以 因應不受控制的發展對生態和歷史景觀造成的破壞。See Michael Jones & Marie Stenseke, The Issue of Public Participation in the European Landscape Convention, in THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION:CHALLENGES OF PARTICIPATION, 4, (Michael Jones and Marie Stenseke eds., 2011).
114 Council of Europe, supra note 28, at paragraph 1.
115 European Environmental Agency, Europe’s Environment: The Dobríš Assessment, https://www.eea.europa.eu/publications/92-826-5409-5 (last visited August 20, 2020).
116 European Environmental Agency, Europe’s Environment: The Dobríš Assessment, 8.4, https://www.eea.europa.eu/publications/92-826-5409-5/page008new.html (last visited August 20, 2020).
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Ministers’ Deputies），最後，部長理事會於 2000 年 10 月 20 日在佛羅倫斯通過並 簽署了該公約，該公約於同年10 月 20 日開放供各國簽署，並於 2004 年 3 月 1 Jørgensen, Morten Clemetsen, Kine Halvorsen Thorén and Tim Richardson eds., 2016).118 Id.
119 另外尚有馬爾他已簽署該公約，但尚未批准。See Council of Europe, Treaty office, Chart of signatures and ratifications of Treaty 176, https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/176/signatures (last visited August 20, 2020).
120 Michel Prieur, Landscape and social, economic, cultural and ecological approaches, in LANDSCAPE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT: CHALLENGES OF THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION, 13-14, (2006).
121 Council of Europe, supra note 28, at paragraph 23.
122 European Landscape Convention, Preamble.
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護的願望，也彰顯了景觀是個人和社會福祉的關鍵要素，而景觀的保護、管理和 規劃則是每個人的權利和責任123。
制定歐洲景觀公約的目標在於促進景觀保護、管理和規劃，並在景觀問題上 讓歐洲各國合作，並帶動各國的政府機關，認識到景觀的價值和重要性，參與相 關的公共政策124。由此可見公約主要目的不僅限於保存或保護，管理和景觀規劃 被認為是與景觀保護同樣重要的目標125。另外，為了在景觀的保護、管理和規劃 之間尋求適當的平衡，歐洲景觀公約的目的不是要刻意保護或「凍結」某些景觀，
由於景觀一直在變化，並將因著自然過程和人類行為而受影響，因此歐洲景觀公 約的目標是以一種基於景觀多樣性的方式來管理未來的變化，並尋求保留甚至增 強這種多樣性，而不是讓它們衰落126。
第二款 促進公眾參與
歐洲景觀公約另一個目標是增加公眾參與，讓景觀的保護不再是政府或專門 的科學和技術機構獨占，而是讓在地民眾亦能參與其中。如果人們在景觀決策中 發揮積極作用，他們就更有可能認同他們生活的地區和城鎮，若他們對周圍環境 有更大的影響力，他們將能夠加強地方和區域的特色和獨特性，這可能有助於促 進地區的永續發展127。
第三款 制定直接、專門涉及歐洲景觀保護的法律文書
歐洲景觀具有多樣性的特質，因此針對保護、管理和規劃景觀制定全面性的 規定十分重要，只有歐洲理事會的國際公約才能幫助實現這一目標。歐盟原先已 有 1979 年開放簽署的「歐洲野生動物及自然棲地公約」（Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats）128、1985 年開放簽署的「歐
123 European Landscape Convention, Preamble.
124 European Landscape Convention, Article 3.
125 Bruun, supra note 117, at 11.
126 De ́jeant-Pons, supra note 96, at 369.
127 Council of Europe, supra note 28, at paragraph 24.
128 Council of Europe, Convention on the Conservation of European Wildlife and Natural Habitats, https://rm.coe.int/1680078aff (last visited August 20, 2020).
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洲建築遺產保護公約」（Convention for the Protection of the Architectural Heritage of Europe）129、1992 年開放簽署的「歐洲考古遺產保護公約」（European Convention on the Protection of the Archaeological Heritage）130、1998 年開放簽署的「環境決 策之資訊取得、公民參與及司法訴訟公約」（Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice on Environmental Matters）131（簡稱奧胡斯公約），但仍然沒有直接、專門和全面地涉及歐洲景觀 及其保護的國際法律文書。因此，歐洲景觀公約旨在填補這一空白，並促進歐洲
歐洲景觀公約共四章、18 個條文，其中第一章為總則（General provisions）， 針對該公約之定義、規範範圍及制定目的進行規範。第二章為國家應採取的措施
（National measures），針對各國應盡的責任，包含國家應採取的一般措施（General measures）及具體措施（Specific measures）進行規範。此章所規範之一般措施及 具體措施更和本文後續所欲探討的將景觀融入空間計畫法之規定密切相關。第三 章為歐洲各國合作（European Co-Operation），針對景觀的國際政策、相互協助、
129 Council of Europe, Convention for the Protection of the Architectural Heritage of Europe, https://rm.coe.int/168007a087 (last visited August 20, 2020).
130 Council of Europe, European Convention on the Protection of the Archaeological Heritage, https://rm.coe.int/168007bd25 (last visited August 20, 2020).
131 UNECE, Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-making and Access to Justice on Environmental Matters, http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf (last visited August 20, 2020).
132 Council of Europe, supra note 28, at paragraph 31.
133 Prieur, supra note 72, at 75-76.
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資訊交流、跨境景觀、對於公約的監督及歐洲理事會景觀獎（Landscape award of the Council of Europe）進行規範。第四章為最終條款（Final clauses），針對公約 和其他法律文書的關係、簽署、批准、生效、退出和修正等事項進行規範。
關於歐洲景觀公約之架構，以下表示之：
歐洲景觀公約之架構
章名 條號 名稱
第一章 總則 第一條 定義 第二條 範圍 第三條 制定目的 第二章 國家應採取的措施 第四條 責任分工 第五條 一般措施 第六條 具體措施
第三章 歐洲各國合作 第七條 國際政策和計畫 第八條 相互協助和資訊交流 第九條 跨境景觀
第十條 執行公約的監督 第十一條 歐洲理事會景觀獎 第四章 最終條款 第十二條 和其他法律文件的關係
第十三條 簽署、批准和生效 第十四條 加入
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第十五條 適用領土 第十六條 退出 第十七條 修正 第十八條 通知 資料來源：本文整理