論景觀於空間計畫法之實踐與法制設計 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學系碩士班碩士學位論文. 論景觀於空間計畫法之實踐與法制設計. 治Landscape in Spatial Practice and Legal Design 政 of 立Planning Law. 大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：傅玲靜博士研究生：廖昶鈞撰. 中華民國一〇九年七月. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(3) 謝. 辭. 經過多少個絞盡腦汁卻又沒什麼產出的日子，終於走到了寫謝辭的今天。寫論文不是一件簡單的事情，在這條路上總會遭遇不少困難和挫折，這本論文的完成，要謝謝這段期間以來許多人的幫助和鼓勵。最要感謝的是我的指導教授傅玲靜老師，雖然每次跟老師 meeting 討論論文都緊張得要死，但這段過程中真的學會了好多東西。謝謝老師在我當助理和寫論文的過程中，總是一針見血地指出了許多缺點，讓我能夠正視自己的不足。謝謝老師用心良苦地磨練我們，希望自己的學生能夠更加優秀。這段日子以來，聽老師分享了許多對於不同議題的看法，讓我們瞭解到許多事情並非那麼簡單，要試. 政治大也提供我不同觀點的思考，讓我能夠抓到問題意識，進而完成這本論文，真的很立. 著從不同角度去思考，才能更瞭解議題的全貌。謝謝老師給了我論文方向的指引，. 謝謝老師。. ‧ 國. 學. 謝謝我的兩位口試委員詹鎮榮老師以及賴宇松老師，謝謝兩位老師在這麼短. ‧. 的時間內看完我的論文，並費心地給我許多建議，點出我思考上的盲點以及論文. y. Nat. 寫作不足之處，讓我可以在口試完之後對於論文中的許多地方能夠重新思考，修. al. er. io. sit. 正並改進我論文的缺點。. iv n C 師、孫迺翊老師、廖元豪老師、吳秦雯老師及劉定基老師，每次修習不同的課， hengchi U n. 謝謝研究所期間所遇到的老師們，謝謝翁岳生老師、董保城老師、林佳和老. 都開拓了我的視野，學會了更多東西。尤其要謝謝定基老師，在我擔任公法中心總幹的這一年間，教了我好多待人接物以及做事的方法，讓我受用無窮。. 謝謝在東吳遇到的老師們，謝謝您們開啟了我的公法之路，謝謝林三欽老師、宮文祥老師、范文清老師、洪家殷老師、程明修老師及黃銘輝老師，尤其謝謝三欽老師跟文祥老師，從寫科技部研究計畫開始，便得到您們許多的指導和幫助，即便後來到了政大，老師們還是很關心我，很慶幸能在東吳遇到這麼好的老師。謝謝政大公法組的大家，給了我四年美好的回憶，謝謝研究室的革命好戰友宜辰、德澔、佳翰及郁紋，從集英樓到總圖 B1 到流離失所，我們一起經歷了寫論文的痛苦與悲傷，從無到有，從想題目、跟老師 meeting 到口試及離校，慶幸. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(4) 一路上有你們陪我一起走過。謝謝偉傑、偉健和乃爾，雖然沒有一起寫論文，還有一位早我們一年就偷偷畢業，但每次跟你們吃飯都很開心，暫時忘卻寫論文的憂愁。謝謝傅門的敬翔、廣祐跟柏慶，傳承和分享了許多寫論文的經驗，尤其感謝敬翔跟廣祐的照顧。謝謝芃旻，吃喝玩樂天南地北聊天的好麻吉。謝謝總是很貼心的怡潔，聽妳分享生活中的大小事以及和妳互嘴，是研究所最快樂的回憶之一。謝謝很照顧我的懿宏，謝謝芯瑜、安佑、苡均、冠廷、仁邑、舜心、琇伊及逸婷，謝謝你們在我寫論文時給我的加油與鼓勵，我會珍惜在政大與你們的回憶。謝謝東吳的好朋友們，謝謝柏棟，總覺得我們相見恨晚，這些年來一起經歷了好多事情，連口試都在同一天，真的是太有緣了。謝謝公法讀書會的國成、政緯跟恩州。謝謝法播的立耕、意紋、凰琦、韋摯、趙筠、睿宏、伯威、安和、大. 政治大. 鈞、馨菱、宇晨及忻叡，謝謝瘋狂的你們、感性的你們及鼓勵我的你們，加入法. 立. 播是我最大的幸運。. ‧ 國. 學. 最後要謝謝我的家人，謝謝父母支持我一路念到研究所，在面對挫折時總是. ‧. 當我的精神支柱，沒有給我太大壓力，讓我慢慢地把論文寫完，在這個年紀還能夠當學生是一件很幸福的事情，希望在未來的日子裡，能夠報答你們對我的付出。. y. Nat. io. sit. 不知不覺在指南山下景美溪畔待了四年，在這裡經歷過許多事情，也學會了. n. al. er. 許多、成長了許多，謝謝政大在我青春的尾聲留下美好的記憶，我會帶著這裡教會我的東西，勇敢往前走向未知的遠方。. Ch. engchi. i Un. v. 進研究所的當時，我許下了小小心願，希望能夠藉著論文的撰寫，關心我們生活周遭的環境，對於環境議題提出一點小小的看法。雖然不敢說這篇論文有什麼厲害的地方，但至少是我努力且勇敢的嘗試。在未來的日子裡，我們將會遭遇到更多的環境議題，讓我們去思考、去論辯，希望我們所居住的這塊土地，能夠永遠被眾人所眷顧著。廖昶鈞謹誌於. 政大達賢圖書館 2020 年 8 月 20 日. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(5) 摘. 要. 景觀是一個跨領域的概念，其並非單純涉及主觀的審美，而係屬於人類與自然相互作用的結果，其具有歷史、文化、健康、經濟及自然等功能。然而近年來隨著工業化及都市化的發展，世界各國之景觀逐漸喪失其多樣性及獨特性，臺灣亦不例外，多年來臺灣的城鄉風格遭受許多批評，許多地方之景觀破敗，使居民對於當地喪失認同感，甚至影響我國的國際形象。許多國家開始思考應如何藉由法律制度改善其國土景觀，最具代表性者為歐洲景觀公約，本文針對其主要內容介紹，分析歐洲景觀公約之制度精神，以及對於景觀所提出之創新概念，並著重於其將景觀融入空間規劃之規定進行深入探討。. 政治大. 相較於歐洲景觀公約，美國之土地利用法制則未強調景觀之概念，但其藉由都市. 立. 設計制度對於都市之三度空間進行規劃，以達到景觀之實踐。因此本文希望透過. ‧ 國. 學. 比較歐盟及美國之法制，分析景觀之意涵，及其於空間計畫法中扮演之角色，以指出我國制度不足之處。. ‧. 最後，本文藉由歐洲景觀公約及美國法制觀察，發現我國景觀法草案本身具. Nat. sit. y. 有諸多問題，現行之都市計畫法、區域計畫法及國土計畫法對於景觀之規範密度. al. er. io. 十分不足。為了促進景觀於我國空間計畫法之實踐，對於現行法制之修正應為較. iv n C 容，並於國土計畫法中納入國土設計之規定，以完善我國景觀之法制。 hengchi U n. 為妥適之方法，應於都市計畫法之主要計畫及細部計畫制定景觀及都市設計之內. 關鍵詞：景觀、歐洲景觀公約、景觀規劃、景觀與空間規劃之關聯、美國土地利用法、都市設計、景觀法草案、都市計畫法、區域計畫法、國土計畫法. DOI:10.6814/NCCU202001599.


(7) Abstract Landscape is a interdisciplinary concept, which does not merely involve subjective aesthetics, but is the result of the action and interaction of humans and nature factors. It has many functions, such as history, culture, health, economy and nature. However, with the development of industrialization and urbanization in recent years, the landscapes of many countries in the world have gradually lost their diversity and uniqueness. Taiwan is no exception. The urban and rural style of Taiwan has received many criticisms over the years. The landscapes in many places have been ruined. It results to the loss of identity of local residents and influence on our international image. Many countries have begun to reflect on how to improve their landscape by legal. 政治大. system. The most representative law is European Landscape Convention. This thesis. 立. will introduce the main content of European Landscape Convention, analyze its legal. ‧ 國. 學. spirit and innovative concepts. This thesis will also focus on the rule which integrates landscape into its regional and town planning policies in European Landscape. ‧. Convention. Compared with the European Landscape Convention, USA Land Use Law. y. Nat. does not emphasize the concept of landscape, but it plans the three-dimensional space. io. sit. of cities to practice landscape by urban design. Therefore, this thesis will analyze the. n. al. er. meaning of the landscape and its role in the spatial planning by European Landscape. i Un. v. Convention and USA Land Use Law to point out the defects of Taiwan’s legal system.. Ch. engchi. Finally, by the observation of European Landscape Convention and USA Land Use Law, this thesis finds out that Taiwan’s Draft Landscape Act has many defects. Besides, there are many inadequacies of landscape regulations in Urban Planning Law, Regional Plan Act and Spatial Planning Act. In order to promote the practice of landscape in Taiwan’s Spatial Planning Law, it should be more appropriate that amends the current legal system. The contents of landscape and urban design should be regulated in Master plan and Detail plan in Urban Planning Law. In addition, the content of spatial design should be incorporated to Spatial Planning Act. Keywords: Landscape, European Landscape Convention, Landscape Planning,. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(8) The relationship between Landscape and Spatial Planning, USA Land Use Law, Urban Design, Draft Landscape Act, Urban Planning Law, Regional Plan Act, Spatial Planning Act. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(9) 簡. 目. 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 楔子............................................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍.................................................................................................... 7. 第三節. 文獻回顧.................................................................................................... 9. 第四節. 研究方法及研究架構.............................................................................. 12. 第二章愈加受到重視之景觀問題.......................................................................... 15 第一節. 景觀之多重面向...................................................................................... 15. 第二節. 景觀之重要性.......................................................................................... 16. 第三節. 當今全球所面臨之景觀問題.................................................................. 20. 第四節. 小結.......................................................................................................... 21. 立. 政治大. 第三章歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間計畫法地位之強化...................... 23 歐洲景觀公約簡介.................................................................................. 23. 第二節. 歐洲景觀公約對於景觀定義之創新...................................................... 31. 第三節. 歐洲景觀公約對於國家應採取措施之創新.......................................... 33. 第四節. 歐洲景觀公約要求將景觀融入空間規劃之規定.................................. 44. 第五節. 歐洲景觀公約於歐洲國家之落實.......................................................... 55. 第六節. 對於歐洲景觀公約之觀察...................................................................... 55. 第七節. 小結.......................................................................................................... 57. ‧. ‧ 國. 學. 第一節. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第四章融入景觀之美國土地利用法制.................................................................. 59 第一節. 美國土地利用法制概述.......................................................................... 59. 第二節. 景觀於土地利用法制之實踐—以紐約市為例...................................... 70. 第三節. 對於美國法制之觀察.............................................................................. 81. 第四節. 小結.......................................................................................................... 82. 第五章我國相關立法及修法建議.......................................................................... 85 第一節. 評析景觀法草案之立法—由歐洲景觀公約之角度出發...................... 85. 第二節. 觀察我國現行法制................................................................................ 103. 第三節. 法制評析與修法建議............................................................................ 128. 第六章結論............................................................................................................ 143. I. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(10) 參考文獻.................................................................................................................... 145. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. II. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(11) 詳. 目. 第一章緒論................................................................................................................ 1 第一節. 楔子............................................................................................................ 1. 第一項. 景觀法之立法嘗試................................................................................ 1. 第二項. 芝山岩景觀管制計畫案之爭議............................................................ 2. 第一款. 芝山岩之特性.................................................................................... 2. 第二款. 芝山岩景觀管制計畫案之擬定........................................................ 3. 第三款. 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決............................ 5. 第四款. 對於本案之觀察................................................................................ 6. 第二節. 研究範圍.................................................................................................... 7. 政治大. 第一項. 釐清景觀之涵義及其重要性................................................................ 7. 第二項. 探討景觀於空間計畫法之實踐方式.................................................... 8. 第三項. 析論景觀於我國空間計畫法之實踐.................................................... 9. 立. ‧ 國. 學. 文獻回顧.................................................................................................... 9. 第四節. 研究方法及研究架構.............................................................................. 12. ‧. 第三節. 研究方法.............................................................................................. 12. 第二項. 研究架構.............................................................................................. 12. io. sit. y. Nat. 第一項. n. al. er. 第二章愈加受到重視之景觀問題.......................................................................... 15. i Un. v. 第一節. 景觀之多重面向...................................................................................... 15. 第二節. 景觀之重要性.......................................................................................... 16. Ch. engchi. 第一項. 歷史和文化功能.................................................................................. 17. 第二項. 健康功能.............................................................................................. 17. 第三項. 遊憩及經濟功能.................................................................................. 19. 第四項. 自然功能.............................................................................................. 20. 第三節. 當今全球所面臨之景觀問題.................................................................. 20. 第四節. 小結.......................................................................................................... 21. 第三章歐洲景觀公約之創新及對景觀於空間計畫法地位之強化...................... 23 第一節第一項. 歐洲景觀公約簡介.................................................................................. 23 制定背景.............................................................................................. 23. III. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(12) 第一款. 歐洲景觀公約制定前國際法關於景觀保護之演變...................... 23. 第二款. 制定歐洲景觀公約之呼聲.............................................................. 25. 第二項. 制定沿革.............................................................................................. 26. 第三項. 立法目的.............................................................................................. 27. 第一款. 促進景觀保護、管理和規劃.......................................................... 27. 第二款. 促進公眾參與.................................................................................. 28. 第三款. 制定直接、專門涉及歐洲景觀保護的法律文書.......................... 28. 第四款. 促進永續發展.................................................................................. 29 公約之內容.......................................................................................... 29. 第四項. 歐洲景觀公約對於景觀定義之創新...................................................... 31. 第二節. 第二項. 歐洲景觀公約對於國家應採取措施之創新.......................................... 33. 學. ‧ 國. 第三節. 政治大主觀面向.............................................................................................. 32 立客觀面向.............................................................................................. 31. 第一項. 第一項國家應採取之措施簡介........................................................................ 33 概述.................................................................................................. 34. 第二款. 景觀行動之手段.............................................................................. 35. ‧. 第一款. Nat. sit. y. 一、景觀保護、景觀管理和景觀規劃之定義.......................................... 35. er. io. 二、景觀保護、管理和規劃間的平衡...................................................... 36. al. iv n C 一般措施.......................................................................................... 36 hengchi U n. 三、達成景觀保護、管理和規劃的分階段策略...................................... 36 第三款. 一、認識景觀的重要性.............................................................................. 36 二、建立景觀政策...................................................................................... 37 三、制定公眾參與程序.............................................................................. 37 四、將景觀納入規劃政策.......................................................................... 38 第四款. 具體措施.......................................................................................... 39. 一、提高景觀保護意識（Awareness-raising） ........................................ 39 二、訓練和教育（Training and education）............................................. 39 三、識別和評估（Identification and assessment） .................................. 39 四、景觀品質目標...................................................................................... 40 五、實施...................................................................................................... 40 IV. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(13) 第五款. 歐洲各國合作.................................................................................. 41 創新之處.............................................................................................. 41. 第二項第一款. 整體考量景觀.................................................................................. 42. 第二款. 促進對於景觀之認識及公眾參與.................................................. 43. 歐洲景觀公約要求將景觀融入空間規劃之規定.................................. 44. 第四節第一項. 概述...................................................................................................... 44. 第二項. 景觀規劃之手段.................................................................................. 45. 第一款. 起源.................................................................................................. 45. 第二款. 內涵.................................................................................................. 46 將景觀規劃融入空間規劃.................................................................. 47. 第二項第一款第二款. 景觀於各層級空間計畫之實踐...................................................... 51. 學. ‧ 國. 第三款. 政治大空間規劃引入景觀要素.................................................................. 48 立空間規劃之發展.............................................................................. 47. 一、概述...................................................................................................... 51. ‧. 二、中央層級.............................................................................................. 52 三、地方層級.............................................................................................. 52. Nat. 第六節. 對於歐洲景觀公約之觀察...................................................................... 55. er. sit. y. 歐洲景觀公約於歐洲國家之落實.......................................................... 55. io. 第五節. al. iv n C 完整之景觀行動手段及階段策略...................................................... 56 hengchi U 明確之景觀定義.................................................................................. 55. n. 第一項第二項. 強調景觀之整合.................................................................................. 56. 第三項. 強調景觀於空間計畫法之地位.......................................................... 56. 第四項. 小結.......................................................................................................... 57. 第七節. 第四章融入景觀之美國土地利用法制.................................................................. 59 美國土地利用法制概述.......................................................................... 59. 第一節第一項. 第一款. 歷史發展.............................................................................................. 59 州分區授權標準法.......................................................................... 60. 一、制定背景.............................................................................................. 60 二、規範內容.............................................................................................. 61 第二款. 都市規劃授權標準法...................................................................... 63 V. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(14) 制度內容.............................................................................................. 64. 第二項第一款. 綜合計畫（Comprehensive Plan） ................................................ 65. 第二款. 分區.................................................................................................. 66. 第三款. 土地細分（Land Subdivisions）.................................................... 68. 景觀於土地利用法制之實踐—以紐約市為例...................................... 70. 第二節第一項. 紐約州（New York State）之規定 .................................................... 70. 第二項. 紐約市（New York City）之規定 ..................................................... 72. 第一款. 對於規劃及景觀制定原則性規定之都市憲章.............................. 72. 一、都市規劃委員會.................................................................................. 72 二、訂定計畫.............................................................................................. 72. 政治大四、制定及修改分區決議.......................................................................... 73 立三、土地利用審查...................................................................................... 73. 具體實踐景觀之分區決議.............................................................. 73. 學. ‧ 國. 第二款. 一、歷史發展.............................................................................................. 73. ‧. 二、與景觀有關之制度內容...................................................................... 75 第三項法院對於空間計畫中景觀規定之審查................................................ 79. Nat. y. Clear Channel Outdoor, Inc. v. City of New York 案 ...................... 79. sit. 第一款. er. io. 一、案件事實.............................................................................................. 79. al. iv n C Vosse v. The City of 80 U h New e n York g c h案i................................................... n. 二、法院見解.............................................................................................. 80 第二款. 一、案件事實.............................................................................................. 80 二、法院見解.............................................................................................. 80 第三節. 對於美國法制之觀察.............................................................................. 81. 第四節. 小結.......................................................................................................... 82. 第五章我國相關立法及修法建議.......................................................................... 85 評析景觀法草案之立法—由歐洲景觀公約之角度出發...................... 85. 第一節第一項. 第一款. 景觀法草案之內容.............................................................................. 85 立法目的及立法沿革...................................................................... 85. 一、立法目的.............................................................................................. 85 二、立法沿革.............................................................................................. 87 VI. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(15) 第二款. 景觀法草案之規範架構及主要內容.............................................. 89. 一、規範架構.............................................................................................. 89 二、景觀之定義.......................................................................................... 90 三、計畫體系及管制方式.......................................................................... 91 四、與現行計畫體系之關聯...................................................................... 93 景觀法草案立法失敗之原因.............................................................. 95. 第二項第一款. 景觀定義不清.................................................................................. 95. 第二款. 景觀師簽證...................................................................................... 96. 第三款. 影響人民財產權.............................................................................. 98. 第四款. 未釐清與其他相關法律之關係...................................................... 99. 政治大景觀之定義未強調人與自然之互動............................................ 101 立. 由歐洲景觀公約之精神分析景觀法草案...................................... 101. 第一款第二款. 學. 第三款. 規範內容過於空泛........................................................................ 101. ‧ 國. 第三項. 未釐清景觀於空間計畫之地位.................................................... 102. 第一項. ‧. 觀察我國現行法制................................................................................ 103. 第二節. 概述現行法與景觀有關之規定........................................................ 103. Nat. 第二款. 國家公園法.................................................................................... 103. 第三款. 海岸管理法.................................................................................... 104. 第五款第六款第二項第一款. sit. er. al. iv n C 濕地保育法.................................................................................... 104 hengchi U n. 第四款. y. 都市計畫法、區域計畫法及國土計畫法.................................... 103. io. 第一款. 文化資產保存法............................................................................ 104 都市更新條例................................................................................ 104 現行空間計畫法與景觀有關之規定................................................ 105 都市計畫地區................................................................................ 105. 一、都市計畫法........................................................................................ 105 二、都市計畫定期通盤檢討實施辦法.................................................... 108 三、地方都市計畫法施行自治法規........................................................ 110 四、地方都市設計自治法規.................................................................... 116 第二款. 非都市計畫地區............................................................................ 119. 一、現行制度—區域計畫法.................................................................... 119 VII. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(16) 二、未來制度—國土計畫法.................................................................... 122 法制評析與修法建議............................................................................ 128. 第三節第一項. 景觀及都市設計事項法制化之必要及其應有內容........................ 128. 第一款. 法制化之必要性............................................................................ 128. 第二款. 應有之規範內容............................................................................ 129. 一、空間計畫中景觀規劃之內容............................................................ 129 二、目標性規範........................................................................................ 130 三、程序規定............................................................................................ 130 第二項第一款. 現行制度欠缺之處............................................................................ 130 都市計畫法及地方自治法規........................................................ 130. 政治大二、都市設計地方自治法規規範密度不足............................................ 132 立一、都市計畫法及其施行細則欠缺景觀規劃之規定............................ 130. 三、都市設計法律位階過低.................................................................... 132. ‧ 國. 學. 第二款. 區域計畫法及國土計畫法............................................................ 134 制定景觀專法之妥適性.................................................................... 135. 第四項. 現行法制之修正方向........................................................................ 136. Nat. y. 都市計畫法之修正........................................................................ 136. sit. 第一款. ‧. 第三項. er. io. 一、主要計畫之內容................................................................................ 137. al. iv n C 三、目標性規範........................................................................................ 137 hengchi U n. 二、細部計畫之內容................................................................................ 137. 四、都市設計審議之程序........................................................................ 138 第二款. 國土計畫法之修正........................................................................ 138. 一、全國國土計畫.................................................................................... 139 二、直轄市、縣（市）國土計畫............................................................ 139 三、國土設計計畫.................................................................................... 140 第五項. 小結.................................................................................................... 142. 第六章結論............................................................................................................ 143 參考文獻.................................................................................................................... 145. VIII. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(17) 表. 次. 歐洲景觀公約之架構.............................................................................. 30 紐約市分區決議之架構.......................................................................... 75 景觀法之架構.......................................................................................... 89 臺北市以外之直轄市都市計畫法施行自治法規之都市設計規定.... 113 各縣市之都市設計自治法規................................................................ 116. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. IX. DOI:10.6814/NCCU202001599.


(19) 圖. 次. 圖1. 擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案計畫範圍............ 5. 圖2. 景觀與空間規劃之關聯.......................................................................... 50. 圖3. 景觀法與都市計畫法體系之關聯.......................................................... 95. 圖4. 都市計畫法體系.................................................................................... 108. 圖5. 非都市土地管制體系............................................................................ 122. 圖6. 國土計畫法體系的變革........................................................................ 124. 圖7. 國土計畫法體系.................................................................................... 128. 圖8. 都市計畫法景觀規定不足之處............................................................ 134. 圖9. 都市計畫法之修正方向........................................................................ 138. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 10. 政治大國土計畫法之修正方向........................................................................ 141 立. Ch. engchi. i Un. v. XI. DOI:10.6814/NCCU202001599.


(21) 第一章緒論第一節第一項. 楔子景觀法之立法嘗試. 臺灣的城鄉風格時常受到許多批評，包括開發管制失控，建築之高度、量體未對於當地環境做適切之呼應，不少地方出現了突兀、未與當地環境協調的建築，破壞了各地的紋理及天際線1；建築的外牆、廣告招牌之管理不受重視，產生了許多雜亂無章的街景；人行空間及綠化皆不足，環境擁擠，無法提供舒適之生活，都市公共空間景觀意象不受重視；新建築破壞舊有街廓之紋理，傳統空間結構消. 政治大. 失，對於地方的歷史連結不復存在，喪失在地原有的特色2。. 立. ‧ 國. 學. 上述情景導致了臺灣從南到北擁有許多相似的景觀，缺乏個別地區之特色、意象與共同記憶，顯現出千篇一律的建築及水泥叢林的樣貌。由於開發過程中亦. ‧. 不重視在地自然環境和歷史文化，導致各地原有之紋理逐漸瓦解，取而代之的是視覺品質低俗且雜亂的景觀，使國民對其居住環境缺乏認同感，甚至影響我國的. io. sit. y. Nat. 國際形象3。. n. al. er. 近年來各界對於景觀愈來愈重視，希望可以透過立法的方式來改善上述景觀. Ch. i Un. v. 的亂象。2003 年行政院院會通過景觀法草案，並送立法院審查，然而該法因引發. engchi. 諸多爭議而遲遲無法通過。2007 年內政部又再度組成景觀法草案修法諮詢小組，. 1. 本文第一章第一節第二項將以芝山岩景觀管制計畫凸顯此一情形。此外，近年來臺灣還有不少因突兀建築而引發爭議之案件，例如近年來蘭陽博物館附近蓋起 29 層樓、95 公尺高的高樓，與原本的蘭陽博物館景觀形成突兀的對比，造成遊客於拍攝蘭陽博物館時，須想盡各種辦法避開高樓，以免高樓入鏡。再者，近年來淡水大屯山陵線上的小坪頂出現許多開發案，建物動輒三、四十層樓，海拔高度甚至超過台北一○一大樓，其中有三棟高樓最為突兀，宛若三根煙囪矗立山頭。參見聯合新聞網，大煙囪、三炷香毀了天際線， https://theme.udn.com/theme/story/6774/2549100，最後瀏覽日：2020/08/20。. 2. 林欽榮，都市設計在臺灣，初版，創興，1995 年 2 月，頁 17。. 3. 歐陽嶠暉，都市環境學，初版，詹氏，2001 年 8 月，頁 56。 1. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(22) 研擬景觀法草案，並數次函報行政院4。2015 年立法委員邱文彥再次推動景觀法立法，該草案共計七章 26 條，其主要之內容著重於景觀之規劃、管理、改善及維護，另外包含獎勵、參與、諮詢、評鑑、基金及罰則等規定5，然卻該法案爭議過大，含有景觀定義不清、景觀師簽證以及與其他法律產生衝突等問題6，因而無法得到足夠委員的支持，導致景觀法再次胎死腹中7。. 第二項. 芝山岩景觀管制計畫案之爭議. 由於景觀法的立法失敗，導致目前僅能透過都市計畫法等規定，來達成景觀保護、規劃及管理之目的，惟現行法制中存有諸多缺陷，以下藉由芝山岩景觀計畫案之爭議來凸顯此一情形。. 政治大. 第一款芝山岩之特性. 立. 位於臺北市士林區的芝山岩擁有臺灣極罕見的多文化層遺址，是見證臺北盆. ‧ 國. 學. 地發展最重要的地標之一，該地蘊含了舊石器時代晚期文化、大坌坑文化、芝山. ‧. 岩文化、圓山文化、植物園文化及十三行文化遺跡，因此內政部於 1993 年將芝山岩遺址核定為二級古蹟8。. y. Nat. io. sit. 除了史前文化遺址，芝山岩還擁有許多其他的文化價值。約 280 萬年前大屯. n. al. er. 火山群相繼噴發，七星山熔岩流下至芝山岩，而形成帶狀陡坡，如今仍可看到芝. i Un. v. 山岩的山丘一路向上延伸至陽明山七星山系，成為了一個連續的生態體系，更是. 4. Ch. engchi. 中華民國景觀學會，台灣需要景觀法，http://www.landscape.org.tw/knowledge_base/petition，頁 5-6，最後瀏覽日：2020/08/20。. 5. 2015 年景觀法草案之內容請參見立法院，立法院第 8 屆第 8 會期內政委員會第 18 次全體委員會議紀錄，立法院公報，第 104 卷，第 90 期，2015 年 11 月，頁 9-23。. 6. 王珍玲，景觀法草案之研究分析，戶外遊憩研究，31 卷 2 期，2018 年 6 月，頁 68-71。. 7. 環境資訊中心，功敗垂成. 立院最後一天《景觀法》闖關失敗， https://e-. info.org.tw/node/112257#1，最後瀏覽日：2020/08/20。 8. 臺北市都市計畫整合查詢系統，擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案，計畫書，https://www.webgis.udd.gov.taipei/upis/book/P106020.pdf，頁 5，最後瀏覽日：2020/08/20。 2. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(23) 見證台北盆地生態起源的重要所在9。約 1 萬年前，因全球氣溫升高而導致海平面上升，海水浸入臺北盆地而形成臺北湖，芝山岩成為湖中的小島，今日在其山頂和山坡的岩石上，仍可見到被海浪拍打所留下的痕跡。此外，由於當時鹹水湖的環境，芝山岩現今還可見到「搭肉刺」、「皮孫木」等生長在海濱的海岸植物，成為環境變遷的證據，並見證了海水進入臺北盆地後又退去的地貌演變與人類活動的珍貴紀錄10。近百年來各時期人類的歷史足跡亦存在於芝山岩上，包括清朝時期的惠濟宮、日治時期所建立的芝山岩神社、民國時期的重要軍事基地，讓芝山岩成為臺. 11. 灣開拓史與治理史的重要文化堡壘12。. 政治大. 第二款芝山岩景觀管制計畫案之擬定. 立. 隨著都市發展，近年來環境極佳的芝山岩附近成為臺北市都更的熱門地區，. ‧ 國. 學. 有 5、6 棟高達 80、90 米的住宅大樓陸續規劃興建13，其中芝山岩山頂的市定古. ‧. 蹟惠濟宮廟埕前，也擬興建一棟超過 60 米高、19 層樓的住宅，其高度將比惠濟宮高出 20 米14。若此情況持續下去，芝山岩將可能被高樓包圍，消失在都市水泥. Nat. io. sit. y. 叢林中，喪失其獨特的文化景觀。. n. al. er. 為了維護芝山岩及其周邊地區之環境及其所形成之文化景觀及獨特風貌品. 9. Ch. engchi. i Un. v. 天下獨立評論，芝山岩的未來—都市更新與景觀保存，只能二選一嗎？， https://opinion.cw.com.tw/blog/profile/411/article/5902，最後瀏覽日：2020/08/20。. 10. 臺北市都市計畫整合查詢系統，前揭註 8，頁 5-6。. 11. 惠濟宮位於芝山岩山頂，是士林地區的信仰中心。清朝時期福建漳州先民將開漳聖王信仰帶至臺灣，由於當時漳泉移民械鬥激烈，漳州人便將廟宇設置在山上以防突襲，當時在惠濟宮樓上便可眺望泉州人所在的艋岬監視泉州人的一舉一動。參見保庇 NOW，到名廟打卡／三神廟合併！芝山巖惠濟宮見證歷史，https://bobee.nownews.com/20190715-30479，最後瀏覽日：2020/08/20。. 12. 天下獨立評論，前揭註 9。. 13. 天下獨立評論，前揭註 9。. 14. 中時電子報，芝山岩高樓四起. 市府挨批自打嘴巴，. https://www.chinatimes.com/newspapers/20160505000580-260107?chdtv ，最後瀏覽日： 2020/08/20。 3. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(24) 質，並創造具有地區特色之城市文化空間，臺北市政府認為對於芝山岩周邊建築物量體的景觀管制有迫切需要，故臺北市都市計畫委員會 2015 年 11 月 19 日第 678 次委員會決議，請市府儘速提出景觀管制計畫，管制芝山岩周遭建築物高度。. 15. 臺北市政府欲擬訂定芝山岩景觀管制計畫的消息一出，隨即引發部分芝山岩居民的反彈，認為該計畫將限制其開發利益、欠缺法源依據，且侵害人民財產權，因而多次向市政府陳情16。對此，2017 年 8 月 24 日臺北市都市計畫委員會決議，依據都市計畫法第 27 條第 1 項第 3 款作為該案之法律依據，且該案僅針對芝山岩周邊的公部門開發案之高度進行管制，排除私有土地建築物，惟計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，且全區納入都市設計審議範圍，私有土地建築物之高. 政治大. 度管制則納入後續士林區細部計畫通盤檢討案內辦理17。2017 年 8 月 24 日臺北. 立. 市政府核定公告都市計畫「擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案」. ‧. ‧ 國. 學. （下稱芝山岩景觀管制計畫）計畫書，並自 2017 年 9 月 20 日零時起生效18。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 15. Ch. engchi. 678. 臺北市都市計畫委員會，第. i Un. v. 次委員會議紀錄， https://www-. ws.gov.taipei/001/Upload/public/Attachment/51241124323.pdf，最後瀏覽日：2020/08/20。 16. 臺灣醒報，芝山岩管制激辯立委：北市府要穩住，https://www.anntw.com/articles/20170823hH2Z，最後瀏覽日：2020/08/20。. 17. 715. 臺北市都市計畫委員會，第. 次委員會議紀錄， https://www-. ws.gov.taipei/001/Upload/public/Attachment/79117145318.pdf，最後瀏覽日：2020/08/20。 18. 臺北市都市計畫整合查詢系統，前揭註 8。 4. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(25) 立. ‧. ‧ 國. 學. 圖1. 政治大. 擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案計畫範圍. sit. y. Nat. 資料來源：臺北市都市計畫整合查詢系統19. er. io. n. a 107 年度訴字第 384v號判決第三款臺北高等行政法院. i l C n U hengchi 計畫範圍內土地所有權人四人對於該都市計畫不服，分別向內政部提起訴願，. 因訴願皆遭駁回，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決原告勝訴，訴願決定及原處分均撤銷。臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決認為，北市府透過芝山岩景觀管制計畫禁止區域內土地不得作為容積接受基地之禁止增額容積的管制措施，直接限制計畫區內土地所有權人之財產使用、收益及處分，其管制事項具體而影響範圍明確，故為一行政處分20。. 19. 臺北市都市計畫整合查詢系統，前揭註 8，頁 14。. 20. 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 792-796。 5. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(26) 關於該計畫是否具有瑕疵而得撤銷，法院採用了比例原則來論斷，其認為都市計畫通盤檢討之目的乃在於確保有良好的生活環境，同時要考量平面橫向的二維空間，也要兼顧涉及時間的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展，惟芝山岩景觀管制計畫禁止計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，其手段不足以實現芝山岩風貌之文化景觀及獨特風貌品質的維護，而僅管制了周邊建物改建及都更後的建築量體，手段與目的不相當，而有違比例原則21，且該計畫並無急迫性，並非因應特殊情況發生而有變更之必要之情狀，不符合都市計畫法第 27 條第 1 項22得迅行變更之手段，原處分自屬違誤而應撤銷23。. 第四款對於本案之觀察. 政治大用比例原則，認定該計畫手段與目的不相當，不符合都市計畫法第 27 條第 1 項立臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決針對芝山岩景觀管制計畫，運. 之規定而違法應予以撤銷，並未針對景觀管制之法律依據進行論述，因此本文不. ‧ 國. 學. 擬就該判決上述之論理進行深入探討，而是希望透過該判決點出本文所欲處理之. ‧. 議題。. y. Nat. 本案關於芝山岩景觀管制計畫之相關爭議其實反應出我國空間計畫法對於. er. io. sit. 景觀保護之法源有所不足之問題。. al. iv n C 喪失在地原有的特色，芝山岩景觀管制計畫便是一個主管機關希望介入管制的例 hengchi U n. 多年來臺灣的國土面臨了諸多景觀破壞的問題，許多地方出現了雜亂的景象，. 子。因景觀法立法失敗，臺北市政府希望藉由現行的都市計畫法來進行景觀管制，然現行都市計畫法並未有對於建築的高度及容積率等景觀管制及都市設計的內容制定明確規定，導致北市府僅得以都市計畫法第 27 條第 1 項第 3 款都市計畫個案變更之規定作為法令依據，然而隨即引發芝山岩部分居民對於該計畫合法性. 21. 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 1031-1052。. 22. 都市計畫法第 27 條第 1 項：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」. 23. 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 1053-1066。 6. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(27) 的爭訟，由此可見，關於景觀管制之法源欠缺，乃現行空間計畫法之一大問題。基於景觀法因各種問題而無法立法成功，我國現行法制又有所缺陷，因此本論文希望對此議題進行探討，以 2015 年景觀法草案及現行空間計畫法制作為研究素材，藉由比較法的研究，探討景觀的定義為何，法制上應如何設計始能達到保護景觀之目的，並檢視我國現行空間計畫法於景觀有何缺陷，是否有必要制定景觀專法，或者得以透過修正現行法律解決，最後提出立法或修法的建議。綜上，景觀如何於空間計畫法中實踐及其法制設計，為本論文所欲探討的議題。. 第二節. 立. 政治大. 釐清景觀之涵義及其重要性. 學. ‧ 國. 第一項. 研究範圍. 本論文所欲探討的議題為景觀於空間計畫法之實踐，因此有必要於一開始時. ‧. 先探討景觀（Landscape）的內涵到底為何，如此才能對於後續景觀的法制設計進行探討，亦即先確認景觀為何物，始能分析景觀於空間計畫法中扮演何種角色。. sit. y. Nat. io. er. 另外須說明者，Landscape 一詞有翻為「景觀」者，亦有翻為「地景」者24，由於歷年來我國皆以「景觀法」作為法律名稱，都市計畫法中也以「景觀」稱之. n. al. Ch. i Un. ，因此本文統一將 Landscape 一詞翻為「景觀」。. 25. engchi. v. 於釐清景觀的含義之後，本文希望運用一些篇幅來探討景觀的重要性。雖然本文前述已提及臺灣所面臨到的景觀問題，然而在處理景觀應如何立法此一議題前，應先證立「景觀很重要」此一前提，於確認景觀之重要性後，始有繼續探討透過法律來保護景觀之可能，因此本文將藉由整理及分析景觀重要性的相關文章，. 24. 例如景觀法草案的說明中將 Landscape 稱為「地景」，參見立法院，前揭註 5，頁 13。. 25. 參見都市計畫法第 39 條：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」 7. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(28) 來凸顯運用法制保護景觀之必要。. 第二項. 探討景觀於空間計畫法之實踐方式. 本論文希望透過研究歐洲景觀公約之架構及內容，以及其對於締約國的影響，來探討歐洲是如何透過法制來達到景觀保護之目的。 2000 年制定的歐洲景觀公約（European Landscape Convention）26為首部直接、專門涉及歐洲景觀保護的法律文書，其制定目的乃在於保護歐洲逐漸被破壞且失去特色的景觀。截至 2020 年 7 月，歐洲景觀公約已在 40 個國家生效，並喚起各國對於景觀保護的意識。該公約對於景觀提出了許多創新的概念，對於歐洲各國帶來了極大的改變，也促進各國檢討其法律制度27。. 政治大雖然該公約僅對於景觀保護制定原則性之規定，但仍足以提供本文研究景觀立. 保護法制的大方向，因此本文在比較法上，將首先以歐洲景觀公約及其解釋性報. ‧ 國. 學. 告（Explanatory Report to the European Landscape Convention）28和施行準則（The. ‧. guidelines for the implementation of the European Landscape Convention）29之內容進行觀察，並輔以相關文獻進行探討，以釐清歐洲景觀公約的規範精神。. y. Nat. io. sit. 於研究範圍之部分，本文僅針對歐洲景觀公約之相關內容進行研析，不及於. n. al. er. 各國因受該公約影響之法律制度，合先敘明。再者，由於景觀一詞具有多種含義，. i Un. v. 其屬於一個跨領域的觀念，涉及歷史古蹟、自然保護及土地規劃等議題30，為避. Ch. engchi. 免本文失焦，本文將限縮於探討景觀應如何於空間計畫法中實踐，亦即探討景觀規劃之內涵，不擬處理景觀保護、景觀管理等景觀所涉及的其他面向。此外，空. 26. Council. of. Europe,. European. Landscape. Convention,. https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/0900001680080621. (last. visited August 20, 2020). 27. AMY STRECKER, LANDSCAPE PROTECTION IN INTERNATIONAL LAW 110 (2018).. 28. Council. of. Europe,. Explanatory. Report. to. the. European. Landscape. Convention,. https://rm.coe.int/16800cce47 (last visited August 20, 2020). 29. Council of Europe, Recommendation CM/Rec(2008)3 of the Committee of Ministers to member states on the guidelines for the implementation of the European Landscape Convention, https://rm.coe.int/16802f80c9 (last visited August 20, 2020).. 30. STRECKER, supra note 27, at 25. 8. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(29) 間計畫法主要可區分為總體計畫及部門計畫，前者涉及特定區域中土地利用的整體發展，後者則是以於特定部分區域中實現特定目的之規劃為主31，本文選擇著重於和土地利用直接相關的總體計畫，研究景觀與其關連性。由於我國都市計畫法制早期受到美國之影響32，本文將選擇美國法作為第二個比較法，藉由介紹美國土地利用法制之制度，以瞭解美國空間計畫法關於景觀規劃之立法模式，由於美國的土地規劃屬於各州的地方事務，為深入分析美國法制度之內容，本文將以紐約市為例，探討其是如何藉由空間計畫法納入如同歐洲景觀公約中景觀規劃之思維。. 第三項. 析論景觀於我國空間計畫法之實踐. 政治大. 針對歐洲景觀公約及美國法介紹後，本文將對於我國總體空間計畫法制進行. 立. 觀察，由於我國之總體空間計畫法包含國土計畫法、區域計畫法、都市計畫法、. ‧ 國. 學. 國家公園法、海岸管理法及濕地保育法等，其中國土計畫法、區域計畫法及都市計畫法針對我國之都市及非都市地區之土地利用進行規劃與管制，直接影響城鄉. ‧. 風貌之形塑。相較之下，國家公園法、海岸管理法及濕地保育法所規範之區域雖. y. Nat. 亦可能和景觀有關，但因這些區域本身開發密度較低，對於景觀破壞之情形較為. io. sit. 罕見。為縮小研究範圍，本文將針對和國土風貌較為相關的國土計畫法、區域計. n. al. er. 畫法及都市計畫法進行研究，探討我國法制是否有不足之處，以及可以如何完善我國之景觀保護法制體系。. 第三節. Ch. engchi. i Un. v. 文獻回顧. 「景觀法」和「空間計畫法」皆非新的議題，其各自也有許多文獻探討之，以下選擇與本論文題目較為相關的文獻進行回顧。. 31. 傅玲靜，空間總體及部門計畫法制中之計畫形成自由及其界限，行政訴訟制度相關論文彙編第 9 輯，司法院，2019 年 12 月，頁 232-233。. 32. 林明鏘，臺灣都市計畫法總體檢，月旦法學雜誌，233 期，2014 年 9 月，頁 174-175；戴秀雄，淺談都市計畫的幾個特性及其衍生的疑問，全國律師，16 卷 11 期，2012 年 12 月，頁 15-16。 9. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(30) 關於「景觀法」之部分，學者王珍玲所著之「景觀法草案之研究分析」33詳盡介紹了景觀法草案立法的來龍去脈，並藉由德國法及日本法，對於景觀法草案之定義、定位及上下橫向聯繫等內容進行分析，指出草案所存在的問題。學者賴宇松所著之「日本景觀保護法制初探」34探討日本景觀行政之發展，並針對日本於 2004 年所制定的「景觀三法」進行詳盡的介紹。另外學者張瑞雲所著之「淺談我國景觀法草案—以日本景觀法制度為借鏡」35及學者林英彥所著之「日本景觀法簡介」36亦針對日本景觀法制進行介紹，並指出可提供我國借鏡之處。學者楊智傑所著之「論地方政府之景觀管制權」37則關注美國景觀管制的憲法爭議，最後提出關於我國景觀法草案立法的建議。上述文獻多半針對景觀法本身之問題進行探討，對於景觀及空間計畫法之關. 政治大. 連性進行深入探討之文獻則十分稀少。學者曾梓峰、陳子文所著之「景觀計畫於. 立. 國土空間規劃所扮演之角色」38雖探討如何於國土空間規劃中進行景觀規劃，惟. ‧. ‧ 國. 墨。. 學. 其主要係針對景觀計畫之實際操作面進行論述，對於法制面應如何制定則較少著. 關於「空間計畫法」之部分，國內有不少文獻對於現行法制提出批評，其中. Nat. n. al. er. io. sit. y. 有針對新上路的國土計畫法相關規定進行檢討39，亦有針對都市計畫法點出其制. Ch. engchi. i Un. v. 33. 王珍玲，前揭註 6，頁 51-74。. 34. 賴宇松，日本景觀保護法制初探，義薄雲天・誠貫金石：論權利保護之理論與實踐：曾華松大法官古稀祝壽論文集，元照，2006 年 6 月，頁 315-337。. 35. 張瑞雲，淺談我國景觀法草案—以日本景觀法制度為借鏡，土地問題研究季刊，40 期，2011 年 11 月，頁 137-154。. 36. 林英彥，日本景觀法簡介，土地問題研究季刊，33 期，2010 年 3 月，頁 22-34。. 37. 楊智傑，論地方政府之景觀管制權，月旦法學雜誌，220 期，2013 年 8 月，頁 97-123。. 38. 曾梓峰、陳子文，景觀計畫於國土空間規劃所扮演之角色，都市與計劃，34 卷 3 期，2007 年 9 月，頁 219-240。. 39. 林明鏘，評國土計畫法，月旦法學雜誌，265 期，2017 年 6 月，頁 95-109；鍾麗娜、鄭明安，大哉問—國土計畫法上路後國土就能「安」嗎？，土地問題研究季刊，58 期，2017 年 6 月，頁 37-51。 10. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(31) 度問題40，另有針對非都市地區土地使用管制進行討論41。此外，有學者針對都市計畫中和景觀有關的都市設計制度進行介紹，並指出現行都市設計法制所存在的問題42。於學位論文之部分，有數篇論及景觀法的論文，然而其中多為針對景觀規劃的實際操作進行討論，例如：「景觀綱要計畫執行機制之研究」43、「景觀計畫架構體系與操作方法之研究—以宜蘭縣政中心地區為例」44、「臺灣城市空間景觀管理於都市計畫土地使用管制的困境與出路—以臺東縣景觀綱要計畫案為例」45等，關於景觀法草案進行法制面探討者僅有「日本都市景觀保護法制之研究—兼論我國景觀法草案」46，其借鏡日本景觀法，對於我國景觀法草案提出修正建議。. 政治大市設計的實務操作為題，例如「都市設計準則制定程序與工具之研究—以高雄車立另外對於我國都市計畫法中涉及景觀保護的都市設計制度，其中多半針對都. 站都市設計為例」47、「都市設計建築量體管制原則之研究—以新市區建設地區為. ‧ 國. 學. 例」48。針對都市設計法制面進行討論的僅有「從法的觀點探討台灣都市設計」. ‧ y. Nat. 林明鏘，前揭註 32，頁 173-196；戴秀雄，前揭註 32，頁 10-21；李得全、謝一鋒，臺灣都. sit. 40. er. io. 市計畫實施的問題與對策，都市與計劃，46 卷 2 期，2019 年 6 月，頁 119-146。 41. 林明鏘，非都市土地使用管制法制之研究—兼評大法官釋字第 532 號解釋，國土計畫法學. n. al. i Un. v. 研究，元照，2018 年 3 月，頁 385-415；戴秀雄，非都市土地開發許可之性質與作用，台灣. Ch. engchi. 法學雜誌，305 期，2016 年 10 月，頁 25-30。 42. 林欽榮，前揭註 2；賀士麃，台北市都市設計制度之研究，南亞學報，25 期，2005 年 12 月，頁 31-44。. 43. 林伯釗，景觀綱要計畫執行機制之研究，中國文化大學景觀學研究所碩士論文，2006 年。. 44. 林玄宜，景觀計畫架構體系與操作方法之研究-以宜蘭縣政中心地區為例，國立臺北科技大學建築與都市設計研究所碩士論文，2005 年。. 45. 呂岳桐，臺灣城市空間景觀管理於都市計畫土地使用管制的困境與出路-以臺東縣景觀綱要計畫案為例，國立高雄大學創意設計與建築學系碩士論文，2018 年。. 46. 張舒婷，日本都市景觀保護法制之研究-兼論我國景觀法草案，國立政治大學地政學系私立中國地政研究所碩士論文，2008 年。. 47. 李岱輿，都市設計準則制定程序與工具之研究—以高雄車站都市設計為例，國立高雄大學創意設計與建築學系碩士論文，2016 年。. 48. 蕭智夫，都市設計建築量體管制原則之研究—以新市區建設地區為例，國立成功大學建築研究所碩士論文，2005 年。 11. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(32) ，該文針對都市設計的法律依據、定性等問題進行探討。. 49. 綜上所述，景觀法在我國並非新的議題，已有多篇文獻針對其進行研究，惟相關文獻多半僅針對景觀法草案本身提出批判，對於進一步的法制設計則著墨較少。此外，相關文獻在比較法上多選擇日本法作為研究，雖亦有文獻提及歐洲景觀公約及美國土地利用法制度，但目前尚未有文獻對此進行深入探討。再者，雖然我國目前也有數篇針對景觀計畫、都市設計之相關議題進行探討，但其皆著重於實務操作面向，未有對於法制面進行深入觀察。因此，景觀如何於空間計畫法實踐及相關法制應如何制定乃一值得探討的議題，本文希望藉由歐盟及美國的比較法研究，以及景觀法立法失敗之反思，對於我國空間計畫法之景觀保護議題提供法制上的建議。. 立研究方法及研究架構. 學. ‧ 國. 第四節第一項. 政治大. 研究方法. ‧. 本文將採取文獻研究及比較法研究進行論述。關於文獻研究的部分，目前已. sit. y. Nat. 有諸多景觀的研究文獻，其涉及了景觀的各個面向，雖然其中涉及法律層次討論. io. al. n. 的背景知識。. er. 的文獻甚少，但仍然得以提供本論文瞭解景觀的相關概念，充實研究該議題所需. Ch. engchi. i Un. v. 關於比較法研究的部分，2000 年所制定的歐洲景觀公約之相關規定，可謂當今全球對於景觀保護最為先進的概念，該法對於歐盟各國亦帶來深遠的影響。此外，美國雖然沒有景觀專法，但其土地利用法制亦有許多景觀保護之規定，值得吾人參考。因此本論文將以歐洲景觀公約及美國法為基礎，希望借鏡國外對於景觀保護不同的立法模式，作為我國檢討現行空間計畫法應如何設計始能達到景觀保護之依據。. 第二項. 49. 研究架構. 吳政聰，從法的觀點探討台灣都市設計，國立政治大學法律學系碩士班學士後法學組碩士論文，2005 年。 12. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(33) 本論文所欲探討者為景觀在空間計畫法制之實踐，因此有必要先針對本文所圍繞的「景觀」的相關基本概念論述做為支撐，於第二章將探討景觀的多重涵義及各種面向，並論述景觀之重要性，釐清為何景觀之概念受到許多人的重視及為何有需要針對景觀進行保護，以作為本文後續探討比較法及檢討我國法的基礎。介紹完景觀的基本概念後，於第三章將介紹歐洲景觀公約之沿革、制定背景、制定目的、架構及重要規定，並分析其創新之處。本章後半段將針對歐洲景觀公約對於空間計畫法之影響進行深入探討，介紹歐洲景觀公約之下的景觀規畫概念，及將其實踐於空間計畫法之討論，以釐清歐洲景觀公約的規範精神。第四章將針對本論文所選擇的另一個比較法—美國法進行介紹，針對美國土. 政治大論其如何透過分區管制的制度，達到景觀保護之目的。立. 地利用法制中的綜合計畫、分區、土地細分制度進行探討，並以紐約市為例，討. ‧ 國. 學. 第五章將針對 2015 年景觀法草案之內容，檢視其問題，並分析其立法失敗的原因，並爬梳我國現行國土計畫法、區域計畫法及都市計畫法關於景觀保護之. ‧. 規定，透過歐洲景觀公約及美國土地利用法制，檢視其實否有所不足之處，並對. n. al. er. io. sit. y. Nat. 於我國應如何將景觀融入空間計畫法提出建議。. Ch. engchi. i Un. v. 13. DOI:10.6814/NCCU202001599.


(35) 第二章愈加受到重視之景觀問題第一節. 景觀之多重面向. 對於景觀的探討面向，隨著時代的進展而有所不同。早期對於景觀的討論，著重於自然風景的描繪，包括野外景觀、森林、岩石、田野和花園等宜人之地。在 18 世紀時，景觀此一概念充滿著新的理想，包含美麗、崇高、風景如畫的新哥德式路線，再加上經典的巴洛克式、洛可可式和浪漫主義等歷史主義風格，將景觀概念與自然景象緊密地結合在一起。這個時代對於景觀的重點放在景觀的自然狀態上，認為景觀乃是在追求自然風景的美麗與壯闊，而非社會或文化的產物. 政治大. 。. 50. 立. 隨著時代的演進，人類對於景觀的破壞也越來越加劇，因此景觀的討論也出. 學. ‧ 國. 現了不同的面向，開始著重於「人」的要素，擴展到人與社會之間的關係。許多不同領域的學者皆認為，景觀是一個複雜的系統，但同時也是社會公共空間的基. ‧. 礎，攸關人類福祉的自然和社會環境，景觀也是社區、正義、自然與環境的紐帶. sit. y. Nat. ，表達了人類環境的物理特徵與社會結構的緊密相互作用，同時是基於感知的. 51. io. er. 物質和非物質之間的聯繫，因此，景觀具有自然與文化之間的相互作用的特徵，人類可以感知並珍惜景觀的存在，同時與景觀互動52。在此脈絡之下，景觀也含. n. al. Ch. i Un. v. 有更深一層的含義，其被認為是由居住在該地的人們所塑造的地區或國家獨特身. engchi. 分表達，因為景觀是人們擁有和形塑的一塊土地，其顯現了在此生活和居住的人. 50. STRECKER, supra note 27, at 12.. 51. Shelley Egoz, The right to landscape and the argument for the significance of implementation of the European Landscape Convention, in MAINSTREAMING LANDSCAPE THROUGH THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION 111 , 113, (Karsten Jørgensen, Morten Clemetsen, Kine Halvorsen Thorén and Tim Richardson eds., 2016).. 52. Tobias Plieninger, Thanasis Kizos, Claudia Bieling, Laurence Le Dû-Blayo, Marie Alice Budniok, Matthias Bürgi, Carole L. Crumley, Geneviève Girod, Pip Howard, Jan Kolen, Tobias Kuemmerle, Grega Milcinski, Hannes Palang, Kathrin Trommler & Peter H. Verburg, Exploring ecosystemchange and society through a landscape lens: recent progress in European landscape research, 20 ECOLOGY AND SOCIETY 2, 2 (2015). 15. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(36) 的特徵，代表了行為和活動的場域，同時也包含了視覺的表現53，存在於我們對物質世界的認知以及我們的物質體驗中，同時被多種人類身分所塑造54。而當今的景觀被認為是現在環境遭受破壞的一種徵兆，是人類與自然的原始關係被都市主義、商業和科技影響後的情景，也代表著資本主義對於土地的態度55。今日，景觀一詞已具有多種含義，是一個綜合的概念，是人類感知的整合，具有獨特的特徵，並且根據各領域的關注重點，可能有不同的研究和行動視角56，例如考古學強調過去景觀的重要性，並對於土地、鄉村和自然的變化和用途進行歷史研究；建築學、設計和規劃學強調景觀未來會如何發展；生態學側重於景觀對於環境的影響；地理學側重於景觀的社會文化方面，關注社區、文化、法律和習俗在塑造人類生活方面的歷史和當代重要性57。. 政治大綜上所述，景觀不僅包含可以用客觀科學方法描述和分析的複雜現象，還可立. 以包含主觀的觀察和經驗，其具有感知、美學、藝術的意義58，幾乎涵蓋了我們. ‧ 國. 學. 周圍的所有事物。景觀與文化一樣，難以用一句話來形容，因此也有論者將景觀. Nat. io. sit. y. 景觀之重要性. er. 第二節. ‧. 稱為「混亂的概念」59。. 景觀作為自然與文化相互作用的連結，其對於人們有著深遠的影響，提供了. n. al. 53. Ch. engchi. i Un. v. Marc Antrop, Sustainable landscapes: contradiction, fiction or utopia?, LANDSCAPE AND URBAN PLANNING 75, 188 (2006).. 54. MARC ANTROP & VEERLE VAN EETVELDE, LANDSCAPE PERSPECTIVES: THE HOLISTIC NATURE OF LANDSCAPE 36-37 (2017).. 55. CHRISTOPHER S. WOOD, ALBRECHT ALTDORFER AND THE ORIGINS OF LANDSCAPE 26 (2014).. 56. Antrop, supra note 53, at 188.. 57. Kenneth R. Olwig, Recovering the Substantive Nature of Landscape, 86 ANNALS OF THE ASSOCIATION OF AMERICAN GEOGRAPHERS 4, 645 (1996). 58. Marc Antrop, A Brief History of Landscape Research, in THE ROUTLEDGE COMPANION TO LANDSCAPE STUDIES 1 , 2 (Peter Howard, Ian Thompson, Emma Waterton and Mick Atha eds., 2019). 59. Michael Jones, The elusive reality of landscape. Concepts and approaches in landscape research, 45 NORSK GEOGRAFISK TIDSSKRIFT - NORWEGIAN JOURNAL OF GEOGRAPHY 4, 229 (1991). 16. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(37) 人類可以珍惜的各種功能，包括歷史、文化、健康、遊憩、經濟、自然、教育等。. 60. 第一項. 歷史和文化功能. 文化和自然的重要元素不僅僅被視為私有或公共財產，還被視為人類的共同遺產61。從文化的角度來看，景觀承載著許多不同的人類活動，人類與土地不斷互動而產生了文化知識，景觀持久地記錄並見證了居住在其中不同世代的生活，其顯現了過往人類留下的足跡62，景觀可說是對過去的深刻體現63。一個文化實體離不開其歷史和文化背景，景觀作為人類活動所留下的印記，也帶給人們特定的認知64，景觀甚至可能影響每一個人的潛意識及行為、態度65，. 政治大. 而且有助於加強認同感，讓居住在其中的人以其歷史和文化為榮66。. 健康功能. 學. ‧ 國. 第二項. 立. 景觀對於人們的健康有許多影響，因為環境中的各種要素，都可能透過某些. ‧. 形式反映在景觀中，甚至影響人類的居住空間及舒適程度67。人類的聽覺、觸覺、. n. al. er. io. sit. y. Nat. 嗅覺、味覺、視覺，都可能和景觀相關，對於這些感知的影響，都可能反映在個. 60. i Un. v. Jolande W. Termorshuizen & Paul Opdam, Landscape services as a bridge between landscape. Ch. engchi. ecology and sustainable development, LANDSCAPE ECOL 24, 1041(2009). 61. STRECKER, supra note 27, at 28.. 62. 例如當今各地的景觀，皆可能反映出當地人民的居住、工作和娛樂等生活情境。See PAUL SELMAN, PLANNING AT THE LANDSCAPE SCALE 14 (2006).. 63. Janet Stephenson, The Cultural Values Model: An integrated approach to values in landscapes, 84 LANDSCAPE AND URBAN PLANNING 2, 130 (2008).. 64. Id.. 65. 王鑫，景觀保護的重要性－價值與功能，地景保育通訊，2 期，1995 年 6 月，頁 2。. 66. Riccardo Priore, Landscapes of Identity: The European Landscape Convention in the Construction of a European Identity, in LANDSCAPE AS HERITAGE: NEGOTIATING EUROPEAN CULTURAL IDENTITY 17, 22, (Monica Sassatelli ed., 2006).. 67. Rudolf de Groot, Function-analysis and valuation as a tool to assess land use conflicts in planning for sustainable, multi-functional landscapes, 75 LANDSCAPE AND URBAN PLANNING 3-4, 179-180 (2006). 17. DOI:10.6814/NCCU202001599.

(38) 人的精神健康上，以下分述之。聽覺和景觀有所相關，雖然噪音問題與景觀並沒有直接關係，但景觀的規劃可能會產生噪音，進而影響身體的健康，例如道路交通造成的噪音可能會對人們產生負面影響，因此住宅區和道路的距離便十分重要。景觀的規劃也可能產生愉悅的聲音，產生身體的滿足感，例如風在樹葉中沙沙作響的聲音或蟲鳴鳥叫可能會產生愉悅的感覺，因此自然景觀的保存可以讓人的身體得到欣賞的快樂68。觸覺也和景觀有所相關，一個人在與周圍環境接觸時，可能因為周遭環境的材質而產生舒適感或不適感，例如特別是路面、地面可能因為材質不同，而給人不同的感受。而景觀也可能影響溫度熱冷的差異，因此都市中建築物的佈局是否. 政治大. 可能造成過熱或過冷的情況，將會影響居民觸覺的感知69。. 立. 味覺則間接涉及景觀的感知或呈現方式，一個地區的烹飪的特性可以和景觀. ‧ 國. 觀產生連繫，乳製品、肉製品會和牧場產生連繫70。. 學. 產生關聯，食物的口味和其產地的視覺形成了連繫。例如葡萄酒會和葡萄園的景. ‧. 嗅覺與景觀更直接相關，令人愉悅的氣味會讓人對於景觀產生愉悅感，進而. Nat. sit. y. 增強人們視覺上對於景觀的喜好，例如有些植物散發出令人陶醉的香味，讓人們. er. io. 更加喜歡當地的景觀。相反的，令人愉悅的景觀可能會被難聞的氣味所破壞，例. al. iv n C 地的景觀。因此，身體健康、景觀和氣味之間的連結是雙重的，一方面，氣味在 hengchi U n. 如大城鎮周邊交通或工業廠房排放的廢氣，可能造成大氣污染，甚至破壞都市當. 我們對景觀的感知中產生作用，但另一方面，它們可能與環境問題相關，對人類健康產生不利影響71。. 視覺和景觀的關聯則更加密切，人類活動，無論是工業、農業和林業，還是用於各種目的的基礎設施和建築物的建造，都具有視覺和物理影響，從而改變了. 68. Yves Luginbühl, Landscape and individual and social well-being, in LANDSCAPE AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT: CHALLENGES OF THE EUROPEAN LANDSCAPE CONVENTION 31, 3637, (2006).. 69. Id. at 37.. 70. Id. at 37-38.. 71. Id. at 38. 18. DOI:10.6814/NCCU202001599.