第五章 我國相關立法及修法建議
第三節 法制評析與修法建議
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圖7 國土計畫法體系
資料來源：本文整理
第三節 法制評析與修法建議
第一項 景觀及都市設計事項法制化之必要及其應有內容
第一款 法制化之必要性
空間計畫法中景觀及都市設計之規範，乃對於建築物的高度、退縮、容積率、
建蔽率、風格、色彩及招牌等事項之管制，這些管制可能涉及人民受憲法所保障 的財產權、言論自由及一般行為自由等。
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憲法第15 條規定人民之財產權應予保障，旨在使財產所有人得依財產之存 續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，免於遭受公權力或第三人之侵害，
以確保人民所賴以維繫個人生存及自由發展其人格之生活資源（釋字第596 號及 第709 號解釋參照）。對於人民土地利用之景觀管制，可能影響人民自由使用及 處分其財產之權能，屬於對於人民受憲法所保障財產權的限制。
此外，憲法第 11 條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現 自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政 治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給 予最大限度之保障（釋字第509 號解釋參照）。若人民透過土地利用、建築設計 的方式表達其思想，則可能屬於言論自由的範疇，此時透過景觀規定加以管制，
則屬於對於人民受憲法所保障言論自由的限制。
另外，為維護個人主體性及人格自由發展，除憲法已保障之各項自由外，於 不妨害社會秩序公共利益之前提下，人民依其意志作為或不作為之一般行為自由，
亦受憲法第22 條所保障（釋字第 689 號解釋參照）。人民利用其土地設計其建築 之形式，除了可能涉及上述憲法所保障的財產權及言論自由外，亦可能屬於一般 行為自由的範疇。
綜上所述，景觀及都市設計事項涉及憲法所保障的基本權利，應由法律加以 規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之 原則（釋字第443 號解釋理由書參照），因此，景觀及都市設計事項實有必要法 制化。
第二款 應有之規範內容
一、空間計畫中景觀規劃之內容
應於法律中明訂空間計畫中得以包含景觀及都市設計之內容，包括整體景觀 發展目標、應擬定都市設計準則或景觀管制之地區、都市設計或景觀管制之基本 原則、得以進行都市設計或景觀管制之事項。
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二、目標性規範
目標性規範乃計畫法中立法者制定綱領性、目的性規定，給予規劃者一定的 規劃目標、規劃原則及規劃方針的指示456。
對於景觀事項應透過法律明訂目標性規範，以給予規劃者指示景觀規劃的目 標、原則及方針。
三、程序規定
於法律中應對於景觀或都市設計審議制訂程序規定，將相關組織的權限、審 議範圍、運作及審議程序等內容，使景觀的目標性規範得以於個案中具體化。
第二項 現行制度欠缺之處
第一款 都市計畫法及地方自治法規
一、都市計畫法及其施行細則欠缺景觀規劃之規定
景觀元素是三度空間的概念，其一直是涵蓋在都市之格局中，包括綠地、公 園、河川廊道乃至街廓、住宅區、工業區、商業區之配置等都和景觀相關，此外，
道路所形成之軸線、廊道、節點等空間紋理，也間接影響了都市之人文氣質與生 態格局457。美國雖然沒有景觀計畫相關法律，但其於土地利用法制中，透過都市 設計納入了景觀規劃的思維，各州透過綜合計畫、分區及細分制度，對於建築物 和其他結構的高度、樓層數、大小、位置、用途等進行管制，已跳脫單純規範土 地劃分的模式，而是朝向塑造出建築群及空間的整體感。
以紐約市為例，其透過都市憲章制定都市規劃委員會之組織、職權，及土地 利用審查範圍的規定，另外再透過分區決議針對建築之容積率、高度、退縮、一 樓商店、街道、招牌、行道樹等事項，針對不同區域訂有細緻的規定。
我國現行制度也未特別針對景觀規劃進行規定，但已有著重都市三度空間的
456 傅玲靜，都市計畫之計畫形成自由及其司法審查密度—以德國法制為觀察比較之對象，星 大法學，27 期，2020 年 5 月，頁 26。
457 郭瓊瑩，人與地 臺灣景觀變遷與調適（下），頁 241，2019 年 6 月。
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都市設計制度，可說是和美國土地利用法制採取相似的立法模式，然而相較於美 國，我國制度對於景觀規劃之規範內容有許多不足。
我國都市計畫法關於主要計畫及細部計畫之內容，其多半著重於二度空間之 土地劃分，並未有對於道路、建築及開放空間所形成三度空間之景觀進行規定，
僅於都市計畫法第39 條論及建築物面積、容積率、高度及景觀等事項，但其並 未詳述其內涵，而是交由都市計畫法之施行細則進行規定。
至於都市計畫定期通盤檢討實施辦法則有涉及景觀之規定，其中第5 條提及 都市計畫辦理通盤檢討時，應注意自然及人文景觀資源、建築密度分布，並於第 7 條及第 8 條提及辦理主要計畫通盤檢討時擬定自然及景觀資源之管理維護策略 或計畫，於辦理細部計畫通盤檢討時，擬定地區風貌發展及管制原則等事項。第 9 條則訂有都市設計之規定，並指出都市設計之內容包含建築量體配置、高度、
造型、色彩、風格等事項。
於都市計畫法施行細則之部分，僅臺北市透過臺北市都市計畫施行自治條例 再制定臺北市土地使用分區管制自治條例，針對土地管制及都市設計及土地使用 開發許可審議委員會審議事項制定更細緻的規範，其他直轄市及都市計畫法臺灣 省施行細則之規定皆大同小異，主要重申都市計畫法第39 條之規定，得於細部 計畫中規定基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深 度及寬度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項。
由上述規範可見，僅都市計畫定期通盤檢討實施辦法有關於景觀規劃之規定，
而都市計畫法中關注都市二度空間之土地劃分，並未有歐洲景觀公約所強調將景 觀融入空間規劃的規定，未明定關於三度空間景觀及都市設計之內容，僅於第39 條中規定與都市設計有關之「景觀」概念，但未規定景觀之內涵，而是交由都市 計畫法施行細則作必要之規定，而施行細則及地方之自治法規多半僅重申都市計 畫法第39 條之規定，未針對景觀規劃、都市設計制定更詳盡之規定，而是再透 過各縣市之自治規則補充之。
因此現行之都市設計制度未於都市計畫法本身制定，而是由各直轄市及都市 計畫法臺灣省施行細則授權各縣市政府於都市計畫書中訂定都市設計事項，乃藉
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由命令制定法律所未明文之事項，有違反法律保留原則之疑慮。
二、都市設計地方自治法規規範密度不足
美國以紐約市為例，都市憲章訂有都市規劃委員會之組織、職權，及土地利 用審查範圍的規定，分區決議中則訂有完整的都市設計規定，針對都市之各個角 落，包含建築之容積率、高度、退縮、一樓商店、街道、招牌、行道樹、停車位 等事項，皆納入分區決議的規範範圍。
相較於美國土地利用法制，我國的都市計畫法中完全未有都市設計之規定，
各直轄市及都市計畫法臺灣省施行細則關於都市設計之規範極為缺漏，僅規定得 針對基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬 度、停車場及建築物之高度，及有關交通、景觀、防火等事項進行管制，對於都 市設計之內容、目標性規範並未有詳盡之規定，亦未針對都市設計審議委員會之 組織及程序進行規定，而是透過各縣市政府另外再訂定自治規則進行規範，惟各 縣市之自治規則規範內容及密度又差異甚大，且各縣市之自治規則幾乎未包含空 間計畫中應包含景觀之內容及都市設計之目標性規範，以臺北市為例，臺北市土 地使用分區管制自治條例第95 條訂有都市設計及土地使用開發許可審議委員會 之審議事項，臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則訂有都市設計之審議 程序，臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會設置辦法訂有都審會權限、
組織及運作，未有空間計畫中應包含都市設計之內容及都市設計之目標性規範等 規定。
由此可知，我國都市設計制度因都市計畫法本身規定極為不足，未提供各縣 市得以依循之標準，使得各縣市各自為政，成果取決於各縣市之空間治理能力，
個縣市的自治法規又有所欠缺，無法如同美國般對於都市的各個角落的各種事項 進行規範，也為落實歐洲景觀公約所強調將景觀融入空間規劃之精神，導致都市 設計之成效不彰，進而影響都市之景觀，甚至可能因為相關規定欠缺，於都市設 計時產生極大的爭議，對於行政機關及人民都影響甚大。
三、都市設計法律位階過低
另外，都市設計的法律位階過低也可能產生問題，美國的土地利用法制乃直
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接透過分區制度，對於建築的用途、高度、體積及密度等事項進行規範，將此類 事項直接融入土地規劃的過程中，亦有助於於規劃過程中考量三度空間的要素，
以完善都市的樣貌。
相較之下，我國由於都市計畫法中關於主要計畫及細部計畫內容之規定，皆 未包含都市設計，現行各直轄市及都市計畫法臺灣省施行細則則規定得於細部計
相較之下，我國由於都市計畫法中關於主要計畫及細部計畫內容之規定，皆 未包含都市設計，現行各直轄市及都市計畫法臺灣省施行細則則規定得於細部計