第四章 融入景觀之美國土地利用法制
第一節 美國土地利用法制概述
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第四章 融入景觀之美國土地利用法制
第一節 美國土地利用法制概述
相較於歐洲景觀公約針對景觀訂定專法，美國的土地利用法制（Land Use Law）則未特別強調景觀的概念，但是透過相關制度的建構，亦有對於景觀保護、
管理及規劃的完整規定，以下分述之。
第一項 歷史發展
美國土地利用法制乃針對土地使用進行管制的法律，屬於州治安權（police power）248的行使範疇，因此，美國並無聯邦層級針對各州土地的利用管制法律，
相關規定交由各州立法，州立法機關可能再透過法律授權其地方管理土地使用的 權力249。
儘管如此，聯邦政府在 20 世紀初制定了州分區授權標準法（Standard State Zoning Enabling Act, SZEA）250及都市規劃授權標準法（Standard City Planning Enabling Act, SCPEA）251作為示範法（Model Act），供各州於立法時參考。所謂 示範法乃指由聯邦提出，以供各州立法機關立法時得以參照的法律，但對於是否 採納該示範法，各州有決定的權力，各州可能為了因應自身需要對之作某種程度
248 州治安權源自美國憲法第十條修正案：「舉凡憲法未授予合眾國政府行使，而又不禁止各州
行使的各種權力，均保留給各州政府或人民行使之。」，由該條可導出州有權制定和實施保
障公共衛生、公共安全和社會福利的法律，或將此權委託給地方政府。參照元照英美法詞 典，http://lawyer.get.com.tw/Dic/DictionaryDetail.aspx?iDT=69804，最後瀏覽日：2020/08/20。
249 JULIAN CONRAD JUERGENSMEYERA & THOMAS E. ROBERTS, LAND USE PLANNING AND DEVELOPMENT REGULATION LAW 47 (2003).
250 Standard State Zoning Enabling Act, https://www.govinfo.gov/content/pkg/GOVPUB-C13-
18b3b6e632119b6d94779f558b9d3873/pdf/GOVPUB-C13-18b3b6e632119b6d94779f558b9d3873.pdf (last visited August 20, 2020).
251 Standard City Planning Enabling Act, https://www.govinfo.gov/content/pkg/GOVPUB-C13-
955faaa3558a7c44c6a9edbbc01f5cd5/pdf/GOVPUB-C13-955faaa3558a7c44c6a9edbbc01f5cd5.pdf (last visited August 20, 2020).
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之修訂或者可能只採納其中一部分252。
由於該二法對於各州後續立法影響深遠，因此本文以下將介紹該二示範法之 內容。
第一款 州分區授權標準法
一、制定背景
分區（zoning）是將土地劃分用途的制度，於美國最早起源於紐約。早期美 國對於財產所有人使用財產的形式幾乎沒有限制，直到19 世紀末，許多環境問 題的發生，開始改變此一情形。首先是都市經濟的快速增長和新移民的湧入而導 致的住宅短缺，工業的發展導致倉庫和工廠開始蠶食紐約的街區，造成了許多污 染253。再者，當時紐約市正成為美國最重要的商業中心，對於辦公空間的需求日 益增加，隨著施工技術的進步和電梯的改進，建築高度的技術限制因而消失，導 致摩天大樓陸續出現，引發對物理結構會完全遮蔽陽光的擔憂，希望透過分區制 度，使陽光得以到達街道上254。這些迅速的變化加劇了人們對於發展影響其健康 和安全的憂慮，進而迫切要求對土地用途進行分區限制，並對所有建築物進行新 的、更有效的高度和退縮管制255。
針對此一情形，紐約市建築高度委員會（A Commission on Heights of Buildings）
在1913 年提出了報告，建議為了公共健康和安全的目的，對建築高度、面積和 用途進行管制，並應根據不同地區的不同需求對法規進行調整。紐約市政府和州 議會接受了這些提議，並對於都市憲章（City Charter）進行了修改，增加了分區 的規定256。
252 元照英美法詞典，http://lawyer.get.com.tw/Dic/DictionaryDetail.aspx?iDT=64719，最後瀏覽日：
2020/08/20。
253 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,ZONING HANDBOOK 6 (2018).
254 Milena Dinić & Petar Mitković, planning regulations in the usa and their implications on urban design in the central city zone, 9 ARCHITECTURE AND CIVIL ENGINEERING 2, 290 (2011).
255 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 6.
256 BARRY CULLINGWORTH & ROGER W.CAVES, PLANNING IN THE USA--POLICIES, ISSUES, AND PROCESSES, 100-101 (4th ed. 2014).
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1916 年紐約市制定了適用於整座都市的分區決議（Zoning Resolution），該 分區決議包括14 頁的文字和三套地圖，其規範了都市所有部分的用途、高度和 準以維護價值的重要性，1921 年國務卿赫伯特•胡佛（Herbert Hoover）創設了 分區諮詢委員會（Advisory Committee on Zoning），1922 年該委員會起草了州分 區授權標準法案作為示範法，全國各地也隨之效仿該制度，該法案迅速成為大量 分區條例（Zoning Ordinance）的典範。這部示範法律以及六年後的都市規劃授權 標準法，可以說是有史以來聯邦層級通過的最全面的都市規劃和發展示範法律259。 二、規範內容
州分區授權標準法包含 9 個條文，其主要規範授與權力（Grant of power）
260、分區261、綜合計畫（Comprehensive plan）262、制定分區規定時應履行之正當 程序263、分區委員會（Zoning Commission）的權限264、調整委員會（Board of Adjustments）265等事項。
州分區授權標準法第1 條為授予地方權力之規定，將由治安權所導出的規劃
260 Standard State Zoning Enabling Act, Section 1.
261 Standard State Zoning Enabling Act, Section 2.
262 Standard State Zoning Enabling Act, Section 3.
263 Standard State Zoning Enabling Act, Section 4.
264 Standard State Zoning Enabling Act, Section 6.
265 Standard State Zoning Enabling Act, Section 7.
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層數以及大小、建築的容積率、庭院和其他開放空間的大小、建築物的位置、用 途和人口密度、建築物和土地的貿易、工業、住宅或其他用途266。
至於州分區授權標準法第1 條所稱「社會大眾的健康、安全、道德及整體福 祉」為何，第3 條對此進行補充，其要求地方應根據綜合計畫制定法規，以減輕 街道壅塞、確保安全並免於火災、恐慌和其他危險；促進健康和一般福利；提供 充足的光線和空氣；防止土地人滿為患；避免人口過度集中；為了促進交通、水、
污水、學校、公園和其他公共需求的充分提供，在制定此類法規時，應合理考慮 該地區的特點及其對特定用途的特殊適用性，並保護建築物的價值及最合理地使 用土地267。
為了達到上述目的，第2 條規定地方立法機構可以將土地劃分為最適合執行 該法案目的的地區、數目、形狀和面積，並可以在這些地區內管制和限制建築物 的建造、改建、整修或使用等情形，也可限制土地的使用。此外，所有此類法規 對於每個地區的每個類別或建築物類型都應是一體適用，但是一個地區的法規可 以與其他地區的法規有所不同268。
綜上，州分區授權標準法第 2 條提供了四種建築物管制的基礎，分別為用 途、高度、體積和密度，其並於第1 條及第 2 條中詳細名列了此類管制的依據，
亦即社會大眾的健康、安全、道德及整體福祉，並直接具體化相關情形，包括避 免街道過度壅擠、確保安全及促進健康和一般福利等，使各州於進行分區管制時 有所依據。
州分區授權標準法十分受到歡迎，第一版於1922 年出版，成為暢銷書，銷 量超過 55,000 冊，一年之內，有將近四分之一的州制定了州分區授權標準法相 關法案，到了1926 年已經有 43 個州通過了分區授權法，420 個地方政府（涵蓋 全美四分之一人口）採用了分區條例，如今所有五十個州均已通過立法，使各地 可以規劃和實施分區管制269。雖然有論者該法律已經過時，應該進行根本性的改
266 Standard State Zoning Enabling Act, Section 1.
267 Standard State Zoning Enabling Act, Section 3.
268 Standard State Zoning Enabling Act, Section 2.
269 CULLINGWORTH &CAVES,supra note 256, at 103.
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革，但州分區授權標準法的基本條款至今仍被許多州所採用270。
第二款 都市規劃授權標準法
於完成州分區授權標準法後，赫伯特·胡佛的諮詢委員會便將注意力轉向制 定都市規劃授權標準法案，由於州分區授權標準法鮮少提及規劃的規定，希望藉 由都市規劃授權標準法的制定來補足，提供都市規劃規定之依據，該法於 1928 年公布。
都市規劃授權標準法的前言（Foreword）中談到了規劃的重要性，其指出在 美國的數百個城市和地區，規劃委員會正在與公職人員和私人團體合作，以使其 土地更有序和有效的自然發展。他們一方面關注和糾正過去的錯誤，另一方面關 注並確保街道、公園、公共設施以及公共和私人建築物的位置和開發，從而最能 滿足人們的住所、工商業及旅行的需求271。
都市規劃授權標準法的一般說明（General Statement）指出，該法案涵蓋了 四個已被證明是規劃立法必不可少的內容，即制定都市規劃以及都市規劃委員會 的組織和權力、分區管制、管制街道上的建築物、區域規劃和規劃委員會272。
都 市 規 劃 授 權 標 準 法 共 有 五 編 ， 第 一 編 為 都 市 的 規 劃 和 規 劃 委 員 會
（Municipal planning and planning commissions），內容包含有委員會的人員、組 織、權力、職責和分區規定等；第二編規定了細分法規（Subdivision control）的 內容，其包含規劃委員會對市政區內外土地細分的管轄權。它還指出，在規劃委 員會批准之前，不得對財產進行細分；第三編為對於街道建築物的規劃（Buildings in mapped streets）；第四編中包含區域規劃委員會的組織、職權以及總體規劃的 法律地位（Regional planning and planning commissions）；第五編則為其他規定
（Miscellaneous provisions）。
其中都市規劃授權標準法第6 條規範了規劃委員會的權力與職責，規劃委員 會有權制定一項總體計畫，對於街道、地鐵、公園等內容進行都市發展的總體設
270 JUERGENSMEYERA &ROBERTS, supra note 249, at 48.
271 Standard City Planning Enabling Act, Foreword.
272 Standard City Planning Enabling Act, General Statement.
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計，使得都市的發展得以受到系統性的管制，並能具有協調性273，依據第7 條之 規定，在制定該計畫時，委員會應對當地的現狀和未來發展進行仔細而全面的調 查和研究。該法第8 條規定了規劃委員會的運作程序，包含通過該計畫或對該計 畫進行修訂的過程。為了讓公眾提供意見，規劃委員會必須至少舉行一次公開聽 證會，聽證會必須在市政當局普遍發行的報紙上註明時間和地點的情況下進行廣 告宣傳。
另外，都市規劃授權標準法尚訂有細分管制的內容，納入了一些法定要求，
並制定了一些於細分時應提供必要設施的內容，其中都市規劃授權標準法第 14 條規定，規劃委員會應制定法律以其管轄範圍內的土地細分，並與其他現有或計 畫中的街道以及總體計畫有關的街道進行適當安排，以提供足夠的交通、設施、
消防設備、娛樂、照明和空氣等便利的開放空間，並透過最小寬度和面積的要求，
避免人口的擁擠274。
因此，都市規劃授權標準法設想了一種更全面的方法來規範土地使用並為未 來的增長提供市政服務，土地使用的分區僅是計畫的一個關注點，提供公用設施、
因此，都市規劃授權標準法設想了一種更全面的方法來規範土地使用並為未 來的增長提供市政服務，土地使用的分區僅是計畫的一個關注點，提供公用設施、