第一章 緒論
第一節 楔子
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 楔子
第一項 景觀法之立法嘗試
臺灣的城鄉風格時常受到許多批評，包括開發管制失控，建築之高度、量體 未對於當地環境做適切之呼應，不少地方出現了突兀、未與當地環境協調的建築，
破壞了各地的紋理及天際線1；建築的外牆、廣告招牌之管理不受重視，產生了許 多雜亂無章的街景；人行空間及綠化皆不足，環境擁擠，無法提供舒適之生活，
都市公共空間景觀意象不受重視；新建築破壞舊有街廓之紋理，傳統空間結構消 失，對於地方的歷史連結不復存在，喪失在地原有的特色2。
上述情景導致了臺灣從南到北擁有許多相似的景觀，缺乏個別地區之特色、
意象與共同記憶，顯現出千篇一律的建築及水泥叢林的樣貌。由於開發過程中亦 不重視在地自然環境和歷史文化，導致各地原有之紋理逐漸瓦解，取而代之的是 視覺品質低俗且雜亂的景觀，使國民對其居住環境缺乏認同感，甚至影響我國的 國際形象3。
近年來各界對於景觀愈來愈重視，希望可以透過立法的方式來改善上述景觀 的亂象。2003 年行政院院會通過景觀法草案，並送立法院審查，然而該法因引發 諸多爭議而遲遲無法通過。2007 年內政部又再度組成景觀法草案修法諮詢小組，
1 本文第一章第一節第二項將以芝山岩景觀管制計畫凸顯此一情形。此外，近年來臺灣還有
不少因突兀建築而引發爭議之案件，例如近年來蘭陽博物館附近蓋起29 層樓、95 公尺高的
高樓，與原本的蘭陽博物館景觀形成突兀的對比，造成遊客於拍攝蘭陽博物館時，須想盡各 種辦法避開高樓，以免高樓入鏡。再者，近年來淡水大屯山陵線上的小坪頂出現許多開發 案，建物動輒三、四十層樓，海拔高度甚至超過台北一○一大樓，其中有三棟高樓最為突 兀 ， 宛 若 三 根 煙 囪 矗 立 山 頭 。 參 見 聯 合 新 聞 網 ， 大 煙 囪 、 三 炷 香 毀 了 天 際 線 ， https://theme.udn.com/theme/story/6774/2549100，最後瀏覽日：2020/08/20。
2 林欽榮，都市設計在臺灣，初版，創興，1995 年 2 月，頁 17。
3 歐陽嶠暉，都市環境學，初版，詹氏，2001 年 8 月，頁 56。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
研擬景觀法草案，並數次函報行政院4。2015 年立法委員邱文彥再次推動景觀法 立法，該草案共計七章26 條，其主要之內容著重於景觀之規劃、管理、改善及 維護，另外包含獎勵、參與、諮詢、評鑑、基金及罰則等規定5，然卻該法案爭議 過大，含有景觀定義不清、景觀師簽證以及與其他法律產生衝突等問題6，因而無 法得到足夠委員的支持，導致景觀法再次胎死腹中7。
第二項 芝山岩景觀管制計畫案之爭議
由於景觀法的立法失敗，導致目前僅能透過都市計畫法等規定，來達成景觀 保護、規劃及管理之目的，惟現行法制中存有諸多缺陷，以下藉由芝山岩景觀計 畫案之爭議來凸顯此一情形。
第一款 芝山岩之特性
位於臺北市士林區的芝山岩擁有臺灣極罕見的多文化層遺址，是見證臺北盆 地發展最重要的地標之一，該地蘊含了舊石器時代晚期文化、大坌坑文化、芝山 岩文化、圓山文化、植物園文化及十三行文化遺跡，因此內政部於1993 年將芝 山岩遺址核定為二級古蹟8。
除了史前文化遺址，芝山岩還擁有許多其他的文化價值。約280 萬年前大屯 火山群相繼噴發，七星山熔岩流下至芝山岩，而形成帶狀陡坡，如今仍可看到芝 山岩的山丘一路向上延伸至陽明山七星山系，成為了一個連續的生態體系，更是
4 中華民國景觀學會，台灣需要景觀法，http://www.landscape.org.tw/knowledge_base/petition，
頁5-6，最後瀏覽日：2020/08/20。
5 2015 年景觀法草案之內容請參見立法院，立法院第 8 屆第 8 會期內政委員會第 18 次全 體委員會議紀錄，立法院公報，第104 卷，第 90 期，2015 年 11 月，頁 9-23。
6 王珍玲，景觀法草案之研究分析，戶外遊憩研究，31 卷 2 期，2018 年 6 月，頁 68-71。
7 環 境 資 訊 中 心 ， 功 敗 垂 成 立 院 最 後 一 天 《 景 觀 法 》 闖 關 失 敗 ， https://e-info.org.tw/node/112257#1，最後瀏覽日：2020/08/20。
8 臺北市都市計畫整合查詢系統，擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案，計畫
書，https://www.webgis.udd.gov.taipei/upis/book/P106020.pdf，頁 5，最後瀏覽日：2020/08/20。
‧
https://www.chinatimes.com/newspapers/20160505000580-260107?chdtv ， 最 後 瀏 覽 日 ： 2020/08/20。‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
質，並創造具有地區特色之城市文化空間，臺北市政府認為對於芝山岩周邊建築 物量體的景觀管制有迫切需要，故臺北市都市計畫委員會2015 年 11 月 19 日第 678 次委員會決議，請市府儘速提出景觀管制計畫，管制芝山岩周遭建築物高度
15。
臺北市政府欲擬訂定芝山岩景觀管制計畫的消息一出，隨即引發部分芝山岩 居民的反彈，認為該計畫將限制其開發利益、欠缺法源依據，且侵害人民財產權，
因而多次向市政府陳情16。對此，2017 年 8 月 24 日臺北市都市計畫委員會決議，
依據都市計畫法第27 條第 1 項第 3 款作為該案之法律依據，且該案僅針對芝山 岩周邊的公部門開發案之高度進行管制，排除私有土地建築物，惟計畫範圍內土 地不得作為容積接受基地，且全區納入都市設計審議範圍，私有土地建築物之高 度管制則納入後續士林區細部計畫通盤檢討案內辦理17。2017 年 8 月 24 日臺北 市政府核定公告都市計畫「擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案」
（下稱芝山岩景觀管制計畫）計畫書，並自2017 年 9 月 20 日零時起生效18。
15 臺 北 市 都 市 計 畫 委 員 會 ， 第 678 次 委 員 會 議 紀 錄 ， https://www-ws.gov.taipei/001/Upload/public/Attachment/51241124323.pdf，最後瀏覽日：2020/08/20。
16 臺灣醒報，芝山岩管制激辯 立委：北市府要穩住，https://www.anntw.com/articles/20170823-hH2Z，最後瀏覽日：2020/08/20。
17 臺 北 市 都 市 計 畫 委 員 會 ， 第 715 次 委 員 會 議 紀 錄 ， https://www-ws.gov.taipei/001/Upload/public/Attachment/79117145318.pdf，最後瀏覽日：2020/08/20。
18 臺北市都市計畫整合查詢系統，前揭註 8。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
圖1 擬定臺北市士林區芝山岩周邊景觀管制規定計畫案計畫範圍
資料來源：臺北市都市計畫整合查詢系統19
第三款 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決
計畫範圍內土地所有權人四人對於該都市計畫不服，分別向內政部提起訴願，
因訴願皆遭駁回，遂提起行政訴訟，經臺北高等行政法院107 年度訴字第 384 號 判決原告勝訴，訴願決定及原處分均撤銷。
臺北高等行政法院107 年度訴字第 384 號判決認為，北市府透過芝山岩景觀 管制計畫禁止區域內土地不得作為容積接受基地之禁止增額容積的管制措施，直 接限制計畫區內土地所有權人之財產使用、收益及處分，其管制事項具體而影響 範圍明確，故為一行政處分20。
19 臺北市都市計畫整合查詢系統，前揭註 8，頁 14。
20 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 792-796。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
關於該計畫是否具有瑕疵而得撤銷，法院採用了比例原則來論斷，其認為都 市計畫通盤檢討之目的乃在於確保有良好的生活環境，同時要考量平面橫向的二 維空間，也要兼顧涉及時間的三維面向，裨益現狀之空間安排與未來之都市發展，
惟芝山岩景觀管制計畫禁止計畫範圍內土地不得作為容積接受基地，其手段不足 以實現芝山岩風貌之文化景觀及獨特風貌品質的維護，而僅管制了周邊建物改建 及都更後的建築量體，手段與目的不相當，而有違比例原則21，且該計畫並無急 迫性，並非因應特殊情況發生而有變更之必要之情狀，不符合都市計畫法第 27 條第1 項22得迅行變更之手段，原處分自屬違誤而應撤銷23。
第四款 對於本案之觀察
臺北高等行政法院107 年度訴字第 384 號判決針對芝山岩景觀管制計畫，運 用比例原則，認定該計畫手段與目的不相當，不符合都市計畫法第27 條第 1 項 之規定而違法應予以撤銷，並未針對景觀管制之法律依據進行論述，因此本文不 擬就該判決上述之論理進行深入探討，而是希望透過該判決點出本文所欲處理之 議題。
本案關於芝山岩景觀管制計畫之相關爭議其實反應出我國空間計畫法對於 景觀保護之法源有所不足之問題。
多年來臺灣的國土面臨了諸多景觀破壞的問題，許多地方出現了雜亂的景象，
喪失在地原有的特色，芝山岩景觀管制計畫便是一個主管機關希望介入管制的例 子。因景觀法立法失敗，臺北市政府希望藉由現行的都市計畫法來進行景觀管制，
然現行都市計畫法並未有對於建築的高度及容積率等景觀管制及都市設計的內 容制定明確規定，導致北市府僅得以都市計畫法第27 條第 1 項第 3 款都市計畫 個案變更之規定作為法令依據，然而隨即引發芝山岩部分居民對於該計畫合法性
21 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 1031-1052。
22 都市計畫法第 27 條第 1 項：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、
縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、
水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災害之發生時。三、為適應 國防或經濟發展之需要時。四、為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」
23 臺北高等行政法院 107 年度訴字第 384 號判決，行 1053-1066。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
的爭訟，由此可見，關於景觀管制之法源欠缺，乃現行空間計畫法之一大問題。
基於景觀法因各種問題而無法立法成功，我國現行法制又有所缺陷，因此本 論文希望對此議題進行探討，以2015 年景觀法草案及現行空間計畫法制作為研 究素材，藉由比較法的研究，探討景觀的定義為何，法制上應如何設計始能達到 保護景觀之目的，並檢視我國現行空間計畫法於景觀有何缺陷，是否有必要制定 景觀專法，或者得以透過修正現行法律解決，最後提出立法或修法的建議。
綜上，景觀如何於空間計畫法中實踐及其法制設計，為本論文所欲探討的議
綜上，景觀如何於空間計畫法中實踐及其法制設計，為本論文所欲探討的議