第四章 融入景觀之美國土地利用法制
第二節 景觀於土地利用法制之實踐—以紐約市為例
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成為控制都市成長程度和速度的核心技術312。
第二節 景觀於土地利用法制之實踐—以紐約市為例
美國土地利用制度中的綜合計畫針對土地使用、經濟發展、環境、公園、娛 樂場所、都市設計等事項制定整體發展願景313，再藉由分區制度規範建築物的用 途、密度、數量、量體、位置、形狀等事項，以控制建築物的外觀，使建築物與 當地環境保持和諧314，另外再加上細分制度管制街道佈局、街道寬度、街道平整、
街道鋪面、遮蔭種植等事項315，使綜合計畫、分區及細分制度共同構成美國的土 地利用制度。
由前述內容可知，分區制度將接街道佈局和都市設計制度相結合，並規範建 築物的密度、量體、高度、形狀、材料等事項，藉由控制外觀來維護景觀的和諧
316，細分管制則涉及了街道佈局、街道寬度等事項，亦屬於針對景觀之規定。因 此，美國土地利用制度並非僅涉及二維的土地利用模式，而是已規範了建築和街 道的景觀此等三維規劃形式，以建立土地的整體風格，並維護各地的紋理，由此 可見美國的土地利用制度中，雖未強調「景觀」之概念，但已有對於景觀實踐之 內涵。為了更仔細瞭解相關制度之運作，以下將以美國分區制度之先驅—紐約市 為例，深入分析景觀於美國土地利用制度之實踐。
第一項 紐約州（New York State）之規定
紐約州採用類似於1920 年代美國商務部頒布的州分區授權標準法之規定，
透過通用都市法（General City Law）317、城鎮法（Town Law）318及村莊法（Village
312 JUERGENSMEYERA &ROBERTS, supra note 249, at 262.
313 DOBBINS, supra note 259, at 249.
314 Id. at 242.
315 JUERGENSMEYERA &ROBERTS, supra note 249, at 263.
316 DOBBINS, supra note 259, at 242.
317 New York State, General City Law, https://www.nysenate.gov/legislation/laws/GCT (last visited August 20, 2020).
318 New York State, Town Law, https://www.nysenate.gov/legislation/laws/TWN (last visited August 20, 2020).
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319 New York State, Village Law, https://www.nysenate.gov/legislation/laws/VIL (last visited August 20, 2020).
320 New York General City Law, Article 2-A, Section 19.
321 New York General City Law, Article 2-A, Section 20. See also New York State Town Law, Article 16, Section 261-262; New York State Viliage Law , Article 7, Section 7-722.
322 New York State General City Law, Article 2-A, Section 20.
323 New York State General City Law, Article 3, Section 28-A. See also New York State Town Law, Article 16, Section 272-A; New York State Viliage Law , Article 7, Section 7-700.。
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Charter）325對於規劃及分區制定了原則性的規定，另外透過分區決議（Zoning Resolution）326，規範詳盡的分區及細分事宜。第一款 對於規劃及景觀制定原則性規定之都市憲章
Revision Commissions, About Charter Revision Commissions, https://www1.nyc.gov/site/charter/about/about-the-commission.page (last visited August 20, 2020).其 詳 細 條 文 請 見 New York City ,
http://www.nyc.gov/html/records/pdf/section%201133_citycharter.pdf (last visited August 20, 2020).
326 New York City, Zoning Resolution, https://zr.planning.nyc.gov (last visited August 20, 2020).
327 New York City Charter, Chapter 8, Section 191-192.
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部、各行政區首長等人得向都市規劃委員會提出都市和社區的發展、成長和改善 的計畫，由都市規劃委員會於審查該計畫並對該計畫進行公開聽證及並通過決議 核准、修改或不核准此類計畫328。
三、土地利用審查
依據紐約市都市憲章第197-C 條之規定，任何人或機關對於有關不動產的使 用、開發或改善的變更、核准等申請，均應按照統一審查程序（Uniform Land Use Review Procedure, ULURP）由紐約市都市規劃委員會進行審查329。
四、制定及修改分區決議
分區決議之內容為管制建築物的高度和體積、庭院和開放空間的面積、工商 業建築物的位置等事項。依據紐約市都市憲章第200 條之規定，都市規劃委員會 得在不超出法律規定的限制的前提下，修改分區決議內容，並應由議會審查及核 准330。
第二款 具體實踐景觀之分區決議
紐約市都市憲章僅針對土地利用制定原則性規範，具體的土地利用及分區內 容規定於分區決議中，依據紐約市都市憲章之規定，由都市規劃委員會制定分區 決議，以落實分區制度，因此以下將針對分區決議的規定進行觀察，瞭解景觀於 其中的實踐方式。
一、歷史發展
分區決議的歷史可追溯到1916 年，當時紐約制定了全國第一個全面分區決 議，規範和限制使用土地和建築物的大小、形狀、高度和退縮的法律文書331。根
328 New York City Charter, Chapter 8, Section 197-a.
329 該條規定的情形有：更改分區區域、分區決議中的特殊許可事項、基礎設施的選址、特許經 營權事項、都市更新計畫、衛生掩埋場、處分市政府的財產、其他由法律規定之財產使用、
開發或變更事項等。See New York City Charter, Chapter 8, Section 197-c.
330 New York City Charter, Chapter 8, Section 200.
331 詳細內容請參見第四章第一節第一項第一款之說明。
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會（City Planning Commission, CPC）和都市規劃部（Department of City Planning, DCP），負責整個都市的規劃，其中包括確保該決議符合都市的當前和未來需求 https://www1.nyc.gov/site/planning/zoning/about-zoning.page (last visited August 20, 2020).336 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 5. 目前紐約市分區決議為 2020 年 4 月 22 日所修訂的版本。See New York Department of City Planning, Zoning Resolution, https://zr.planning.nyc.gov/recently-adopted (last visited August 20, 2020).
337 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 8.
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小，並包括獎勵分區工具，該工具可為開發區提供額外的建築面積，以提供公共 開放空間338。
現今分區決議包括14 章和 10 個附錄，以及 126 個分區圖，其中第一章中闡 明了大多數基本規則，第二章至第四章分別針對住宅區、商業區及工業區進行規 範，其架構如下：
紐約市分區決議之架構
章節 名稱
第一章 總則
第二章 住宅區規定 第三章 商業區規定 第四章 工業區規定
第五章 不符合規定的使用及建築物 第六章 適用於某些特定地區的規定 第七章 行政規定
第八章～第十四章 特別用途區 資料來源：本文整理
二、與景觀有關之制度內容
分區決議幾乎適用於都市中所有的建築物，依據分區決議第 11-111 條之規 定，在1961 年 12 月 15 日之後的所有地區中，任何分區的土地以及其中的任何 內容，包括任何開發、擴大、延展、用途變更、新的或現有用途、轉換、修改、
338 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 8.
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用地改建、搬遷、重建等應遵守該決議的規定339。因此建築計畫應符合分區決議 之規定，通過紐約市建築部（NYC Department of Buildings）審查後，始得發給建 築許可340。
值得注意的是，分區決議之目的為試圖在建築物之間建立協調的關係，但它 並沒有規定建築技術或特定的設計材料等相關內容，有關保障建築物居住者的健 康或安全及建築物的建造狀況之內容，紐約市有其他法律進行規定，包括建築法
（Building Code）和房屋維護法（Housing Maintenance Code），都涉及與建築施 工有關的健康和安全341。
自1961 年以來，在珍•雅各（Jane Jacobs）和其他都市主義者的貢獻下，紐 約市的規劃人員越來越認識到建築物如何與人行道等公共區域互動的重要性，而 分區決議也不斷發展以反映這一點，尤其表現在街道兩旁建築物的設計，提供行 人和居住者環境方面愉悅的感受方面342。
分區決議主要涉及用途許可、容積許可、停車設施及其他都市設計之內容，
其中有許多涉及景觀之規定，例如用途許可、容積許可或停車設施的章節中訂有 景觀之相關規範，分區決議第 2 章第 6 節及第 3 章第 7 節的特別都市設計規定
（Special Urban Design Regulations）也訂有景觀相關的規定343，其主要內容為一 樓使用規定、街道規定、招牌、植樹規定及停車設計要求344，以下分述之。
（一）涉及都市風貌之用途許可（Permitted Uses）
分區決議建立了一套被視為與該地區的其他使用兼容的用途許可，其對財產 中可能發生的用途進行了限制，以避免用途之間衝突，但同時也促進了用途之間
339 New York City Zoning Resolution, Article 1, Chapter 1, 11-111.
340 New York Department of City Planning, About Zoning, https://www1.nyc.gov/site/planning/zoning/zoning-process.page (last visited August 20, 2020).
341 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 12.
342 Id. at 23.
343 New York City Zoning Resolution, Article 2, Chapter 6; New York City Zoning Resolution, Article 3, Chapter 7.
344 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 23-24.
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的協調關係，例如規範購物和服務與住宅之間的距離，進而影響都市風貌345。 在分區決議中，用途許可都分為四大類：住宅、社區設施，商業和工業區，
分別規定於分區決議第2 章第 2 節、第 3 章第 2 節、第 4 章第 2 節346。透過在適 當的位置提供足夠的住宅、商業及工業空間，以滿足紐約市的住屋、零售需求，
並保護住宅區、商業區免受污染影響，避免居民受到受交通擁擠的傷害347。 在分區決議修改之前便存在但修改之後不再允許的用途被歸類為不合規定 用途（Non-conforming Uses），依據分區決議第 5 章第 2 節之規定，不合規定的 用途可以保留原先的用途，也可以更改其用途，但只能用於維持、減少或消除不 合規定的用途348。
（二）涉及建築高度及密度之容積許可（Permitted Bulk）
容積許可主要規範了建築物的大小和形狀，其規定了可在某財產上進行的開 發空間、需要提供的開放空間以及對建築物高度或退縮的限制，在某些情況下，
容積許可還會規範建築的密度349，這些都和景觀密切相關。
分區決議第 2 章第 3 節和第 4 節規定了住宅區的容積許可規定；第 3 章第 3、4 和 5 節規定了商業區的容積許可規定；第 4 章第 3 節規定了工業區的容積 許可規定。上述各節針對不同的建築用途組成有不同的規定，但其結構相似，主 要是針對容積率、開放空間、高度和退縮進行規定350：
1、容積率：容積率是控制建築物大小的容積許可規定，它決定了分區上可 以放置多少樓地板面積，並透過調節人口密度和建築物相對於其周圍土
345 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 16.
346 New York City Zoning Resolution, Article 2, Chapter 2; New York City Zoning Resolution, Article 3, Chapter 2; New York City Zoning Resolution, Article 4, Chapter 2.
347 New York City Zoning Resolution, Article 2, Chapter 1; New York City Zoning Resolution, Article 3, Chapter 1.
348 New York City Zoning Resolution, Article 5, Chapter 2.
349 NEW YORK CITY DEPARTMENT OF CITY PLANNING,supra note 253, at 22.
350 New York City Zoning Resolution, Article 2, Chapter 3-4; New York City Zoning Resolution, Article 3, Chapter 3-5; New York City Zoning Resolution, Article 4, Chapter 3.
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地以及彼此之間的密度，以防止都市過於擁擠351。
2、開放空間：分區決議通常要求分區土地的一部分應有一定比例的庭院或 空地等形式保持開放，並規範所需的開放空間的面積和類型、建築物用 途和允許的使用強度而有所變化。對於住宅區提供休憩用地，並透過適 度允許更高的容積和密度以及更好的開放空間標準來鼓勵提供更多的開 放空間，使住宅區能得到更多的光線和空氣，並有休息和娛樂等空間，
打破單調的生活352。
3、高度和退縮：在分配了所需的空地面積後，將根據分區區域和用途的不
3、高度和退縮：在分配了所需的空地面積後，將根據分區區域和用途的不