文獻回顧

第一章緒論

第三節文獻回顧

一、解釋政商關係的基礎：經濟發展模式的理論

描繪政商關係的理論大抵上是順著韓國經濟發展的方式來進行對韓國案例的觀察。這些觀察與經濟發展模式有密切的關係，因此有必要先行介紹。解釋韓國經濟發展的論調可以分為開發獨裁理論（developmental dictatorship）以及發展型國家論（developmental state）兩大主流。

（一）開發獨裁論

開發獨裁（developmental dictatorship）或壓制性的發展國家論（repressive develop-mental state），是由義大利裔美國學者James Gregor在其著作《義大利的法西斯主義與開發獨裁》（Italian Fascism and Developmental Dictatorship, Princeton University Press, 1979）中提出，主張獨裁政體的領導人為了維持自身的政權正當性而推行經濟發展政策，而在推行經濟發展的過程中，由軍隊或官僚等少數精英來獨佔國家權力。然而，這種獨裁與共產黨不同的是，它並不明白地否定民主主義的各種制度，例如選舉、議會以及多黨參與，而是最終決定和執行的權力被少數所壟斷，一般民眾不一定知情。在開發獨裁論者的主張中，

獨裁的政權會主張其所主導的經濟發展會創造出中產階級，而中產階級會進一

步促進民主的發展及鞏固。然而，這樣的解釋在韓國只有前半段是正確的。在 concentrations）¹⁰的現象。

（二）發展型國家論

發展型國家論（developmental state）是由美國加州大學教授詹鶽（Chalmers Johnson）在對日本經濟發展的研究中通產省扮演的角色所進行的研究中，提出下階級，持續給予獨裁政權支持。見Galbraith, J.K. 1992. The Culture of Contentment. Mariner Books

9 由此觀之，開發獨裁論的立論偏向於靜態的「模式刻寫」，對於動態的變遷，例如開發成功的過程面對的問題與成功之後獨裁體制是存續抑或轉型也欠缺充分建構，且開發獨裁論建立時的時空環境背景是在冷戰的國際架構下，蘇聯的瓦解與隨後的民主化潮流也讓開發獨裁論失去市場。

10 經濟集中（economic concentrations）是指私人或公司的財富少數集中在幾個人、組織的手上。

經濟集中出現的原因，在商業界是指市場競爭不足，只存在在少數且壟斷市場企業的情況。如果是部份少數人，則是財富的增長由幾個最富有的人所控制，而貧窮階級的財富比例日益低落。

11 詹鶽的發展型國家模型包括了四個要素：有一個由一流人才所組成的，規模不大的專業行政團隊；讓行政專才能充分發揮創意，僅扮演安全瓣角色的政治人物與司法部門；政府干預經濟事務是根據市場規則而非國家統制；最後，是有一個負責帶領國家政策的「領航機關」（如詹鶽認為通產省是日本的領航機關），可參考 Chalmers Johnson. 1982. MITI and the Japanese Miracle, pp.315-20。

僚進行產業發展規劃，並且保持專業官僚的獨立性以避免政治壓力的影響。也就是說，在國家領導經濟發展這方面與開發獨裁理論雷同，不過在過程上著重政府如何介入市場、引導私部門進而互蒙其利共享進步繁榮的果實。對於韓國如何從貧窮的農業社會轉為加入OECD的經濟強國的學術貢獻汗牛充棟。這些研究顯示政府除了總體經濟政策以外（從進口替代到出口導向），在執行計畫的細部操作可分為三個步驟，學者Sung-Hee Jwa稱之為政府主導篩選的發展模式

（Development by Government-led Discrimination）：第一、選定要發展的特定產業與貿易政策；第二、挑選適合的企業；第三、針對篩選過的企業進行優惠補助政策。該理論前提是國家的官僚具有專業能力，並且在推行政策上發揮功效，

其次計畫理性的前提是國家利益，比如總體經濟的成長、國民所得提高、GNP 的增長等等（Sung-Hee Jwa，2002：18-25）。發展型國家理論對於國家站在主動的地位抱持著正面的態度，不過在1997 年東亞發生金融危機後陷入了許多負面批評。這些批評多著墨在不當的政商關係上。

二、討論韓國政商關係的面向

順著國家主導經濟發展走向的脈絡，韓國的政商關係的討論有下列三個面向：尋租理論（rent-seeking）、裙帶資本主義（crony capitalism）以及企業過大而不能倒閉（too big to fail）。

（一）尋租理論

尋租理論的定義出自於美國喬治梅森大學法學教授喬登．圖洛克（Gordon Tullock）《關於稅收、壟斷與偷竊的福利成本》（ The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, Western Economic Journal, 1967 ）。尋租理論起初的研究主要關注於租金壟斷方面，其分析對象是特權壟斷。布坎南（James M.

Buchanan ）等公共選擇理論的學者後來將尋租理論用來解決政府失靈的問題，

提出限制政府透過政治活動提供尋租的機會。產生尋租的條件是存在限制市場

進入或市場競爭的制度或政策。它往往與政府干預的特權有關。在政府干預的條件下，尋利的企業家發現尋利有困難，轉而進行尋租活動，取得額外的收益。

因此，政府的政策如核發許可證、配額、外匯管制、政府採購等，廠商認為可以獲取額外收益就會願意進行遊稅或賄賂等尋租活動。

尋租理論解釋韓國政府推行經濟政策給廠商帶來許多非單純貿易行為所產生的額外利益，促成財閥的崛起和維持。（Haggard eds，2003：10-13）廠商的尋租與政府主導篩選的發展模式有很大的關係。政府在擬定產業政策的同時也嘉惠了特許的廠商，包括低利率的貸款、產業保護、政策貸款、保證採購等等。

得到政府保護的廠商就會支持或遊說政府進行下一個經濟計畫，並且賄賂官員事先得知政策內容以提出「符合上意」的申請企劃書。在這樣的情況下，韓國政府對挑選適合的企業的步驟最後會落得徒具形式的官樣文章。廠商擴大經營最主要動機並不是市場利益而是配合政府推動政策時所帶來巨大的租金。這種以發展帶動發展的形態，被稱之為「尋求存續的發展型國家」（developmental state seek to capture）。韓國的發展計畫最後遭受挫敗而停止的緣故在於尋租的負面效應讓重工業計畫不僅無法帶動發展還嚴重惡化了韓國通貨膨脹，但是取消計畫經濟並不代表尋租行為不存在，僅是縮小財閥的尋租範圍，因為政府控制財閥的手段同時也是財閥所尋求的租金。所以如果有可能，依照理性自利的動機廠商是不會放棄任何可以尋求租金的機會。

（二）裙帶資本主義

裙帶資本主義（crony capitalism）係指政府透過合法或更多是非法的手段偏袒特定團體或個人，給予政治上的援助。維持裙帶關係的重要方式就是送給政治人物與官僚大量的獻金，韓國的確有這樣的情形出現，而且一直以來從未間斷過。借款者將這些貸款公司視為與政治人物具有高度的裙帶關係，如果企業出現問題，政府必會出手援助。所以貸款者如銀行、金融機構等幾乎無條件式地提供這些企業想要貸款的額度。資產因之快速地膨脹泡沫化。使用裙帶資

本主義來批評韓國政經發展最知名的學者為美國南加州大學國際關係與商務系教授康燦雄（David C. Kang），認為韓國的經濟發展與其說是「發展型國家」

的途徑導致成功，毋寧是一種政客與企業彼此利用讓兩者利益極大化的結果，

他認為金融危機發生的主要因素在於 1997 以前深植在韓國傳統社會中不當的人際關係網絡。在韓國，政治與經濟緊密的結合被稱之為“jung kyung yoochahk“（Chang and Park，2004：46），也就是形容兩者像被膠水黏著起來難以拆開。其實韓國的裙帶資本主義不僅是金錢與權力之間的利益交換，它更複立大學，13.4%出身於高麗大學，6.7%來自延世大學，資料來源：蘇西亞譯，2004：78。

（三）企業規模大到不能倒閉

企業擴大規模到不能倒閉的論點（too big to [let] fail 以下簡稱 TBTF），是在說明企業不停地想要提高生產和經營其他貿易以佔據總體經濟的大部分，如此一來一旦倒閉就會重創國家經濟，國家反而必須在他們受到危難時給予協助。TBTF 被詳細討論的緣故是美國的企業發展有這樣的趨勢，美國阿拉巴馬州立大學教授Benton E. Gup 在該著作（Too Big to Fail: Policies and Practices in Government Bailouts, Westport, 2004）有進行深刻的討論。這種企業發展趨勢在其他國家也有。然而，針對韓國政府扶植出大財閥發生的影響有兩種主張，持肯定財閥確實能威脅政府的一方認為在韓國經濟發展的歷史上有財閥發生了兩次財務危機尋求政府援助，1972 年總統發佈防止財閥破產的緊急命令以及 1979-81 年重工業部門的重組，而政府也確實回應援助的需求。這兩次危機政府利用本身權力集中化的力量來挽救財閥倒閉潮，方法是將成本轉嫁到銀行、

存戶以及股東，不公平地削減他們的獲利能力來減輕或延緩財閥的償付壓力。

這是政府害怕財閥倒閉的最佳例證。即便韓國的財閥曾經出現過倒閉或重組，

基本上並沒有影響到與政府關係密切的關鍵企業。前五大財閥當中的大宇集團直到第一次金融危機後進行重組並且進行清算。持反對意見的學者指出，與其說韓國政府會挽救企業，不如說是介入進行重整與接收。在韓國，從財閥的地位確立開始，財閥是受到政府支持，但是一但破產倒閉政府就會介入進行調停接收的動作。把破產剩下來的資產進行分割轉賣。財閥的排名與進入前百大的名單經常變動而且總有新的企業擠進名單之列。前百大的企業由於政府政策的監督，競爭十分激烈（Ha-Joon Chang and Hong-Jae Park，2004：48-49）。不過這些學者也承認，如果企業面臨危機獲得財政上的援助，財閥的負責人以及少

在文檔中一九九七年以後南韓政府與財閥關係的變遷 (頁 15-21)

第一章 緒論

第三節 文獻回顧

第一章緒論

第三節文獻回顧