朴正熙的政府主導經濟發展模式

一、朴正熙的三項財閥控制

起初韓國企業是因為戰爭以及資源稀缺的原因向政治權力靠攏。後來獨裁 軍事政權取代民主政權之後軍政府會對向前政權靠攏的企業進行清算讓企業順 從當前政權。韓國第二共和繼李承晚政府之後，很快地被軍事政權所掌握。軍 人朴正熙發於1961 年動政變逼迫第二共和的總理張勉與內閣辭職後，將「軍事 革命委員會」改稱為「國家重建最高會議」，掌握了包括預算在內的所有立法案 件以及行政權力。因此，在軍事政權做體制內外的勢力清除時，包括與前政權 相關的企業將他們以不當蓄財的罪名將重要的財閥逮捕入獄。不過隨後又釋放 這些財閥，逼迫他們貢獻財力、知識為政府效勞。 對政府沒有助益的財閥很快 會被當局敵視淘汰， 朴氏政權為了牢牢控制財閥，通過了『處理非法累積財富 法案』，並且結合稅務機關進行對企業查稅騷擾或減稅優惠的措施。再者，將銀 行收歸國有，禁止民營或民間掌握 4%以上的股權，斷絕企業的融資管道。三 項雙管齊下的財閥措施，很快地就讓民間企業轉為熱絡支持政府的經濟政策。

（池東旭，1997：142、144-146；蔡增家，2005：45）反之，不受朴氏政權青 睞的財閥，例如李氏政府時期崛起的三和、東立、極東海運等便落沒下來。在 這樣的政經情勢下，軍政府便開始進行國家分配資源、主導發展的相關計畫。

以經濟發展為國家主要目標的朴正熙首先建立經濟專業官僚機關，1961 年 建立經濟企劃院（Economic Planning Board），負責擬定經濟發展計畫、劃分各 種經濟預算支出、監督政府公共政策開銷，以及審核國外資本進入以及透過跨

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部會的協調來實施各項經濟建設。該院的院長是由副總理兼任的方式來統合各 部會。（蔡增家，2005：39）經企院在 1960 年代總共推行了兩項五年計畫，第 一個五年計畫是以國營事業為發展主體，第二個計畫才開始注重民間企業的培 養。朴正熙政府剛開始是延續李氏政權的總體經濟方針，以進口替代為主。但 是國內市場不足以消耗企業生產，1965 年改採取出口導向的輕工業化政策。（林 文斌，2007：77）

二、五年經濟開發計畫與財閥的蓬勃發展

朴正熙展開經濟開發計畫方式是加深政府與民間企業之間的關係。由政府 帶頭承擔企業的營運風險。（Lim 2003：45）。為鞭策企業達到預定的經濟目標，

朴正熙對出口導向的產業給予最大程度的支持，分配低利率的融資貸款則是以 企業個別的出口表現而定。表現良好者給予表揚以及持續融資優惠；表現不良 者則減少政府補助。 至於韓國本身技術設備欠缺的問題，由政府幫忙導入了開 發計畫所需的設施、先進技術以及經營方法交予財閥進行開發，政府再輔以產 業保護政策、政府保證採購、低利借貸、稅金減免、政策貸款（policy loan）等，

讓企業的成長能繼續保持下去。隨著政府提倡出口導向的經濟政策，企業規模 與營運項目大增，舉凡纖維、合板、成衣、遠洋漁業等有利於出口的營業項目 皆是企業爭相發展的目標。國內政商關係良好的企業便迅速地發展，其中不乏 有營運良好的中小企業晉身為擁有多家子公司的財閥。大宇企業集團即是受惠 於經濟開發計畫成為新興財閥的代表。除此之外，在政府展開重工業化政策後，

現代、三星、金星、雙龍、韓國火藥等企業也發展成囊括生產各種產業項目的 企業集團。當時最受矚目的產業之一就是海外建設，而將建設業發展成核心事 業的現代集團，因為好參與石油危機後中東國家的建設積蓄了不少資本。

1970 年代初期由於韓國國防需求常受國外的箝制，朴正熙意欲將出口導向的輕 工業轉為有利於生產國防產業相關原料的重、化工業。但是重化工業的計畫到

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底要不要由政府介入發展，引來許多爭議。國內工業化的推手經企院認為前兩 次的經濟發展計畫導至通貨膨脹、國際收支不平衡、經濟走向蕭條的後果，實 在不宜重蹈覆轍。建議由兩段緩和的長期計畫讓民間興辦為佳。但是朴正熙因 為政治情勢的問題還是採用比較快速的政府介入的方式進行。1973 年，朴正熙 發表了重化工業宣言，進行了第三次的經濟計畫。該計畫由重化學工業推進委 員會對朴正熙負責籌辦，指明鋼鐵、電子、造船、機械、非鐵金屬等為主要育 成產業。有意願的企業可以財稅減免、獲得低利息的政策金融以及市場佔有保 護。特別是後者，政府在特定產業上只允許三家以保證市場的寡佔地位，並且 再以關稅保護和保證收購的方式來鼓勵。國內主要的大財閥先從現代涉足造船 業開始，其他財閥紛紛加入鋼鐵、機械、重機械、重電子以及石化產業。政府 以風險保證承擔的方式讓企業無後顧之憂。不過同年10 月，由於石油危機的影 響韓國受到經濟景氣停滯、高失業率的衝擊，一度停下重工業化的推行。政府 的應對方式是讓同時進行海外建設的企業使用國產機械設備加速商品輸出以及 提高國內勞工的雇用數，在金融方面則採取短暫的經濟安定措施。1975 年到 1979 年，國際收支改善，GNP 也達到了 7.2%的水準（梁先姬，2008：113）。

三、朴正熙政府與財閥之間的夥伴關係

1961~1979 年是經濟開發計畫帶領財閥成長的時期。特別是 1970 年代的政 策金融逐年快速增加。（Chang and Park 2004:25-38）朴正熙政府的金融政策，

是以輔助政府政策為主要目的，金融體系的健全或者維持物價穩定則是其次 的。因此金融機構為了滿足執政者的需求，呈現銀行向韓國銀行（Korea Bank）

收取虧損補貼的扭曲狀況。在透明化方面，金融制度的建立也十分的不周全，

許多政客與企業家可以用匿名的方式進行金融交易。企業獲得龐大的資金援助 是藉由國家擔保外貸款的方式引進鉅額外資。然後在背負高額貸款的情況下努 力擴大市場佔有率以及出口額度來維持不倒閉。企業長期以來並不喜歡使用直

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接金融的方式來融資，股票市場並不發達，因為隨著附屬公司增加，為了維持 對子公司的所有權財閥會進行交叉持股的策略。即便政府為了吸引民間資金強 迫企業上市股票、有限度的開放非銀行的金融機構以及地方銀行，不過成效依 然不彰。在這樣的情況下，只要政府為了進行經濟計畫，金融機構就免不了大 量放款。1960 年代因為政府擴張性金融政策引發國內嚴重的通貨膨脹，景氣過 熱、國際收支赤字攀升。為了緩和民間通膨的壓力，政府又不得不適時地祭出 經濟安定措施。但是這又對企業的營運造成影響。1969 年 11 月 3 日經企院在 朴正熙的授權下進行安定基礎措施，抑制外資導入、政府支出削減、投資適切 化。（大西裕，2005：115）但是該政策卻讓仰賴政府融資的企業轉而向地下金 融貸款，背負著高額債務。1972 年 8 月 3 日，朴正熙發佈了「關於經濟安定與 成長的緊急命令」（又稱為83 措施），凍結了 3800 多億韓圜的地下金融貸款以 避免大規模的企業倒閉潮。在此可以看出，企業是否能夠爭取貸款維持營運並 不是靠順應市場機制，而是靠政府的支持於否。

韓 國 政 府 在 1960~1970 年代所扮演的角色傾向政府主導的工業政策

（Government-led Industrial Policy）。政府代替了企業併購市場（M&A Market）、 銀行借貸市場（Bank Lending Market）以及產品市場的企業篩選機制，股票市 場雖然建立，但從融資以及股東監督企業獲利的角度來看並不算成功。按照企 業併購的規則來看，當一家公司營運不佳時，同行的競爭對手會為了增加自身 規模而進行併購的動作。但是政府的保護政策與特許事業讓企業呈現寡佔，併 購市場以及購買市場的運作並不是充分競爭所導致的；而銀行借貸市場所衍伸 對企業的獲利、營運方面的監督，因為「官治金融」的特色被政府所取代。政 府強調的是出口績效，不是企業的獲利能力。即便企業獲取的純利潤不高甚至 虧損都有辦法從政府的補助獲得彌補。股票市場也因為廠商仰賴間接金融以及 開放股票上市有損於自身利益，股票交易多以國營事業為主，企業不受企業集 團以外的股東監督。學者認為淘汰機制是促進經濟成長的重要關鍵，無論是交

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由政府或者是市場來作決定。不過，政府領導的淘汰機制是否能夠永無止盡地 持續下去是另外一個問題。檢視韓國經濟歷史，政府介入式工業政策導致了許 多問題，貪污、尋租行為、支撐收支不良的企業的成本，這都是需要考慮的社 會成本。

從權力利益的角度來看，當政治人物對政權的考慮與財閥在經濟發展上面 相符合時，兩者能夠進行良好的合作模式。不過政治人物透過專業的行政官僚 以及威權體制的建立，能夠完全支配財閥的行動要求為其效命。也就是說，即 便兩者之間的利益相左，政治人物的力量優於財閥的反抗勢力。這在全氏政權 前五年並不單考慮經濟發展問題時可以看得出來。