一九九七年以後南韓政府與財閥關係的變遷

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(1)國立高雄大學政治法律學系碩士論文. 一九九七年以後南韓政府與財閥關係的變遷. 研究生：蔡曉嵐指導教授：楊鈞池. 撰博士. 中華民國九十八年七月.

(2) 謝詞首先誠摯的感謝指導教授楊鈞池老師，老師悉心的教導以及不時的討論並指點我正確的方向，使我在這些年中獲益匪淺。老師對學問的嚴謹更是我輩學習的典範。而論文口試委員陳永峰老師不辭辛苦兩次皆從外縣市趕來，即便行程緊湊還是十分有耐心地配合學生的論文完成時間。口試委員林文斌老師也毫不遺漏地指出學生論文當中的缺誤之處。三位老師的辛苦，學生在這裡致上最大的謝意。由於大學學業也在高雄大學完成，在這幾年來政法系的訓練點滴在心頭。感謝系主任姚朝森老師在國家學的課堂上給學生的磨練，學習上不足之處要勇於面對克服，學生會永遠銘記在心。感謝陳文生老師包容學生各種奇怪的想法和意見，儘管這些想法並不成熟，老師依然能夠體諒學生試圖去衝撞的想法。感謝李俊增老師耳提面命地提醒論文要儘早完成，適時上緊學生鬆掉的螺絲。最後謝謝眾位學長姐、同學、學弟妹的共同互相加油，提供意見。沒有各位無私地分享學習上的成果和經驗，很有可能沒有辦法支持到現在。307 研究室依然是我每次到學校必然會進去的地方，雖然有些同學已經因為各有所志不常碰到面。看到大家努力用功唸書，再怎麼疲憊也會恢復精神。感謝筑尹學姐以過來人的身分給予研究上指點，也感謝旻信的幫忙，恭喜我們順利走過這四年，以後還要互相包容。本論文的完成另外亦得感謝父母的大力支持。沒有您們的體諒就沒有這本論文的出現。最後，謹以此文獻給我摯愛的雙親。. 曉嵐. 2009 年 7 月於高雄大學.

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(4) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 指導教授：楊鈞池博士國立高雄大學政治法律學系. 學生：蔡曉嵐國立高雄大學政治法律學系. 摘要本論文的研究主要是試圖描繪出南韓政府在 1997 年以後與財閥之間關係的樣貌，並且提出促進兩者之間關係變遷的因素。用以解釋為何從威權政府以降的政商關係開始出現不同的變化，並且清楚表示出這些變化的特徵。南韓財閥從李承晚政府開始發跡，歷經軍人政權朴正熙政府的特意扶植，在幾次五年經濟計畫和重工業畫之後成為南韓經濟發展的火車頭。政府與企業之間的關係向來是具有上下指導關係的。然而這樣的關係因為外部國際因素的影響以及內部民主化的壓力，逐漸走向平行關係。在 1997 年之後，金大中政府更進一步採取有別於過去親群關係所產生的政商互動模式，改以社會統合主義的模式和財閥進行談判。在此之後政府與財閥之間的關係呈現了隨著國會的壓力而調整的現象。直到李明博政府亦是如此。. 關鍵字：南韓、政商關係、財閥、五年經濟計畫.

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(6) 論文目錄論文目錄........................................................................................................................ I 圖目錄..........................................................................................................................IV 表目錄..........................................................................................................................IV 第一章. 緒論................................................................................................................ 1 . 第一節. 研究動機................................................................................................ 1 . 第二節. 研究目的................................................................................................ 5 . 第三節. 文獻回顧................................................................................................ 6 . 一、解釋政商關係的基礎：經濟發展模式的理論.................................... 6 二、討論韓國政商關係的面向.................................................................... 8 第四節. 研究方法與限制.................................................................................. 12 . 一、文獻分析法.......................................................................................... 12 二、歷史分析法.......................................................................................... 13 第五節. 分析架構與章節安排.......................................................................... 14 . 一、論文分析架構...................................................................................... 14 二、章節安排.............................................................................................. 17 第二章. 韓國財閥的變遷與現況.............................................................................. 19 . 第一節. 李承晚時期.......................................................................................... 20 . 一、敵產的接收與美國援助...................................................................... 20 二、三白產業與財閥的興起...................................................................... 20 第二節. 朴正熙的政府主導經濟發展模式...................................................... 22 . 一、朴正熙的三項財閥控制...................................................................... 22 二、五年經濟開發計畫與財閥的蓬勃發展.............................................. 23 三、朴正熙政府與財閥之間的夥伴關係.................................................. 24 第三節. 全斗煥政府的自由化.......................................................................... 26 I.

(7) 一、全斗煥的政治鬥爭過程...................................................................... 26 二、全斗煥政府與財閥之間的關係.......................................................... 27 第四節. 盧泰愚的財閥約束政策...................................................................... 28 . 一、政治民主化與財閥專業化政策.......................................................... 28 第五節. 財閥的內部結構與經濟集中度.......................................................... 29 . 一、財閥的經營模式.................................................................................. 30 二、財閥內部的財務結構.......................................................................... 31 三、全球化對財閥的衝擊與機會.............................................................. 32 第三章. 金泳三政府底下的政商關係...................................................................... 35 . 第一節、總統與國會的角色.............................................................................. 36 一、三黨聯合與首次的“朝小野大” .......................................................... 37 二、分裂的民自黨與重整.......................................................................... 38 三、總統的跛腳期與大丘－慶尚聯盟的抵制.......................................... 39 第二節. 金泳三政府的財閥政策...................................................................... 40 . 一、金泳三的財閥分殊化與產業自由化政策.......................................... 41 二、管制壟斷暨公平交易相關法（簡稱公平交易法）的監督措施...... 44 第三節. 金融自由化對財閥資金結構的影響.................................................. 45 . 一、財閥與第二金融圈之間的關係.......................................................... 45 二、財閥資金結構的轉變.......................................................................... 47 三、財閥資金結構的弱點：高額的負債－資產比.................................. 48 第四節. 結論...................................................................................................... 49 . 一、外部的因素.......................................................................................... 50 二、內部因素.............................................................................................. 51 三、政府與財閥關係的定位...................................................................... 51 第四章. 金大中政府底下的政商關係...................................................................... 53 . 第一節. 總統與國會的關係.............................................................................. 54 II.

(8) 一、「JDP」聯盟的形成與執政過半 ......................................................... 54 二、金大中的第六次創黨.......................................................................... 55 三、以結盟為主的府會關係...................................................................... 57 第二節. 金大中的財閥政策.............................................................................. 58 . 一、財閥的結構改革與「5+3」原則 ....................................................... 58 第三節. 不良企業重整計畫.............................................................................. 65 . 一、銀行主導的企業重整.......................................................................... 65 二、財閥結構改革的成效與持續性的問題.............................................. 66 第四節. 結論...................................................................................................... 68 . 一、外部因素.............................................................................................. 68 二、內部因素.............................................................................................. 69 三、政府與財閥關係的定位...................................................................... 70 第五章. 民主鞏固時期的政商關係.......................................................................... 71 . 第一節. 總統與國會的關係.............................................................................. 72 . 一、盧武鉉總統與執政黨的分裂.............................................................. 72 二、國會執政黨的更換－開放我們的黨.................................................. 73 第二節. 民主穩固時期的財閥政策.................................................................. 77 . 一、盧武鉉的財閥政策.............................................................................. 77 二、李明博總統的財閥政策...................................................................... 79 第三節. 結論...................................................................................................... 85 . 一、盧武鉉政府與財閥之間的關係.......................................................... 85 二、李明博政府與財閥之間的關係.......................................................... 87 第六章. 結論.............................................................................................................. 90 . 第一節. 總結與研究發現.................................................................................. 90 . 第二節. 未來展望.............................................................................................. 91 . 參考文獻...................................................................................................................... 94 III.

(9) 圖目錄. 圖 1-1：政府與財閥關係圖 ................................................................................................... 16 圖 3-1：金泳三政府與財閥之間的關係圖 ........................................................................... 49 圖 4-1：1990-2007 南韓製造業的負債比例（equity-debt ratio） ...................................... 64 圖 4-2：金大中政府與財閥之間的關係 ............................................................................... 68 圖 5-1：李明博政府的財閥政策 ........................................................................................... 80 圖 5-2：盧武鉉政府與財閥關係圖 ....................................................................................... 85 圖 5-3：李明博政府與財閥之間的關係 ............................................................................... 87 . 表目錄. 表 2-1：1960 年財閥主要系列企業現況 .............................................................................. 21 表 2-2：前 30 大財閥佔經濟全體的比率 ............................................................................. 31 表 3-1：1992 年南韓國會選舉結果 ...................................................................................... 38 表 3-2：1996 年南韓國會選舉結果 ...................................................................................... 39 表 3-3：金泳三政府所實施的第七次經濟計畫 ................................................................... 41 表 3-4：1960-1998 南韓海外投資件數統計（單位：件） ................................................. 44 表 3-5：南韓短期存款利率平均值 ....................................................................................... 46 表 3-6：南韓企業部門的資金結構動向 ............................................................................... 47 表 4-1：2000 年南韓國會選舉結果 ...................................................................................... 56 表 4-2：金融危機前後企業經營結構的比較 ....................................................................... 67 表 5-1：2004 年南韓國會選舉結果 ...................................................................................... 73 表 5-2：2008 年南韓國會選舉結果 ...................................................................................... 76 表 6-1：南韓歷任政府與財閥之間的關係 ........................................................................... 91 IV.

(10) 第一章緒論. 第一章. 第一節. 緒論. 研究動機. 2008 年 1 月韓國近年最大的財閥（Chaebol） 1 企業三星集團董事長李建熙涉嫌逃漏稅、非法轉移經營權以及瀆職罪被起訴。成為近年來一連串官司纏身的財閥中最受注目的一個大事件。前一年現代汽車集團的掌門人鄭夢九於 2007 年 4 月被捕，檢察機關指控他挪用公司 1300 億韓圜設立秘密基金向政客行賄，法庭認定他侵吞了其中近 700 億韓圜並且還有其他罪名。2006 年 5 月，大宇集團創始人、前董事長金宇中因財務欺詐和挪用公款等罪名被判處 10 年監禁。 2003 年 6 月，韓國的另一大財閥SK集團旗下核心企業SK株式會社會長崔泰源因財務欺詐和非法股票交易被判處 3 年有期徒刑。同年 8 月 4 日，韓國現代集團的總裁之一鄭夢憲跳樓自殺身亡，據推測是與現代峨山 5 億美元的政治獻金醜聞有關。在 2003 年之後，除了LG以外五大重要財閥都難逃司法調查的命運，特別是繼金大中上台的盧武鉉曾經在 2003 年 2 月 25 日的就職演說中表示，決心完成對韓國財閥集團和金融市場的整頓，扭轉韓國經濟近幾年的頹勢。這些一個個看似來勢洶洶的司法調查，以及動作頻仍的公平交易委員會（Korea Fair Trade Commission） 2 ，是否代表著韓國長期以來緊密的政商關係開始因為政治. 1. 財閥（日：財閥；ざいばつ）原本指日本 19 世紀成立的三井、住友、三菱、安田四大企業集團，但後來泛指家族控制、多角經營、交叉持股甚至介入政治的大型企業。在韓國等地區，財閥（재벌）帶有負面的含意。在韓國，由於國家管理、生產的需要，後來也逐漸形成三星、現代、大宇、樂金及鮮京等五大財閥，每個企業各由一個家族掌握，經營項目幾乎涵蓋了整個工業與商業，也跨足媒體、政治，社會資源都掌握在這幾家公司手上。單單一個三星集團，就佔了南韓國民生產毛額的 15%，同時也經營南韓中央日報，而現代集團也有文化日報作為其喉舌。由於韓國的財閥在規模上又遠甚於日本的財閥，所以英文中特別以財閥的韓語發音 Chaebol （재벌）來代表「韓國財閥」，有別於一般的財閥 Zaibatsu。 2 韓國公平交易委員會（Korea Fair Trade Commission）成立於 1981 年，成立之初因為調查權的不足一直無法發揮作用。近年來因為受到政府的重視，成為抑制財閥不當貿易的重要機構。 1.

(11) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 改革的力量而出現轉機？歷年來韓國政府特別是總統對於處理犯法的財閥董事長幾乎都是重重舉起輕輕放下。這樣的特殊待遇在前五大財閥會長身上尤其明顯。（池東旭，1997： 148-152）起訴之後如果罪行確定不外乎是使用總統的權力進行特赦、緩刑或是證據不足不予起訴。但是在 1997 年金融風暴之後，財閥與政府之間的關係已經不如昔往：財閥受到威權政府的全力支持，政府則仰賴財閥提升經濟成長並鞏固政權基礎。這樣的現象到底代表著什麼樣的意義呢？從 1997 年之後的金大中、盧武鉉政府這十年來對財閥都不親善，經濟政策主要以進行企業結構重整以及促進市場競爭。曾經支持韓國走向榮景的財閥被迫改善公司內外部的營運結構，包括傳統財閥握有的經濟權力，如形成高經濟集中度的多角化經營以及傳統維持附屬企業經營的交叉持股。若以政府針對後者進行改革為例，盧武鉉政府於 2004 年政府通過法案規定財閥不得投資於子公司超過 30%，降低大企業在附屬企業中的表決權，2008 年再降到 15% 3 。在種種的改革措施之下，財閥很難繼續單純用舊有的方式維持對整個集團的經營權力 4。此種縮減企業負責人及其家族勢力的規定影響了不少財閥。似乎，從這些層面來看，韓國財閥必須要適應民主化的政府、全球化的經濟社會才能繼續生存下去。南韓政府對財閥進行深層的結構性改革的契機是在 1997 年東亞金融危機。被視為外在壓力的國際貨幣基金（International Monetary Foundation，以下簡稱 IMF）提供南韓有條件的援助的壓力下，總統金大中提出金融重整計畫以. 2007 年 9 月公平交易委員向國會遞交企業調查進度表。對三星、SK 和 LG 共 30 家公司進行內部貿易調查共一百億的交易是否正當。現代汽車及所屬公司則已經因為一系列不公平的商業行為處以超過 600 億韓圜的罰款。2007 年罰款總額已達 3329 億韓圜，與 2006 年相比較增加了三倍。資料來源：韓國公平交易委員會，進入檢索日期 2009/3/22， http://eng.ftc.go.kr/。 3 盧武鉉總統在任其內發表的三年市場改革路線當中，鼓勵企業集團成立控股公司來維持對附屬公司的管理、營運權力。請參見第五章第二節。 4 2004 年 12 月在盧武鉉總統的推行下反壟斷暨公平交易法修改企業集團對子公司表決權的限制，以及加強公平交易委員會追蹤財閥銀行帳戶的權力，以獲得非法交易的證據。 2.

(12) 第一章緒論. 及企業的「5+3 原則」，建立健全的監控機制，處理因為金融體制自由化過快而產生許多體質不良的金融機構與企業。這個看似因為國際因素所造成的災難，學者對於發生原因抱有不同的解釋。第一種是由於東亞各國政府主導經濟發展的發展模式，使得政府與企業之間形成長期相互掩護、衍生出道德風險（moral hazard）的情況。因此在危機發生時，官僚、企業、金融的互賴關係成為拖累問題解決的最大因素，此說法為我國政治大學國際關係研究中心研究員蔡增家所採用。蔡增家在文中提出危機風暴前南韓的金融機構長期受到人為政策的壓抑提供企業與其收益不成比例的資金援助，面臨大企業即將倒閉之際政府也舉債提供財閥資金方面的需求。在 “提供企業金援即可安然渡過風暴”的想法之下，在金融危機發生前，政府並沒有意識到推動的金融自由化政對財閥的財政結構造成相當大的風險。加上企業集團產的多角化發展卻獲利不佳，終至成為連鎖效應的經濟災害。另外一種解釋是由學者林文斌提出，以日本、韓國、台灣的金融體系變革作比較性研究。認為金融危機發生的導火線在於國家、企業與金融機構的舊有的互動模式因為進入到體制改革階段產生「制度不搭」（institutional mismatch）的情況 5 。如果視危機為外在壓力，當國家監控與市場協調處於愈不均衡的狀態，抵禦外在壓力的能力就愈薄弱。在日、韓、台三者之中，韓國不均衡的情況最嚴重。因此最後受到外力介入改革、幅度也比較大 6 。然而這兩種解釋方式讓吾人更進一步思考歷任南韓政府如何去定位、處理財閥問題。金融風暴之後，南韓政府與財閥之間已經不是朴正熙時代風險共同承擔的夥伴關係，或者是上對下的控制關係。如果韓國的經濟已經經過有效的改革、道德風險也因為政府保證不再而有效降低了。亦即國內市場邁向自由化. 5. 林文斌轉述 W. Richard Scott，指出在一個相當制度化的體系當中，若因制度內的原因使得制度發生變遷，則是一種矛盾。因此他認為若將影響行為者的制度以多重層次來思考，這些制度層次間的不搭（mismath，在此可理解為不同層次間制度對行為者影響的矛盾）會使行為者發生變化。資料來員：林文斌，2004：395。 6 然而，這樣的改革也被認為是比較徹底的做法，資料來源：林文斌，2007：305-307。 3.

(13) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 並同時擁有良好監管機制的狀態。但為什麼經過金大中政府的改革後，之後兩任政府在 2003 到 2009 年政府對約束財閥或著放鬆財閥管制依然是搖擺不定呢？更進一步深問，為何管制財閥還是個重要的經濟議題？從財閥形成的歷史可以得知，韓國經濟發展在民間幾乎是以大企業為主體。和台灣的動力火車頭是中小企業不同。韓國少數的財閥握有大部分的市場資源，在國家行使公權力的界限之外他們能夠決定這些資源應該要如何分配、如何制定市場價格，甚至進行不公平貿易或壟斷的行為。市場上權力過於集中和資源分配不均的問題在威權政府底下被隱蓋住了，或著是刻意被忽略了。後來因為種種因素開始被凸顯出來，政府對財閥的態度變得搖擺不定。一個明顯例子是南韓政府在經濟發展或者是社會公正兩者之間作取捨。如果要讓南韓的經濟繼續站在世界舞台上，政府必須重視財閥所扮演的角色；如果要改善分配問題，減少財閥寡佔市場的現象就成為政府經濟政策當中不可忽略的議題。注重後者的政府就會傾向約束財閥的壟斷行為。因此，本文擬藉由對 1997 年前南韓政商關係的面貌加以描述討論，以及就 1997 年以後發生變化後呈現新的面貌，分析南韓政府與財閥之間關係變遷的因素。到底是什麼樣的動機或壓力讓原本從總統朴正熙建立的政府和財閥上下指導關係出現改變？在金融風暴之後又是哪些因素轉變了金大中，盧武鉉、李明博三任政府和財閥之間的互動。最後，本文試圖就南韓的政商關係以政府對財閥之干涉能力，區分其上下關係或平行關係，更具體地展現南韓政商關係的變化。. 4.

(14) 第一章緒論. 第二節. 研究目的. 本文的研究目的在於了解南韓政府與財閥之間關係的變化。以往有關於解釋南韓政商關係的文獻，是順延著當時威權體制以及政府官僚規劃經濟政策的發展型國家的樣態來描述兩者之間的互動。但是這些解釋已經不能滿足民主體制下的南韓的政經脈動。南韓後期的發展無論是政治、社會、經濟方面，讓鑲嵌在大環境的政府－財閥關係出現了轉變。以解釋威權時期政商關係的裙帶資本主義為例，在民主化後兩者的互動出現了幾個重要的現象。首先是軍人組織因為政治壓力淡出行政體系，構成傳統裙帶資本主義的一個關鍵性的人際關係網絡成為歷史。次者，財閥賄賂官員以便宜行事的策略開始變得困難，金泳三政府進行政治改革開始對於公務人員的不當資產、濫權等行為進行管束。其三，企業意識到選舉在民主政治當中的重要性，民選的政治人物必須回應人民的需求，因此財閥的目光就轉移到政黨。親群現象變得比以往薄弱，也不能解釋後來民選總統進行的經濟改革。這就是權力結構移轉的結果。民主化的變動還讓財閥影響力的界定和面向也變得不同。財閥不再單純只是聽命於政府決定的利益團體，而是對社會、對政治具有強大作用力的營利組織。財閥會藉由他們多方面的影響力去干擾、遊說政府的決策。在威權政府下，財閥主要遊說的對象是總統或官僚，因為他們有政策主導權以及制定政策內容的能力。民主政府時期，總統的權力要與國會分享，而官僚不但受到法規的約束，其政策自主性還需要政治人物的支持 7 。因此財閥藉由創黨或入黨的方式擠身於國會殿堂，試圖利用國會擁有制定議程、通過法案的政治權力來維持本身優越的結構性地位。財閥的影響力是多樣化的，諸如對大眾媒體的控制、對. 7. 林文斌在其博士論文當中提出韓國的政官關係，是政治領導人支持下官僚才有實質上的自主性的互動存在。無論在威權政體還是民主化後皆然，只是民主化後增加了國會對官僚的監督權。 5.

(15) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 政府政策的支持、提供政治人物政治獻金等等。不過還是以影響政策產出為最佳的選象。因此，1990 年代財閥對國會的重視比以往提高很多。民主化之後，市場也跟著開放、自由化。政府不再追尋以往對市場的干預，反而開始檢討國內市場因為財閥寡佔而造成的問題。每一任政府因為經濟理念的不同對財閥進行不同的相關措施。而這些措施造成市場的制度性因素就成為本文討論的焦點。政府如何去造成市場的偏差。. 第三節. 文獻回顧. 一、解釋政商關係的基礎：經濟發展模式的理論描繪政商關係的理論大抵上是順著韓國經濟發展的方式來進行對韓國案例的觀察。這些觀察與經濟發展模式有密切的關係，因此有必要先行介紹。解釋韓國經濟發展的論調可以分為開發獨裁理論（developmental dictatorship）以及發展型國家論（developmental state）兩大主流。（一）開發獨裁論開發獨裁（developmental dictatorship）或壓制性的發展國家論（repressive develop-mental state），是由義大利裔美國學者James Gregor在其著作《義大利的法西斯主義與開發獨裁》（ Italian Fascism and Developmental Dictatorship, Princeton University Press, 1979）中提出，主張獨裁政體的領導人為了維持自身的政權正當性而推行經濟發展政策，而在推行經濟發展的過程中，由軍隊或官僚等少數精英來獨佔國家權力。然而，這種獨裁與共產黨不同的是，它並不明白地否定民主主義的各種制度，例如選舉、議會以及多黨參與，而是最終決定和執行的權力被少數所壟斷，一般民眾不一定知情。在開發獨裁論者的主張中，獨裁的政權會主張其所主導的經濟發展會創造出中產階級，而中產階級會進一 6.

(16) 第一章緒論. 步促進民主的發展及鞏固。然而，這樣的解釋在韓國只有前半段是正確的。在韓國，獨裁政權進行一連串五年經濟計畫後，的確創造了大批的中產階級，不過卻也是沈默的中產階級 8。在政府無法維持利益分配之後，由廣大的勞工、學生組成的民運組織才蓬勃發展了起來。中產階級在韓國民主化當中並沒有扮演非常重要的角色。此外，開發獨裁理論無法解釋其他同樣身為發展中國家的獨裁政府所受到的失敗，並且對於韓國軍事政權促進發展的計畫經濟為何後來會終止、不再規劃也沒有令人滿意的解釋 9 。不過它解釋了威權政府為了進行經濟開發的動機，以及在國內資源配置會出現高度的經濟集中性（economic concentrations） 10 的現象。（二）發展型國家論發展型國家論（developmental state）是由美國加州大學教授詹鶽（Chalmers Johnson）在對日本經濟發展的研究中通產省扮演的角色所進行的研究中，提出日本之所以發展迅速並非是依循歐美的發展道路，而是利用了自由經濟的規則所進行的「策略性發展」，藉由日本發展的特色，詹鶽建立了發展型國家理論的基本模式，而為後來的學者沿用討論與爭議 11 。發展型國家論的研究著重於國家如何推動經濟發展，他們認為經濟發展源自於政府有培養一批優秀的專業官. 8. 兩年前過世的加拿大裔美國經濟學家 John Kenneth Galbraith 在論及經濟發展對民主政治的影響的時候即曾指出，一個有廣泛中產階級的社會不一定是有利於自由民主的，由於物質生活上的滿足與經濟安定的需求，這些中產階級成為政治上的保守分子，為了壓迫比自己少一點的中下階級，持續給予獨裁政權支持。見 Galbraith, J.K. 1992. The Culture of Contentment. Mariner Books 9 由此觀之，開發獨裁論的立論偏向於靜態的「模式刻寫」，對於動態的變遷，例如開發成功的過程面對的問題與成功之後獨裁體制是存續抑或轉型也欠缺充分建構，且開發獨裁論建立時的時空環境背景是在冷戰的國際架構下，蘇聯的瓦解與隨後的民主化潮流也讓開發獨裁論失去市場。 10 經濟集中（economic concentrations）是指私人或公司的財富少數集中在幾個人、組織的手上。經濟集中出現的原因，在商業界是指市場競爭不足，只存在在少數且壟斷市場企業的情況。如果是部份少數人，則是財富的增長由幾個最富有的人所控制，而貧窮階級的財富比例日益低落。 11 詹鶽的發展型國家模型包括了四個要素：有一個由一流人才所組成的，規模不大的專業行政團隊；讓行政專才能充分發揮創意，僅扮演安全瓣角色的政治人物與司法部門；政府干預經濟事務是根據市場規則而非國家統制；最後，是有一個負責帶領國家政策的「領航機關」（如詹鶽認為通產省是日本的領航機關），可參考 Chalmers Johnson. 1982. MITI and the Japanese Miracle, pp.315-20。 7.

(17) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 僚進行產業發展規劃，並且保持專業官僚的獨立性以避免政治壓力的影響。也就是說，在國家領導經濟發展這方面與開發獨裁理論雷同，不過在過程上著重政府如何介入市場、引導私部門進而互蒙其利共享進步繁榮的果實。對於韓國如何從貧窮的農業社會轉為加入OECD的經濟強國的學術貢獻汗牛充棟。這些研究顯示政府除了總體經濟政策以外（從進口替代到出口導向），在執行計畫的細部操作可分為三個步驟，學者Sung-Hee Jwa稱之為政府主導篩選的發展模式（Development by Government-led Discrimination）：第一、選定要發展的特定產業與貿易政策；第二、挑選適合的企業；第三、針對篩選過的企業進行優惠補助政策。該理論前提是國家的官僚具有專業能力，並且在推行政策上發揮功效，其次計畫理性的前提是國家利益，比如總體經濟的成長、國民所得提高、GNP 的增長等等（Sung-Hee Jwa，2002：18-25）。發展型國家理論對於國家站在主動的地位抱持著正面的態度，不過在 1997 年東亞發生金融危機後陷入了許多負面批評。這些批評多著墨在不當的政商關係上。. 二、討論韓國政商關係的面向順著國家主導經濟發展走向的脈絡，韓國的政商關係的討論有下列三個面向：尋租理論（rent-seeking）、裙帶資本主義（crony capitalism）以及企業過大而不能倒閉（too big to fail）。（一）尋租理論尋租理論的定義出自於美國喬治梅森大學法學教授喬登．圖洛克（Gordon Tullock）《關於稅收、壟斷與偷竊的福利成本》（ The Welfare Costs of Tariffs, Monopolies, and Theft, Western Economic Journal, 1967 ）。尋租理論起初的研究主要關注於租金壟斷方面，其分析對象是特權壟斷。布坎南（James M. Buchanan ）等公共選擇理論的學者後來將尋租理論用來解決政府失靈的問題，提出限制政府透過政治活動提供尋租的機會。產生尋租的條件是存在限制市場. 8.

(18) 第一章緒論. 進入或市場競爭的制度或政策。它往往與政府干預的特權有關。在政府干預的條件下，尋利的企業家發現尋利有困難，轉而進行尋租活動，取得額外的收益。因此，政府的政策如核發許可證、配額、外匯管制、政府採購等，廠商認為可以獲取額外收益就會願意進行遊稅或賄賂等尋租活動。尋租理論解釋韓國政府推行經濟政策給廠商帶來許多非單純貿易行為所產生的額外利益，促成財閥的崛起和維持。（Haggard eds，2003：10-13）廠商的尋租與政府主導篩選的發展模式有很大的關係。政府在擬定產業政策的同時也嘉惠了特許的廠商，包括低利率的貸款、產業保護、政策貸款、保證採購等等。得到政府保護的廠商就會支持或遊說政府進行下一個經濟計畫，並且賄賂官員事先得知政策內容以提出「符合上意」的申請企劃書。在這樣的情況下，韓國政府對挑選適合的企業的步驟最後會落得徒具形式的官樣文章。廠商擴大經營最主要動機並不是市場利益而是配合政府推動政策時所帶來巨大的租金。這種以發展帶動發展的形態，被稱之為「尋求存續的發展型國家」（developmental state seek to capture）。韓國的發展計畫最後遭受挫敗而停止的緣故在於尋租的負面效應讓重工業計畫不僅無法帶動發展還嚴重惡化了韓國通貨膨脹，但是取消計畫經濟並不代表尋租行為不存在，僅是縮小財閥的尋租範圍，因為政府控制財閥的手段同時也是財閥所尋求的租金。所以如果有可能，依照理性自利的動機廠商是不會放棄任何可以尋求租金的機會。（二）裙帶資本主義裙帶資本主義（crony capitalism）係指政府透過合法或更多是非法的手段偏袒特定團體或個人，給予政治上的援助。維持裙帶關係的重要方式就是送給政治人物與官僚大量的獻金，韓國的確有這樣的情形出現，而且一直以來從未間斷過。借款者將這些貸款公司視為與政治人物具有高度的裙帶關係，如果企業出現問題，政府必會出手援助。所以貸款者如銀行、金融機構等幾乎無條件式地提供這些企業想要貸款的額度。資產因之快速地膨脹泡沫化。使用裙帶資. 9.

(19) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 本主義來批評韓國政經發展最知名的學者為美國南加州大學國際關係與商務系教授康燦雄（David C. Kang），認為韓國的經濟發展與其說是「發展型國家」的途徑導致成功，毋寧是一種政客與企業彼此利用讓兩者利益極大化的結果，他認為金融危機發生的主要因素在於 1997 以前深植在韓國傳統社會中不當的人際關係網絡。在韓國，政治與經濟緊密的結合被稱之為 “jung kyung yoochahk“（Chang and Park，2004：46），也就是形容兩者像被膠水黏著起來難以拆開。其實韓國的裙帶資本主義不僅是金錢與權力之間的利益交換，它更複雜地囊括當地的家族意識、族閥意識。對韓國人而言，維繫由姻親、血親串連起來的家族存續十分重要，許多財閥都是已大家長為首分派子女或血親濃厚的親戚進行家族式經營。在政治上，政治人物、官僚與財閥相互聯姻時也是時有所聞；族閥意識在韓國研究上包括了軍閥、學閥，前者是由於歷史上有很長一段時間韓國的政府由軍人所統治，在政治鬥爭上軍人有派別之爭。學閥則是韓國大部分的官僚或國會議員都是從當地第一名的大學出身或者是與當權者相同的學校出身，其他學校成為政治菁英者可謂鳳毛麟角 12 。這兩種意識是進行裙帶行為、晉身權貴的重要門路之一，他們讓裙帶資本主義更加複雜、穩固。燦康雄認為，裙帶資本主義最大的問題在於如果政府給予優惠的標準是個人關係良好或者是財政轉移，與理性官僚制定具前瞻性、最適考量的貸款標準沒有太大關係，那麼韓國傳統的發展模式就從來不是重點所在（李明峻譯，1994： 274-5）。這種篩選標準幾乎是適用於各個企業。裙帶資本主義拋出政府與企業之間過度保證而衍生的道德風險成為韓國在爆發危機的主因，之前有良好的經濟成長也僅是相互利用下的偶然結果。該理論將裙帶關係和相互過度保證連結起來，卻忽略了進行經濟結構最根本的問題：產業政策進行轉型本身就要冒很大的風險，一但政府決定要以財政措施來促進發展，即便沒有裙帶關係也很有可能因為過度貸款與擴大信用保證導致經濟泡沫化。 12. David C. Kang 引用 Kang Chol-gyu 的研究，顯示在韓國的財經官僚中有 53.8%出身自首爾國立大學，13.4%出身於高麗大學，6.7%來自延世大學，資料來源：蘇西亞譯，2004：78。 10.

(20) 第一章緒論. （三）企業規模大到不能倒閉企業擴大規模到不能倒閉的論點（too big to [let] fail 以下簡稱 TBTF），是在說明企業不停地想要提高生產和經營其他貿易以佔據總體經濟的大部分，如此一來一旦倒閉就會重創國家經濟，國家反而必須在他們受到危難時給予協助。TBTF 被詳細討論的緣故是美國的企業發展有這樣的趨勢，美國阿拉巴馬州立大學教授 Benton E. Gup 在該著作（Too Big to Fail: Policies and Practices in Government Bailouts, Westport, 2004）有進行深刻的討論。這種企業發展趨勢在其他國家也有。然而，針對韓國政府扶植出大財閥發生的影響有兩種主張，持肯定財閥確實能威脅政府的一方認為在韓國經濟發展的歷史上有財閥發生了兩次財務危機尋求政府援助，1972 年總統發佈防止財閥破產的緊急命令以及 1979-81 年重工業部門的重組，而政府也確實回應援助的需求。這兩次危機政府利用本身權力集中化的力量來挽救財閥倒閉潮，方法是將成本轉嫁到銀行、存戶以及股東，不公平地削減他們的獲利能力來減輕或延緩財閥的償付壓力。這是政府害怕財閥倒閉的最佳例證。即便韓國的財閥曾經出現過倒閉或重組，基本上並沒有影響到與政府關係密切的關鍵企業。前五大財閥當中的大宇集團直到第一次金融危機後進行重組並且進行清算。持反對意見的學者指出，與其說韓國政府會挽救企業，不如說是介入進行重整與接收。在韓國，從財閥的地位確立開始，財閥是受到政府支持，但是一但破產倒閉政府就會介入進行調停接收的動作。把破產剩下來的資產進行分割轉賣。財閥的排名與進入前百大的名單經常變動而且總有新的企業擠進名單之列。前百大的企業由於政府政策的監督，競爭十分激烈（Ha-Joon Chang and Hong-Jae Park，2004：48-49）。不過這些學者也承認，如果企業面臨危機獲得財政上的援助，財閥的負責人以及少數高階管理者則幾乎聞風不動。這方面，到底政府救的是整個企業、避免大量的失業人口，還是救少數幾位必須為爛攤子負責企業所有人或經理人是值得討論的。以美國今年（2009）處理企業倒閉為例，歐巴馬（Barack Hussein Obama 11.

(21) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. II）領導的政府援助企業的條件就是企業要提出重組計畫，否則不予援助。美國通用汽車主席兼行政總裁瓦戈納（Rick Wagoner）因為不願意更動高層人士最後受政府壓力黯然辭去職位。如果一個大企業的負責人知道政府援助的代價是讓他辭職下台，在監督企業營運時會比較謹慎。韓國政商關係的理論研究，不論是尋租理論、企業過大而不能倒閉還是裙帶資本主義，都是在觀察長期經濟制度環境的變遷後，根據實際人為運作的結果所做出來的分析。屏除理論背後為解釋金融危機而進行的負面解讀，吾人可以發現這些理論的共通點在於：如果經濟制度當中影響這些理論適用性的因素沒有變動、或變動的幅度不足以構成影響時，韓國政商關係的理論可以視為政府與企業之間相互合作以及壓制對方的形態。因此，如果韓國經濟結構出現重大轉變，如金大中政府進行企業重組、經濟結構改革之後，或是統治形態出現轉型這些理論是否能夠繼續解釋韓國的政商關係？還是他們已經朝向不同的方向演進。這是本文關心的焦點所在。. 第四節. 研究方法與限制. 一、文獻分析法文獻分析法（document method），是藉由廣泛蒐集、閱讀具有研究價值的文件或資料，對其進行整裡所作出來的研究成果。文獻的種類可分為（1）零次文獻（即曾經歷過特別事件或行為的人撰寫的目擊描述或使用其他方式的實況紀錄，是未經發表和有意識處理的最原始的資料，即（primary documents）（2）一次文獻（直接記錄事件經過、研究成果、新知識、新技術的專著、論文、調查報告等文獻）（3）二次文獻（檢索性文獻）（4）三次文獻（在利用二次文獻檢索的基礎上，對一次文獻進行系統的整理並概括論述的文獻）。 12.

(22) 第一章緒論. 文獻綜述的要求主要有六點 13 ：（1）搜集文獻應當客觀、全面。（2）材料與評論要協調、一致。（3）針對性強。（4）提綱挈領，突出重點。（5）適當使用統計圖表。（6）不能混淆文獻中的觀點和作者個人的思想。本論文在文獻分析法的運用上，主要是以國內外學者對南韓政經體制、民主化與經濟發展、財閥與政府中人際關係此三種研究文獻為基礎，在文獻分類上屬於一次性與二次性文獻。一則因為筆者本人語言與資料取得能力的限制，原始記述的韓文文獻至少需要翻譯為筆者得以處理的語言，二來現有國內韓文文獻在搜尋與蒐集上也尚屬不易，因此本論文仰賴韓國學者以英文發表的文獻，以及美日學者對韓國政經進行的研究來進一步分析。在理論性的文獻上，本論文整理研究韓國政經發展提出的主要理論文獻，在政經體制上，對日本學者偏好的開發獨裁論與美國學者所使用的發展型國家論加以整理評介，對韓國政府在經濟上扮演的角色從代表國家的政府與民間企業，特別是財閥（Chaebol）二者的探討。藉由整理這些學者的理論性文獻，吾人可理解對韓國政經發展論爭的脈絡，得到一較全面性的認識。在討論事實面的文獻上，本論文整理對韓國財閥與政府內部人士，包括政治人物與官僚、軍方關係的相關文獻，試圖藉由他們之間非制度性的連結來理解與解釋政府的發展政策與財閥對策的決策與執行，以補足純理論性探討的不足。. 二、歷史分析法. 13. 葉至誠、葉立誠，2002，《研究方法與論文寫作》，台北：商鼎，頁 136。 13.

(23) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 歷史分析法是以敘述方法對某一過去事件作詳細的描述，通常也是個案研究法。著重於時間序列敘述，通常由歷史、人物、制度著手，重視人事時地物，來找到概念之前相互的關連性，以解釋事件的本末。（林文程，2005：26）本論文將就 1997 年以後，關於韓國的政府與財閥間關係的事件，利用建立年表的方式整理相關事件的前後順序，以便於釐清變遷的過程與探究因果關係。此外，本論文會對韓國經濟有相當影響力的大財閥在 1997 年後的發展與變遷加以整理，呈現財閥間勢力的動態變化過程，以說明政府政策的作為與不作為對財閥間競爭的影響，藉此呈現政府與財閥間關係的變化。. 第五節. 分析架構與章節安排. 一、論文分析架構本文在針對政府與財閥之間的關係進行分析時，會先對政府的財閥政策進行了解。財閥一開始的形成就是政府有目的的介入市場，去型塑一個有利於財閥生存發展的空間。在此吾人將引用學者蕭全政「市場價格的政治性與偏差的概念」來進行解釋兩者之間的關係。人類的社會中因為實存的市場價格多少會受到行為者的特質的影響，而不存在完全競爭市場以及理想型的市場價格機能。由於經濟活動設有政治性，有人要設法維護隱藏在市場價格機能的偏差，以維持利益，不利於自身的人則想要修正之。而修正或維持者可以利用政治權力以及經濟權力來達成。前者提及的「偏差」，是指體現於組織結構、目標價值以及運作規則中涉及價值分配與資源汲取的特定模式（patterns）。（蕭全政， 2006：104）南韓在經濟發展的過程中，朴正熙政府推行的經濟計畫促成了財閥的形成與國內市場價格機制的偏差。政府提供各種廠商優惠措施就是一種手段，藉由經濟權力與政治權力的結合，扭曲市場價格機制並持續強化這種偏差 14.

(24) 第一章緒論. 結果。而對於本身因為該種偏差而獲得利益的財閥，會傾向維持這樣的結果而對改革採取保守甚至抵抗的態度，來維持在市場當中優越的地位。由圖 1-1 可以看出，政府透過政策來行塑市場的偏差形態。財閥將有利或不利自身的政策結果反應到各個層面上試圖去影響政策產出，本文專注於政府以及國會這兩個層面。財閥對前者的影響可以是政策建議、賄賂甚至直接擔任要職等。因為財閥擁有雄厚的財力以及對投資、就業的控制，比中小企業更能夠發揮影響力。政府執行政策的主要行為者是總統和政策官僚，前者的政治權力明顯大於後者，後者需要總統的支持才能夠進行政策提案。南韓的府會關係在民主化後的開始走向保守－革新兩大主力出現了總統的財閥政策不一定和國會多數同調的情形。保守勢力呼應了財閥的需求，而改革派會傾向對財閥團體進行限制。吾人將總統與國會之間的關係區分成三種：執政黨未過半、執政黨過半數、執政黨擁有超過 2/3 以上的議席。首先，執政黨未過半而總統具有否決權的情況下，國會不傾向通過會被總統否決的議案，不過總統想要推行政策會變得困難。這個時候總統所屬的執政黨通常會想要跟小黨進行聯盟嘗試在登記交涉團體時過半數。第二、執政黨過半數。這是對總統比較好的情況，法案能夠順利進行，即使在野黨想要拖延議程也不容易。但是由於南韓政黨派閥林立，所以實際上執政黨過半數的情形隨時有可能會變動。是不穩固的國會執政多數。第三，穩固的 2/3 以上議席的執政黨。這種情況在盧泰愚和李明博總統任期內發生過一次。通常的結果是執政黨可以不理會黨團協商自行通過法案。對總統而言是府會關係良好，權力最集中的情況。財閥與國會之間的關係，比較清楚的是財閥自組政黨或者是擔任議員達成政商兩棲、或使用政治獻金的方式幫助議員選舉。在南韓，財閥進軍政治界的成功例子並不多，通常是以失敗收場。即便是較為有名的浦項鋼鐵董事長朴泰俊，也是出身公營企業。因此，財閥大多使用政治獻金作為政策遊說的工具，雖然古老也是最有用的方法。在此，結論除了使用圖表清楚表示兩者之間關係的變化以外，還會指出偏. 15.

(25) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 差形態下的經濟權力面向 14 。在往後的章節內遇到因為政府政策讓財閥經濟權力出現變動時，如外部結構的寡佔、壟斷或壟斷性競爭 15 、內部結構上的垂直合併、水平擴張或著是併購等。用以清楚說明南韓政府的財閥政策呈現什麼樣的面貌，是支持財閥擴張，還是限縮財閥的經濟權力。在往後的每一章結論當中都會清楚地標示政府政策所造成的效果。藉此進一步推論政府與財閥之間的關係。. 圖 1-1：政府與財閥關係圖. 14. 羅斯柴爾德（Rothschild, K.W.）認為經濟權力可以設想為市場中不平等的原始地位，這種不平等地位使某些行為者能夠在市場價格機能的運作中，或透過市場價格機能的運作而獲取特別利益。（轉引自蕭全政，2006：106） 15 穆勒（Willard F. Mueller）使用市場集中度（the degree of buyer or seller concentration）、市場進出難度（the condition of entry）、產品分化程度（the degree of product differentiation）等三項變數來衡量產業中經濟權力集中的程度。轉換成市場形態，就是完全競爭、壟斷性競爭、寡佔、獨佔。 16.

(26) 第一章緒論. 二、章節安排本論文分為五章，第一章導論，提出作者的研究動機與問題意識並回顧討論韓國政商關係理論的脈絡，最後提出本文分析架構與章節安排，主要包括以歷史文獻分析的研究方法來進行。第二章，對財閥的形成歷史、政商關係變遷的樣貌以及財閥的營運結構做一個基本的交代。在冷戰時期的國際環境下，韓國政府考慮如何在美國的援助下開始發展經濟。從李承晚支持的三白產業讓韓國的企業有發展的機會，到朴正熙的五年經濟計畫鼓勵財閥擴張經營。接著全斗煥和盧泰愚政府時期所面臨後冷戰時期與民主化，促使政商關係開始出現質變。民主化時期，執政者為了穩固政權開始拉攏財閥，財閥也向執政者索取政策上的回饋。政府從由上而下指導財閥的關係逐漸走向相互利用、結盟的平行關係。本章四任政府四小節，第五節為結論。第三章，南韓在全球化的國際環境下，金泳三政府基於國家利益考量加入 OECD，並且在國際組織的要求下進行金融開放與產業自由化。另外一方面，財閥也在向政府遊說有利於企業發展的政策。因為南韓的政黨政治運作趨於成熟，政商關係更趨於複雜。在國內財閥了解到選舉和政黨政治的運作需要花費大筆經費。因此在需要資金來源的前提下，財閥和政府提供對方相互利用的條件。並且，由於約束財閥的政策失敗，此時政商之間呈現平行關係。在第一節先概述金泳三政府的國會運作情況，第二節則討論金泳三政府和財閥之間對於產業開放的互動，以及約束財閥政策的失敗。第三節更深入敘述金泳三政府在緊縮政策貸款之餘，藉金融自由化之名提供財閥獲取設立非銀行金融機構的權力。使財閥得以快速發展。第四節針對外部因素與內部因素來進一步分析政府與財閥之間的關係。第四章，接受國際貨幣基金貸款的金大中政府在強大外在壓力下，除了進行經濟制度上的改革以外，政府試圖干涉財閥重組讓南韓的經濟重新步入軌. 17.

(27) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 道，而財閥接受了政府的強硬介入。兩者之間的關係是屬於平行關係當中政府權力較大的情況。第一節，是討論金融風暴發生之後國會內部的生態和府會關係。第二節為金大中政府對財閥的重整計畫與「5+3 原則」。雖然金大中政府限制了財閥的內部結構，但是外部市場結構則是走向寡佔的。特別是關係良好的財閥，在七大產業市場重新分配的 Big Deal 當中獲得了獨佔或寡佔地位。第三節，同樣藉由前述的內外因素分析金大中政府與財閥之間的關係。第五章，民主鞏固時期包含了盧武鉉、李明博政府與財閥之間的關係。全球化的持續影響下，盧武鉉政府與各國簽署 FTA，並促進對美貿易合作。在金大中的改革之後，盧武鉉除了本身標榜著社會公正之外，為了迎合自由貿易協定的需求開始消除以往對財閥的保護促進市場競爭。而財閥透過國會來干擾執政黨的政策。盧武鉉政府和財閥之間的維持著平行卻緊張的關係。而李明博上台之後則是選擇了維持財閥茁壯的方式來刺激經濟成長，但是政府並不是沿用上下指導的方式來維持財閥的生存。而是沿用類似於金泳三政府的自由化政策。李明博政府在國會多數的支持下，和財閥維持著相互結盟的平行關係。小節安排如同上一章，共有三節。第六章為本文結論，提出影響南韓政商關係的變項，回答威權時期到民主時期的政商關係的變遷的因素為何？並且進一步指出 1997 年之後，由於強大的外部壓力的緣故，改變了政府和財閥之間既存關係的樣貌。全球化的負面影響持續干擾著政府的財閥政策。而國內政黨政治的成熟，也高度複雜化了兩者之間的互動。章節安排為第一節，總結與研究發現、第二節，未來展望。說明只要財閥維持韓國經濟的模式持續下去，兩者關係的脈動就值得吾人去觀察和了解。. 18.

(28) 第二章韓國財閥的變遷與現況. 第二章. 韓國財閥的變遷與現況. 討論到韓國的經濟發展通常會想到韓國著名的財閥，如三星、LG。他們的產品行銷到世界各地。但是很少人能夠知道三星與 LG 的發跡是由於有良好的政商關係，從 1950 年代開始發展了將近三四十年。在韓國國內，三星的半導體幾乎囊括了整個市占率，這樣的情況是金大中政府底下的 Big Deal 計畫中指定讓三星合併其他家的半導體企業的結果。其實不僅是三星、LG，韓國的企業生態長期以來受到政府經濟發展政策的影響非常深。韓國的財閥有諸多特點諸如家族式經營、眾多的子企業、經濟集中度高等等。不過像這樣的家族經營的財團並不是韓國特有的現象。在美國、英國、日本等地，也是有許多著名的家族企業，例如著名的美國洛克菲勒家族、日本的三井、住友財團等。不過較為不同的是，韓國財閥的崛起與政治因素緊密地連結在一起，他們的經營方式也與美國、日本的家族企業不同。相較於其他國家，韓國財閥，並非以專業經理人負責管力企業的方式進行企業經營。而是以董事長及其家族成員擁有公司的所有權與經營權。現今所看到幾個著名的韓國大財閥多是在 1950 年代時期依附在李承晚政府的政治勢力，給予企業特殊優惠所形成的。在殖民時期，韓國企業的規模並不大，僅是作代理貿易而不涉及製造業的中小企業。在當時，韓國主要的金融業、重化工業、輕工業等皆是日本的企業進駐經營製造。這除了是因為韓國沒有這方面的技術與人才以外，殖民時期的金融中心，朝鮮銀行，也偏向對政商關係良好的日本企業給予貸款。直到二次世界大戰韓國獨立後，國內的經濟才隨著政治的變遷逐漸蓬勃發展。. 19.

(29) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 第一節. 李承晚時期. 一、敵產的接收與美國援助從日本殖民當中解放之後，韓國內部面臨到政治情況急速轉變的衝擊。首先國家分裂為南北兩塊政治領域。由於主要的發電設施、工廠都在北韓，南韓在殖民時期主要以農業為基礎。加上日本人撤退回到日本國土一併帶走了生產技術。於是南韓在受到美軍接管時，正處於電力、原料、技術、資金匱乏的狀態。剩下日軍帶不走的廠房、生產設備、農地、住宅、商店等，美軍則是以「敵產」的方式接收。這些敵剷除了農地分配給小農民以外，因為南韓當地缺乏技術人員以及經營人才所以一直閒置著。有販賣價值者則是被國內與美軍關係良好的商人取走轉賣。當時就有一些公司因此開始展頭露角，如韓國火藥、鮮京織物，即是取得日本留下來相關生產設備發展起來的。（Lim 2003:40）1948 年李承晚政府上台後，美國給予每年三億元美金的援助幫忙政權確立的韓國政府進行重建。美國援助的物資與被親李政權的企業如三星、現代、金星（現在的 LG）囤積販賣，而日本留下來的「敵產」也轉賣到與李氏政權關係良好的企業手上。. 二、三白產業與財閥的興起當時，李承晚政府利用美元買進各種原料解決國內產品原料的需求，其中國內最賺錢的三白產業即為白糖、白米、棉紗。經營三白產業最著名的就是三星企業（總公司為三星物產）。因為銀行貸款利率低於物價上漲，所以能夠向銀行借貸的商人需要良好的政商關係。三星即是其中一個能夠向政府貸款的企業，創立人李秉喆向銀行進行鉅額融資，成立了第一製糖與第一毛織工廠。還涉足四家銀行的股權。成為具有集團規模的企業。下圖為 1960 年代前十名的財 20.

(30) 第二章韓國財閥的變遷與現況. 閥名稱與經營項目。其中三星雖然不是最早成立的公司，但卻是發展最快的企業。. 表 2-1：1960 年財閥主要系列企業現況財閥名三星現代樂喜. 設立年度 1938 1947 1931. 旗下公司數目 13 3 4. 主要事業輸入貿易、食品、纖維、銀行建設、水泥輸入貿易、化學、電器. 三養和信. 1921 1931. 9 5. 輸入貿易、食品、纖維、媒體輸入貿易、百貨店. 三護大韓. 1950 1946. 7 5. 輸入貿易、食品、纖維輸入貿易、食品、纖維. 開豊極東. 1949 1947. 9 4. 輸入貿易、水泥、銀行輸入貿易、船舶. 韓國玻璃獨立. 1954 1949. 2 2. 輸入貿易、水泥食品. 太昌雙龍. 1916 1939. 2 2. 輸入貿易、纖維纖維、水泥資料來源：梁先姬，2008：107. 三、親群主義的政商關係南韓在戰後缺乏技術、原料和資金的情況下，李承晚政府選擇利用集中分配資源的方式來鞏固政權。在轉賣日本企業所留下來的物資設備同時，李承晚設置了購買限制避免競爭喊價。讓親政權的企業得以用市價 25~30%的價格收購。並提供十分優惠的分期付款，而當時通膨率是 30%。受惠的企業則是回饋給李程晚所屬的自由黨。例如捐增公司股權，讓政治人物成為企業的股東等。這樣類似的情況也發生在政府拍賣商業銀行。支持執政黨的企業向這些商業銀行貸款，然後喊價購買相同的銀行，受益者如三護、三星等財閥。在 1957 年三星擁有四家主要商業銀行的兩家，三護則是取得一家的所有權。除此之外，政府還透過核發進口許可證、無條件提供物資援助等來穩固親政權的企業的利益。（Cha and Lim 2000:449-89） 21.

(31) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 學者認為政府之所以提供低於市價的物資援助以及與市場有所差距的匯兌利率，是為了讓親李氏政權的財閥能夠套利，並且回饋給執政黨。不過這樣短視近利的做法，讓國內大部分的財富集中在少數財閥手上，種下了日後獨裁政權興起的因子。（Lim 2000:14-16）. 第二節. 朴正熙的政府主導經濟發展模式. 一、朴正熙的三項財閥控制起初韓國企業是因為戰爭以及資源稀缺的原因向政治權力靠攏。後來獨裁軍事政權取代民主政權之後軍政府會對向前政權靠攏的企業進行清算讓企業順從當前政權。韓國第二共和繼李承晚政府之後，很快地被軍事政權所掌握。軍人朴正熙發於 1961 年動政變逼迫第二共和的總理張勉與內閣辭職後，將「軍事革命委員會」改稱為「國家重建最高會議」，掌握了包括預算在內的所有立法案件以及行政權力。因此，在軍事政權做體制內外的勢力清除時，包括與前政權相關的企業將他們以不當蓄財的罪名將重要的財閥逮捕入獄。不過隨後又釋放這些財閥，逼迫他們貢獻財力、知識為政府效勞。對政府沒有助益的財閥很快會被當局敵視淘汰，朴氏政權為了牢牢控制財閥，通過了『處理非法累積財富法案』，並且結合稅務機關進行對企業查稅騷擾或減稅優惠的措施。再者，將銀行收歸國有，禁止民營或民間掌握 4%以上的股權，斷絕企業的融資管道。三項雙管齊下的財閥措施，很快地就讓民間企業轉為熱絡支持政府的經濟政策。（池東旭，1997：142、144-146；蔡增家，2005：45）反之，不受朴氏政權青睞的財閥，例如李氏政府時期崛起的三和、東立、極東海運等便落沒下來。在這樣的政經情勢下，軍政府便開始進行國家分配資源、主導發展的相關計畫。以經濟發展為國家主要目標的朴正熙首先建立經濟專業官僚機關，1961 年建立經濟企劃院（Economic Planning Board），負責擬定經濟發展計畫、劃分各種經濟預算支出、監督政府公共政策開銷，以及審核國外資本進入以及透過跨 22.

(32) 第二章韓國財閥的變遷與現況. 部會的協調來實施各項經濟建設。該院的院長是由副總理兼任的方式來統合各部會。（蔡增家，2005：39）經企院在 1960 年代總共推行了兩項五年計畫，第一個五年計畫是以國營事業為發展主體，第二個計畫才開始注重民間企業的培養。朴正熙政府剛開始是延續李氏政權的總體經濟方針，以進口替代為主。但是國內市場不足以消耗企業生產，1965 年改採取出口導向的輕工業化政策。（林文斌，2007：77）. 二、五年經濟開發計畫與財閥的蓬勃發展朴正熙展開經濟開發計畫方式是加深政府與民間企業之間的關係。由政府帶頭承擔企業的營運風險。（Lim 2003：45）。為鞭策企業達到預定的經濟目標，朴正熙對出口導向的產業給予最大程度的支持，分配低利率的融資貸款則是以企業個別的出口表現而定。表現良好者給予表揚以及持續融資優惠；表現不良者則減少政府補助。至於韓國本身技術設備欠缺的問題，由政府幫忙導入了開發計畫所需的設施、先進技術以及經營方法交予財閥進行開發，政府再輔以產業保護政策、政府保證採購、低利借貸、稅金減免、政策貸款（policy loan）等，讓企業的成長能繼續保持下去。隨著政府提倡出口導向的經濟政策，企業規模與營運項目大增，舉凡纖維、合板、成衣、遠洋漁業等有利於出口的營業項目皆是企業爭相發展的目標。國內政商關係良好的企業便迅速地發展，其中不乏有營運良好的中小企業晉身為擁有多家子公司的財閥。大宇企業集團即是受惠於經濟開發計畫成為新興財閥的代表。除此之外，在政府展開重工業化政策後，現代、三星、金星、雙龍、韓國火藥等企業也發展成囊括生產各種產業項目的企業集團。當時最受矚目的產業之一就是海外建設，而將建設業發展成核心事業的現代集團，因為好參與石油危機後中東國家的建設積蓄了不少資本。 1970 年代初期由於韓國國防需求常受國外的箝制，朴正熙意欲將出口導向的輕工業轉為有利於生產國防產業相關原料的重、化工業。但是重化工業的計畫到. 23.

(33) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 底要不要由政府介入發展，引來許多爭議。國內工業化的推手經企院認為前兩次的經濟發展計畫導至通貨膨脹、國際收支不平衡、經濟走向蕭條的後果，實在不宜重蹈覆轍。建議由兩段緩和的長期計畫讓民間興辦為佳。但是朴正熙因為政治情勢的問題還是採用比較快速的政府介入的方式進行。1973 年，朴正熙發表了重化工業宣言，進行了第三次的經濟計畫。該計畫由重化學工業推進委員會對朴正熙負責籌辦，指明鋼鐵、電子、造船、機械、非鐵金屬等為主要育成產業。有意願的企業可以財稅減免、獲得低利息的政策金融以及市場佔有保護。特別是後者，政府在特定產業上只允許三家以保證市場的寡佔地位，並且再以關稅保護和保證收購的方式來鼓勵。國內主要的大財閥先從現代涉足造船業開始，其他財閥紛紛加入鋼鐵、機械、重機械、重電子以及石化產業。政府以風險保證承擔的方式讓企業無後顧之憂。不過同年 10 月，由於石油危機的影響韓國受到經濟景氣停滯、高失業率的衝擊，一度停下重工業化的推行。政府的應對方式是讓同時進行海外建設的企業使用國產機械設備加速商品輸出以及提高國內勞工的雇用數，在金融方面則採取短暫的經濟安定措施。1975 年到 1979 年，國際收支改善，GNP 也達到了 7.2%的水準（梁先姬，2008：113）。. 三、朴正熙政府與財閥之間的夥伴關係 1961~1979 年是經濟開發計畫帶領財閥成長的時期。特別是 1970 年代的政策金融逐年快速增加。（Chang and Park 2004:25-38）朴正熙政府的金融政策，是以輔助政府政策為主要目的，金融體系的健全或者維持物價穩定則是其次的。因此金融機構為了滿足執政者的需求，呈現銀行向韓國銀行（Korea Bank）收取虧損補貼的扭曲狀況。在透明化方面，金融制度的建立也十分的不周全，許多政客與企業家可以用匿名的方式進行金融交易。企業獲得龐大的資金援助是藉由國家擔保外貸款的方式引進鉅額外資。然後在背負高額貸款的情況下努力擴大市場佔有率以及出口額度來維持不倒閉。企業長期以來並不喜歡使用直. 24.

(34) 第二章韓國財閥的變遷與現況. 接金融的方式來融資，股票市場並不發達，因為隨著附屬公司增加，為了維持對子公司的所有權財閥會進行交叉持股的策略。即便政府為了吸引民間資金強迫企業上市股票、有限度的開放非銀行的金融機構以及地方銀行，不過成效依然不彰。在這樣的情況下，只要政府為了進行經濟計畫，金融機構就免不了大量放款。1960 年代因為政府擴張性金融政策引發國內嚴重的通貨膨脹，景氣過熱、國際收支赤字攀升。為了緩和民間通膨的壓力，政府又不得不適時地祭出經濟安定措施。但是這又對企業的營運造成影響。1969 年 11 月 3 日經企院在朴正熙的授權下進行安定基礎措施，抑制外資導入、政府支出削減、投資適切化。（大西裕，2005：115）但是該政策卻讓仰賴政府融資的企業轉而向地下金融貸款，背負著高額債務。1972 年 8 月 3 日，朴正熙發佈了「關於經濟安定與成長的緊急命令」（又稱為 83 措施），凍結了 3800 多億韓圜的地下金融貸款以避免大規模的企業倒閉潮。在此可以看出，企業是否能夠爭取貸款維持營運並不是靠順應市場機制，而是靠政府的支持於否。韓國政府在 1960~1970 年代所扮演的角色傾向政府主導的工業政策（Government-led Industrial Policy）。政府代替了企業併購市場（M&A Market）、銀行借貸市場（Bank Lending Market）以及產品市場的企業篩選機制，股票市場雖然建立，但從融資以及股東監督企業獲利的角度來看並不算成功。按照企業併購的規則來看，當一家公司營運不佳時，同行的競爭對手會為了增加自身規模而進行併購的動作。但是政府的保護政策與特許事業讓企業呈現寡佔，併購市場以及購買市場的運作並不是充分競爭所導致的；而銀行借貸市場所衍伸對企業的獲利、營運方面的監督，因為「官治金融」的特色被政府所取代。政府強調的是出口績效，不是企業的獲利能力。即便企業獲取的純利潤不高甚至虧損都有辦法從政府的補助獲得彌補。股票市場也因為廠商仰賴間接金融以及開放股票上市有損於自身利益，股票交易多以國營事業為主，企業不受企業集團以外的股東監督。學者認為淘汰機制是促進經濟成長的重要關鍵，無論是交. 25.

(35) 一九九七年以後南韓政府與財閥之間關係的變遷. 由政府或者是市場來作決定。不過，政府領導的淘汰機制是否能夠永無止盡地持續下去是另外一個問題。檢視韓國經濟歷史，政府介入式工業政策導致了許多問題，貪污、尋租行為、支撐收支不良的企業的成本，這都是需要考慮的社會成本。從權力利益的角度來看，當政治人物對政權的考慮與財閥在經濟發展上面相符合時，兩者能夠進行良好的合作模式。不過政治人物透過專業的行政官僚以及威權體制的建立，能夠完全支配財閥的行動要求為其效命。也就是說，即便兩者之間的利益相左，政治人物的力量優於財閥的反抗勢力。這在全氏政權前五年並不單考慮經濟發展問題時可以看得出來。. 第三節. 全斗煥政府的自由化. 一、全斗煥的政治鬥爭過程朴正熙在 1972 年通過了維新憲法並且當選為第四共和的總統。但是，國內反獨裁的聲浪日益高漲。朴正熙無法忍受批判反對政府的異議人士，不僅逮捕了金大中，還解除在野黨黨魁金泳三的國會議員資格。九天之後，民眾走向首爾街道上抗議，抗議風潮擴散到全羅到的西南部、釜山、馬山和大邱，形成大規模的抗議行動。1979 年，在國內外情勢不安的情況下，朴正熙遇刺。擔任陸軍保安司令兼聯合搜查本部部長、嶺南軍閥成員的全斗煥很快地逮捕嫌犯中情部長金載圭，並領銜調查暗殺事件。全斗煥便成為嶺南軍閥年輕將領領導人。隔年 2 月，由於國民會議選出來的總統崔圭夏上台後不僅宣佈修改維新憲法，還解除 1975 年禁止反對維新憲法的戒嚴令。企圖維護朴正熙第四共和通過的獨裁體制-維新憲法的運作的「新軍部」以逮捕參謀總長的方式發動了雙十二政變，將軍方主要的權力轉移到全斗煥手中。控制整個軍方的「新軍部」繼續逮 26.

(36) 第二章韓國財閥的變遷與現況. 捕反獨裁的異議份子如金大中、金泳三、金鐘泌，以軟禁的方式控制行動。爾後更派兵鎮壓抗議潮，史稱光州事件。事後，全斗煥與部份文官合組「國家保衛非常對策委員會」，肅清政府與軍中的反對派以及在野領導人、企業界。總統崔圭夏便以辭職的方式交換軍方修改憲法並讓公民投票的合憲性承諾。1980 年全斗煥擔任總統，9 月政府公佈憲法修正案隔月通過。1981 年全斗煥宣示就職。. 二、全斗煥政府與財閥之間的關係新上任的政府首先面臨到朴正熙重工業化時期所遺留下來的投資過剩與高通膨的現象。在政權穩定以及經濟考量下，全斗煥聯合經企院的官僚推出一系列不利於財閥的經濟穩定措施。這些政策對除了與經濟官僚的理想主義有關之外，全斗煥為消除以往朴正熙政府與財閥間「劍與圜的合作」（sward and won）的腐敗印象。（林文斌，2007：163）1981 到 1985 年之間經企院開始一連串經濟自由化政策，包括國營銀行民營化、開放非銀行金融機構的設立、縮小政策金融、調高利率、減少公共支出、降低財政赤字、貿易自由化等。信用貸款則改增加中小企業貸款額度，限縮對大企業的資金供給。經濟安定化措施的確起了作用，全斗煥的目的達到了。不過財閥因為銀根緊縮紛紛破產倒閉，極力反對安定化政策。除此之外，總統的經濟顧問金在益還要求多角化經營財閥進行重組，實施產業合理化、分殊化，避免產能過剩與過度投資。最明顯的例子是政府指定經營六項產業的企業間要進行合併，維持市場寡佔的高獲利水準。以及利用信貸的控制方式強迫財閥將非營運核心產業的子企業退出市場。大統領與財閥之間的關係一度十分緊張。全斗煥前五年的經濟政策就是限制財閥的肥大化。全氏政權除了推行產業合理化之外，還推動獨佔管制與公平交易法（Monopoly Regulation and Fair Trade Law）在經企院底下設置公平交易委員會處理財閥的價格壟斷、不當內部交易與不公平競爭。由於財閥的集團性質是利用交叉持股來維持權力，以及提供其. 27.