第三章 新聞採訪自由之保障
第一節 新聞採訪自由之憲法保障必要性
美國的開國元勛、第三任總統傑佛遜（Thomas Jefferson）有言：「我們自由 權利的保障，基於新聞自由，不能限制，也不能喪失。」112聯合國也曾經作過決 議案認為：「新聞自由為人類基本自由之一。充分的新聞自由，為一切自由的踏 腳石。」113儘管許多憲法上所保障的權利其實彼此是互為表裡、難分輕重的，但 上述的幾句話卻也道盡了一項今日社會所公認的事實：鑑於新聞媒體負有監督政 府、告知大眾要聞、維繫民主政治於不墜的重責大任，其應享有高度的新聞自由
114，而為現代立憲主義國家的憲法所當然保障。我國憲法第11 條規定：「人民有 言論、講學、著作及出版之自由。」該條雖然一直要到司法院釋字第689 號解釋 才正式的確認其為我國保障新聞自由之憲法明文依據115，但在此之前，學說上的 通說早已將新聞自由納入憲法第 11 條的規範意旨範圍內了116。是以，新聞自由 受到憲法層次的保障，這在我國應當是一個無庸置疑的基本憲法理念。
然而，一般所謂的新聞自由，其內涵事實上是隨著時間的演進而逐次累積、
充實的；且因地域、文化、宗教及社會背景等之不同，各個地方的新聞自由也容 有各種不同的樣貌與時代任務。由於我國的憲政理念主要繼受自西歐與美國，而 上述地區傳統上即被認為是西方世界裡思想與制度的先進和主流區域，因此在我 國要討論新聞自由，以其在上述地區裡的發展歷程談起毋寧是最理想的切入點。
以英國為例，新聞自由的發展大致可分為以下的三個時期：
（一）爭取出版自由（Freedom of Press）時期：此時期自英王亨利八世於 1538 年建立特許制度、1557 年皇家特許出版公司成立、1586 年及 1637 年兩次 出版法庭命令，將出版變成特許的獨佔事業起，經1640 年清教徒革命、
1688 年光榮革命後，於 1695 年廢除特許制為止。此時期由於尚屬新聞自 由的萌芽期，因此距離近代新聞自由的意義仍十分遙遠，重點只在要求免 除出版前之特許或請領執照、繳納保證金，和檢查制度而已。
112 Frank L. Mott, Jefferson and The Press, at 8（1943）；轉引自李瞻，同註 18，1 頁及註 2。
113 聯合國 1948 年大會決議案。
114 林子儀，同註 27，63 頁；吳永乾，同註 6，74 頁。
115 參見釋字第 689 號解釋解釋理由書第 4 段。
116 林子儀，同註 27，69 頁；尤英夫，《新聞法論─上冊》，1997 年 7 版，4 頁。
第三章 新聞採訪自由之保障
29
（二）爭取意見自由（Freedom of Expression）時期：自特許制度廢除後，人民 進一步要求討論及批評政治的自由；然與此相對的，政府除了以「知識稅」
（Tax On Knowledge）迫害報紙的發行，並以津貼制度扶助支持政府的報 紙以外，尚轉而以嚴厲的煽動誹謗罪（Seditious Libel）來壓制一切不利於 政府的消息與言論。在此時期，凡是批評國會議員、責難國會，或是對於 首相或內閣大臣提出不友善言論者，皆可能因此被冠上侵犯國會特權或煽 動誹謗的罪名。經無數有識之士的努力之後，1792 年，進步的法克斯誹 謗法案（Fox’s Libel Act）被制定，自此陪審團才擺脫了國王和國會的桎 梏，得以真正的擁有對所有涉及煽動誹謗罪案件的最終判斷權。1831 年 的改革法案擴大了下議院選民的基礎，使得中產階級的勢力得以在英國國 會裡發聲。29 年後的 1861 年，「知識稅」連同「印花稅」終於被廢除，
自此意見自由的原則始被確立，而特許制度廢除以來的意見表達也才真正 開始有了骨肉。
（三）爭取資訊自由（Freedom of Information）時期：自第一次世界大戰以後，
各國政府為了保障國家安全，極力擴張「機密消息」的範圍，限制新聞發 布；於是，新聞界提出了「人民知的權利（People’s Right to Know）」之口 號以為抗衡。至第二次世界大戰結束，由於又有約十億的人口被關進共產 世界的「鐵幕」當中，與自由世界斷絕了消息的流通；於是英美新聞界復 倡議採訪自由、消息傳遞自由及閱讀、收聽等自由117。
由上開新聞自由內涵的發展歷史觀之，新聞自由的意義不僅是每每隨著時代 的需要增長出新的內容的，且其整個發展的過程與美國和我國的成文憲法最初都 僅簡單的規定「言論（speech）」和「出版（press）」自由，是透過解釋的方式使 其衍生出（近代意義的）「新聞」自由的法制歷史也若合符節118。另一方面，由 於新聞自由的重點已經由「發布」層面逐漸往前後階段的「資料蒐集」與「傳遞 和收聽」層面移動，因此新聞採訪也受到保障毋寧是目前新聞自由解釋上的一個 既定趨勢；此觀國際新聞學會（International Press Institute）認為新聞自由所必須 符合的四項條件，即足證明：（1.）自由接近新聞（Free Access to the News）；（2.）
自由傳播新聞（Free Transmission of News）；（3.）自由發行報紙（包括創設電臺、
電視臺等）（Free Publication of Newspaper）；（4.）自由表示意見（Free Expression
117 以上關於英國新聞自由發展的三個時期，整理自李瞻，同註 18，頁 2-3；鄭貞銘，同註 18，
頁57-58。
118 關於美國學界如何由憲法明定的「言論」及「出版」自由導出「新聞」自由的學說解釋與爭 議，可參見林子儀，同註27，頁 70-72。
第三章 新聞採訪自由之保障 of Views）119。其中所謂的「自由接近新聞」，毫無疑問的即是指新聞採訪之自由
120。又聯合國於1948 年 3 月至 4 月在瑞士日內瓦所舉行之新聞自由會議中曾通 過3 項公約、43 項決議案及 1 項人權憲章建議案，其中亦多有提及新聞採訪者，
如新聞自由公約草案的第1 條：「予本國人民及其他締約國人民在本國境內依法 發表與取得各種消息與意見之自由，不問其方式為語言、文字、或印刷品，以藝 術形態，或合法運用之視聽方法，皆不受政府之干涉。」、決議案第1 項：「新聞 自由包含在任何地方不受阻礙的採訪、傳遞、和傳播的權利。」121、人權憲章第 17 條：「人人皆有不受政府干涉的思想與表達自由。此種自由包括發表意見的自 由、採訪與傳遞消息的自由。」122等；這些決議案後來幾均為同年 12 月所舉行 之聯合國大會所接受123。是故大法官於釋字第 689 號解釋的解釋文裡明白宣示
「憲法第十一條保障新聞採訪自由」，就新聞自由之時代性言之，此應當是十分 穩當的。
惟，新聞採訪自由究竟是否重要到須提升至由憲法來加以保障的程度，此一 問題在國內並非全無異音，或仍有從實質面來加以論述之空間。蓋依陳春生大法 官之協同意見書所言：「……跟追行為只是有可能成為新聞採訪之前階段行為，
而正因其只是採訪之前階段行為，故不致於有是否與新聞採訪自由般憲法位階之 基本權利行為衝突之考慮」124、「……事實上只要將跟追行為解釋為單純中性之 物理行為（即前述類似故意地持續尾隨特定人之行為），則與本案相關之跟追人 其新聞採訪前之預備行為之跟追，其法律上之定性，即有討論餘地，其跟追未必 是在受憲法保障之新聞自由範圍內。……跟追僅是新聞採訪行為之先前階段，且 採訪行為是否憲法上保護（新聞自由）之基本權利亦有爭論」125、「比較法上日 本實務上，關於採訪（即所謂取材），究屬憲法所保障之權利，或只是衍生權利 有不同見解。惟跟追行為若係新聞從業人員後續報導行為之前階段行為，則即使 因報導行為引起本系爭規定適用可能時，則可不予考慮，因為可以報導之規範論 之。至於跟追若與新聞採訪有關，如前述以日本為例，採訪雖受法律上保護但未 必是憲法上權利，因此仍應受法律或公益目的之限制，更何況僅為其預備階段或 前階段之跟追行為，既然系爭規定已有限制要件規定，自應遵循。」126依陳春生
119 李瞻，同註 18，頁 4；鄭貞銘，同註 18，頁 166。
120 有學者甚至直接將「Free Access to the News」翻譯為「採訪自由」。參見鄭貞銘，同註 18，
頁166；賴祥蔚，同註 18，頁 102。
121 王洪鈞，同註 100，頁 91-92。
122 鄭貞銘，同註 18，頁 167。
123 王洪鈞，同註 100，頁 92。
124 釋字第 689 號解釋陳春生大法官所提協同意見書之「貳、→四、→（二）」部分。
125 釋字第 689 號解釋陳春生大法官所提協同意見書之「参、→二、」部分。
126 釋字第 689 號解釋陳春生大法官所提協同意見書之「註五」部分。
第三章 新聞採訪自由之保障
31
大法官之見解，首先新聞自由受憲法保障固然已是現代民主國家普遍之價值，日 本當然也是如此127；但新聞自由之保障範圍是否必然及於報導前之採訪，此點即 未必係邏輯上之必然。其次，所謂的「採訪」究何所指？解釋上應以已「觸及」
新聞資訊來源時為限，否則「採訪」之定義將不免失之過寬。在此前提之下，由 於跟追只不過是「接近」新聞資訊來源的行為而已，尚未達到「觸及」的程度；
在「採訪」都未必受憲法保障的情況之下，屬於「採訪」前階段的跟追似乎更不 宜擅自「越位」，逕將其認為是憲法新聞自由保障下之一種行為了。
陳春生大法官此一由日本法而來之見解在國內雖係少數，然而在國外卻非全 無知音；美國學者Randall P. Bezanson 即持類似之見解。其認為：所謂的新聞自 由，指的是媒體和記者在決定是否要刊登以及要刊登何種內容時，其可以獨立於 政府的干涉之外而作決定的自由。在此定義之下，新聞採訪和獨立的編輯判斷之 間並沒有直接的關係，至多只能說是和新聞自由有附隨或偶然附帶（incidental）
的關係而已。基此邏輯，對新聞採訪所施加的限制除非是特別針對媒體或記者的 限制，否則一般而言在適用上既然不會威脅到媒體或記者獨立於政府控制之外的 獨立性而引發新聞自由的爭議，其便應該先被假設為合憲，由主張新聞自由遭到 侵害的新聞媒體或記者針對所主張之例外情況或免責，負起舉證的責任128。另一
的關係而已。基此邏輯，對新聞採訪所施加的限制除非是特別針對媒體或記者的 限制，否則一般而言在適用上既然不會威脅到媒體或記者獨立於政府控制之外的 獨立性而引發新聞自由的爭議，其便應該先被假設為合憲，由主張新聞自由遭到 侵害的新聞媒體或記者針對所主張之例外情況或免責，負起舉證的責任128。另一