施政績效資訊的運用面向

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

16

改造計畫階段起即強調落實結果導向的觀念，以及機關施政績效評估之立意在於 彰顯部會整體施政成果，以提供並回饋各機關規劃後續政策之參考，本研究關於 施政績效資訊的範疇側重在描述產出與結果的績效資訊或資料此部分，主要以能 顯示施政成果的官方正式文件為主。

第二節 施政績效資訊的運用面向

施政績效資訊的運用對政府決策與施政運作是重要的，欲了解政府施政績效 資訊的運用情形，需對施政績效資訊的運用面向有初步的了解，以做為後續分析 績效資訊運用程度的基礎。因此，本小節將回顧既有文獻中關於施政績效資訊的 運用，整理來自學者分類、實務上運用，以及國際政府研究中有關施政績效資訊 運用之文獻，從中了解施政績效資訊可能的運用面向，逐步建立本研究之研究架 構。

Hatry (1999，引自 Behn, 2003)建議公共管理者可以將績效資訊用於十種不同 的管理活動，包含：回應民選官員和公眾課責的要求、制定預算需求、內部預算 編制、深入調查績效問題和可能的改善方法、激勵、簽訂契約、評估、幫助策略 規劃、改善，以及與公民有更好地溝通以建立公眾信任。

Behn (2003)提出的績效資訊用途則與 Hatry 略有不同，Behn 認為績效資訊 主要有八種管理的用途，包括：評量、控制、預算決策、激勵、展現成果、表揚 與獎勵、學習，以及改善。首先，「評量」是績效測量最常見的原因，組織內外 成員都應該知曉每一個機關應該達成哪些任務，藉以評量該機關的績效表現。「控 制」指的是應透過最佳流程與方法的建立，供組織成員遵循與參照，以確保下屬 都能做出對的行為。「預算決策」指的是績效評估可以幫助機關管理者進行預算 的分配，管理者可以運用績效評估所得的資訊決定應該將公共資金花在哪些方案、

對象與計畫上。「激勵」指的是機關管理者應運用各種措施激勵組織成員達到高

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

17

績效的行為，強調管理者應對組織成員實現目標的作為有適當的回饋，使成員能 從中獲得成就感，進而努力實踐組織目標。「展現成果」指的是運用績效評估所 得的資訊展現機關的價值與貢獻，透過如績效報告等資訊檢驗組織的成功與否，

以此取得大眾與顧客等利害關係者的支持，並獲得額外的資源。「表揚與獎勵」

指的是組織成員應慶祝其所達到的成就，這樣的慶祝能使成員獲得成就感與自我 實現，並將成員與組織聯繫在一起，激勵他們為了組織的未來努力。「學習」指 的是機關管理者可以透過績效衡量明白哪些是對組織無益的，以停止此運作、重 新分配組織的資金與人力。最後，績效測量並非始終點，管理者必須善用這些評 估所得的成果做出改善，找出績效表現較不佳的領域，採取改善措施。簡言之，

改善是一個持續的反饋過程，將組織表現結果回饋到未來運作的調整上。

對 Behn 而言，績效測量最終且最重要的目的是為了改善績效，其他七個目 的是為了實現這個最終目的的手段。各種用途之間可能是重疊的，不需要相互區 分，不同的目的也不需要互相否定。Behn 也表示，一些學者提出各種關於績效 資訊的運用並不在他所列出的八種運用清單之中，是由於各個學者提到的設置績 效目標、與利益相關者進行溝通，簽訂契約、促進課責等運用項目，其實都包含 在他所界定的八種管理用途之中，簡言之，Behn 以八種管理用做為基礎管理用 途，未被列入者大多為八種基礎管理用途下的延伸運用。

Van Dooren、Bouckaert，以及 Halligan (2010)也進一步從三大面向建構績效 資訊運用的分析架構，包含學習、引領和控制，以及表現課責。「學習」和「引 領與控制」皆聚焦於組織內部運作，前者關注內部管理做為，思考如何提升政策 或管理做法。後者關注內部管理思維，探討如何管控組織的各種計畫與活動。「表 現課責」則是聚焦於外部思維觀點，思考如何以績效報告與績效契約的方式，向 外界（包含社會大眾、政治人物、媒體）說明和溝通績效成果。

Carol Weiss (1998)從評估效用的角度，探討方案評估後所得知識之運用，該

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

18

文章指出評估的結果可以有四種用途，包含工具性應用、概念性應用、說服性應 用，以及啟發性應用。當評估的結果將影響政策或方案決策的下一步行動，且能 具體地指出評估的結果在決策過程中的實質影響，我們稱該方案評估有工具性應 用。概念性應用具有啟發的作用，能改變我們對方案的內容與運作的了解，相對 於工具性應用，概念性應用雖然對決策沒有明顯立即的效果，但卻影響決策者對 議題或方案在未來的思考方向與大體的認知評價。說服性應用指的是透過合法化 其立場並增加追隨者，以達到動員群眾支持的效果，由於評估結果能被用來說服 他人支持特定的政治立場、促使他人形成特定認知與評價，並擁有為方案辯護以 防止遭受到攻擊，透過評估結果加強方案的聲譽與能見度以達到公關宣傳的效果 之作用，因此也被稱為政治性或象徵性應用（余致力，1998； de Lancer Julnes, 2011; Leviton & Hughes, 1981; Peck & Gorzalski, 2009; Weiss, 1998）。最後，啟發 性應用強調知識是政策和方案形成的關鍵，當評估結果增加了知識的累積，將可 促進思想產生轉移，有時甚至能影響行動，進而對其他的機構與事件造成影響 (de Lancer Julnes, 2011; Weiss, 1998)。

de Lancer Julnes (2011)認為績效資訊的目的與運用存在許多面向，研究資訊 的運用應該超越工具性應用的傳統概念，因而延續了 Weiss (1998)方案評估效用 的概念，將績效資訊的運用分為工具性和非工具性。此外，de Lancer Julnes 也考 量了運用績效資訊可能的使用者，將績效資訊的運用分為內部與外部使用者，共 可得出四種關於績效資訊的用途，如表 2-1 所示。

表 2–1 績效資訊的用途 資訊使用者

使用性質 內部 外部

工具性 改善 課責

非工具性 了解 動員

資料來源：整理至 de Lancer Julnes (2011: 64)。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

19

對組織內部成員而言，績效資訊的工具性應用是「改善」方案，非工具性應 用則是「了解」。改善方案指的是使用者特別關注能顯示方案結果變化的指標，

希望透過指標的變化程度了解方案的過程、結果及是否效率。簡言之，方案的指 標可以幫助解釋結果是什麼，以及為何會達到這樣的結果。了解方案是明白方案 如何運作以及運作內容，提供組織關於未來可能變革的意見以引導組織朝向欲追 尋的方向。對外部成員而言，績效資訊的工具性應用是「課責」，非工具性應用 則是「動員」。de Lancer Julnes (2011)引用了 Jonathan Koppell (2005)所提出五種 課責概念中的透明、可控制性及回應性進行說明。透明是指組織應揭示績效的實 情，並以顯明的報告形式呈現給廣大的群眾。可控制性是指下級應遵循上級的要 求行事並報告其行動過程，以說明其是否達成上級所指示之目標。最後，回應是 指組織應就所達到的成果，檢視是否符合選民或顧客需求與期望。由於課責主要 是對外部群眾的回應，因此成為績效測量的研究中最容易被提及的用途。動員則 是指說服群眾以支持組織的立場，亦可透過績效成果的展現，為方案或機構贏得 支持 (de Lancer Julnes, 2011)。

在歸納出四種績效資訊的用途之後，de Lancer Julnes (2011)特別指出「用途」

(purposes)一詞與「使用」(uses)概念的不同。de Lancer Julnes 歸納的四種績效資 訊的用途，強調的是資訊轉變為績效測量的實際行動，而這四種用途分別是由五 種與使用相關的概念所發展而來（如圖 2-1），如改善的用途是基於使外部群眾感 到安心的「保證」與並對民眾有所「承諾」等兩種概念發展而來，五種基本的概 念分別說明如下。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

20

圖 2–1 知識的用途與使用 資料來源：de Lancer Julnes (2011: 67)。

「保證」是指確保每一件事順利進行並在掌握之中，以使外部群眾感到安心。

「承諾」是指應遵從法律規則進行績效測量，並對民眾有所承諾。「方案學習」

是指應建立學習機制來評估與使用績效資訊，使組織邁向學習型組織。「啟發」

是指績效資訊的運用能增加決策者對方案的知識與經驗與帶來新的看法，協助決 策者做出更好的決策，進而影響行動。「合法化」是指績效資訊被用來合理化現 今、過去，以及未來的行動或決策，一方面回應外在壓力，另一方面則有助於穩 固立場，達到動員群眾支持的目的。

在實務研究上，胡龍騰（2011a，2011b）為了解我國行政機關對於施政績效 資訊運用之情形，分別從 12 個績效資訊的運用面向，調查行政院所屬各機關運 用施政績效資訊的廣泛程度，12 個運用面向包含機關任務策略目標之規劃、設 定施政計畫的優先順序、機關績效指標的重新檢視、機關績效指標的重新設定或 修改、資源分配、採取新的管理方法、變更行政/工作流程、對媒體公開、設定 員工個人的工作績效標準、員工績效獎懲的依據、對社會大眾公開，以及跨機關 之協調做為。

用途 (purposes)

改善

保證 承諾 方案學習 啟發 合法化 使用

(uses)

課責 了解 動員

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

21

Hammerschmid 等人(2013)則是依績效資訊應用於內、外領域的不同，將績 效資訊的運用分為內部與外部等八種用途，如表 2-2 所示。內部運用包含評估是 否達到設定的目標、監督下屬表現、界定問題、促進學習和改善，以及滿足上司 的要求等五項運用。外部運用則包含與公民以及服務使用者溝通組織做了哪些事、

Hammerschmid 等人(2013)則是依績效資訊應用於內、外領域的不同，將績 效資訊的運用分為內部與外部等八種用途，如表 2-2 所示。內部運用包含評估是 否達到設定的目標、監督下屬表現、界定問題、促進學習和改善，以及滿足上司 的要求等五項運用。外部運用則包含與公民以及服務使用者溝通組織做了哪些事、