研究背景與動機

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第一章 緒論

近十幾年來，績效管理的風潮席捲全球，無論學術或實務界都將績效管理視 為政府管理的重要議題，許多國家陸續推動的管理變革，也將政府績效管理列為 改革的核心主軸。在績效管理制度中，衡量和評價施政成果雖然是績效管理的重 點，但並非整個績效管理制度的終點。將績效評估的結果回饋於政府決策與施政 運作的改善上，以此帶動政府的管理變革，方為一套完整的政府績效管理。由於 績效評估成果能反饋於決策與施政運作，對政府績效的改善有其重要性和必要性，

了解這些評估過程產出的績效資訊是否有受到妥善運用，是政府邁向完善的績效 管理不容忽視的重要議題。

第一節 研究背景與動機

本節主要透過績效管理制度發展的脈絡背景以及績效資訊運用之概況，闡明 本研究的背景與動機，首先將介紹國際績效管理與我國施政績效評估之發展，並 透過施政績效資訊運用的重要性，帶出本研究的目的與研究問題。

國際績效管理與我國施政績效評估之發展

面對治理環境快速變化、政府事務與公共問題層出不窮，如何在資源有限的 情況下提升施政績效、滿足多元民眾的需求，除了是政府經營管理上的關鍵課題，

也是實踐民主課責的重要做為。自 1980 年代起，績效管理一直是各國政府努力 追求的目標與改革的核心主軸（施能傑，2010），許多國家積極引入績效管理的 觀念，如美國柯林頓政府於 1993 年通過「政府績效與成果法」(Government Performance and Results Act,以下簡稱 GPRA)，引進成果導向、服務品質和顧客 滿意等企業管理之觀念，並結合預算制度，使法案成為激勵行政機關提升施政效

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能的誘因，隨後的小布希、歐巴馬政府也相繼提出並公布各種績效管理做法，做 為任內績效管理制度主要的具體改革方針（胡龍騰、張國偉，2010；郭昱瑩、謝 雨豆，2012，張四明、施能傑、胡龍騰，2013）。英國政府 1982 年提出的「財政 改革方案」(Financial Management Initiative, FMI)亦要求相關部會應明訂政策目標 與產出指標，在公民憲章(Citizen’ s Charter)中，更進一步要求服務提供的機關必 須發展績效指標與公布績效成果。澳洲政府 1993 年開始實施「政府服務提供評 鑑」(Review of Government Service Provision)，並於 1995 年開始發佈一系列的「政 府服務報告書」(Report on Government Services)，報告提出的主要任務在於對政 府服務發展全國性的績效指標，以及分析服務提供的相關改革措施，不僅有助於 政府服務績效的比較，也可針對已推動或尚在籌畫的政府服務提供相關評鑑與建 議。而芬蘭政府在 2003 至 2007 年期間推動的新計畫管理制度，亦是績效管理概 念的一種運用，該制度改革重點之一的「政府策略文件」 (Government Strategic Document, GSD)被廣泛運用於政府的績效管理，包含協助計畫政策目標優先順序 之選列、衡量指標設定之基礎，並將執行效益之評估結果做為預算編列之參考（張 四明、施能傑、胡龍騰，2013）。

從上述國家針對績效管理進行的相關改革與發展，可發現已有不少國家嘗試 透過績效衡量與評估，協助推動政府部門的管理與運作。儘管在制度設計與功能 運用上不完全相同，但皆是希望能透過績效管理制度的建立，有效掌控機關與計 畫的實施進度與成效。顯見以績效管理為基礎做為對政府服務的定期檢視與追蹤，

已成為許多國家政府運作的改革重點。

鑑於績效評估之重要性，我國亦將績效管理視為政府效能與競爭力的關鍵，

並持續發展各種績效評核工作，以協助推動政府部門的管理與運作。我國政府目 前主要的施政績效管理體系大致包含機關施政績效評估，以及個案計畫績效評核 兩大主軸。機關施政績效評估是行政院為了實現高績效政府之目標，參考美國政 府績效與成果法規劃設計，自 91 年度起開始推動的機關績效評估制度，主要以

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目標管理及結果導向之原則評估機關組織整體績效。相較於以部會整體為考核對 象的機關施政績效評估，個案施政計畫評核是行政院為了提升所屬機關個案計畫 執行作業所建置的評核制度，以年度列管計畫為對象，依計畫管理、執行績效等 面向之評核指標分別辦理評核作業。多年來，為因應國家建設及發展需要，績效 管理制度的考成項目與方式、政策方針等均歷經多次的變革及修正，目前機關施 政績效評估主要以 99 年度起開始適用之「行政院所屬各機關施政績效管理要點」

為各機關辦理績效評估依循之法規，個案計畫績效評核則以「行政院所屬各機關 個案計畫管制評核作業要點」為主要作業準則（國家發展委員會，2009，2012）。

雖然機關施政績效評估與個案計畫評核著重的評估標的與內容不盡相同，然 而，兩者都強調評估結果的後續處理，亦即應對該年度績效目標的達成度，以及 計畫執行成效評定等第有相關的後續反應與行動，包含做為對其所屬機關單位及 相關人員之獎懲依據、依表現情形提出改進意見，以及做為概算與預算編列及審 議之參考等，顯示績效評估結果的後續處理亦是政府落實績效管理的重要程序。

由於這些績效評估結果擔負著回饋相關資訊至機關後續落實績效管理工作參考 的重要職責，其能否得到相關運用顯得格外的重要。

施政績效資訊的重要性

從 Harry Hatry (2002: 352)對績效管理的定義來看，績效管理是使用績效資訊 影響計畫、政策或組織行動，以追求公共服務的最大利益。Donald Moynihan (2008:

5)也認為績效管理本身即是透過策略規劃和績效衡量產生績效資訊，以此做為決 策之參考，兩者皆點出施政績效資訊在政府績效管理過程中的重要性，換言之，

成功的績效管理除了對政府施政的產出衡量，也必須以有效的績效資訊蒐集為基 礎。

就政府課責的角度而言，政府績效管理之所以受到重視，其根本因素在於社

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會期望透過績效管理概念與制度的引進，以求塑造一具備效率、效能與課責的公 部門 (Guthrie & English, 1997，引自胡龍騰，2011a)，如何落實公部門的課責，

則有賴透過如績效報告、數據統計等的績效資訊來展現施政表現與成就。如同美 國總統歐巴馬的首席績效官 (Chief Performance Officer, CPO)所言，績效管理最 終要檢驗的是資訊是否得到應有的應用。Wouter Van Dooren (2008)也主張，要研 究績效管理運動的成敗，必須要先研究績效資訊的使用，因為確定改革實際的影 響是非常困難的，績效資訊的使用正好能對成功提供良好的測量 (Moynihan &

Pandey, 2010; Pollitt, 2000)。由此可知，績效資訊的運用，一方面使政府得以展 現施政成果，督促機關自主管理。另一方面也是民眾得以檢視政府具體施政成效 的基礎，刺激民眾監督政府施政。因此，無論從施政者抑或公民的角度觀之，績 效資訊的公開與運用都是民主課責能否落實的重要關鍵。

美國聯邦政府在西方國家的績效管理制度上可說是扮演先驅者的角色，其推 行的政府績效管理也不斷提到績效資訊運用的重要性，如美國國會 1993 年通過 的 GPRA，其目標之一便是促進聯邦管理者對於績效資訊的使用 (Moynihan &

Lavertu, 2012)。美國總統布希自 2001 年上任後大力推動的「總統管理議題」

(President’s Management Agenda, PMA)，主要目的亦在於提升各機關計畫的績效 資訊品質，促使國會與行政部門於制定管理決策以及資源分配時，能考量並結合 績效資訊，提升政府整體的施政績效並證明政府運作之效率與成果（徐仁輝、蔡 馨芳，2011）。美國政府課責署 (Government Accountability Office,以下簡稱 GAO) 也堅信數據引導決策可以導致更好的結果，並主張機關若無法有效地使用績效測 量和績效資訊來追蹤進度，將增加機關實現這些目標的風險。反之，管理者若能 有效地利用績效資訊幫助決策，機關將可以更好地應對來自管理和績效的挑戰 (GAO, 2014)。

國際政府推動績效評估的同時，亦強調應重視績效資訊之運用，經濟合作暨 發展組織 (OECD)1997 年提出的「追求成果：績效管理做法」報告，便提到績

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效資訊如何表達，以及績效資訊如何與預算或薪俸結合運用，是政府推動績效管 理時必須考慮到的關鍵性課題之一（張四明、施能傑、胡龍騰，2013）。OECD 於 2008 的政府運作趨勢報告中，將發展績效測量與評估所得之相關資訊、設計 並善用資訊系統，以及整合績效資訊與預算決策過程列為績效預算改革的重要課 題 (OECD, 2008)。績效導向預算工作小組於 2011 年的會議資料中也明確指出使 用績效資訊於管理與預算編制，以及公開績效資訊以提升透明度有其必要性 (OECD, 2011)。學術界也逐漸關注績效資訊的運用，Robert Behn 於 1995 年曾表 示，如何衡量績效以及使用績效資訊提高公共服務的成果，對公部門的績效管理 的發展是非常重要的 (Kroll, 2014)。Moynihan 與 Pandey (2010)甚至指出，了解 公部門成員對於績效資訊的運用，已成為學術界在績效管理領域中最急迫的挑戰，

上述皆顯示在公部門透明化與課責之訴求下，績效資訊於各種面向之公開與運用，

已成為國際在政府績效管理中關切的重要課題。

相對於績效資訊的重要性，績效資訊的運用情形卻不如預期，Wouter Van Dooren 與 Steven Van de Walle (2008: 1-2)在其著作《Performance Information in the Public Sector: How it is Used》中提到：「績效資訊的運用在績效管理的研究中是 一個被忽略的議題…我們通常假定績效管理與使用績效資訊之間是存在連結的，

但在實際使用上，績效資訊的運用卻是很薄弱的。」2008 年的明諾布魯克會議 (Minnowbrook Conference Ⅲ)，學者們也指出績效資訊的使用仍是績效管理中最

但在實際使用上，績效資訊的運用卻是很薄弱的。」2008 年的明諾布魯克會議 (Minnowbrook Conference Ⅲ)，學者們也指出績效資訊的使用仍是績效管理中最