第二章 層次分析與日本外交政策
第四節 日本外交之特性－個人層次
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於擔任公共性的非政府組織能夠彌補政府機能低下的正面議論越來越多。80值得 一提的是，在過去自民黨長期執政下，利益團體與執政黨的關係常被稱作具有「侍 從 主 義 」（ clientelism）的特色。侍從主義是一種不對等關係，強調特殊性
（particularism），自民黨作為的恩庇主（patron）只會將資源分配給「有支持我、
投給我」的人，因此能被分配到利益的前提是：追隨者（client）必須要表現支 持或是承諾未來會支持。81例如：當自民黨提出農業補助時，並不是所有農民都 能得到農業補助，而是以支持自民黨為前提的某個團體中的農民才能得到補助。
這種特殊性就可算是「侍從主義」的特性。
不過，像是財界或企業界很少直接參與競選活動也很少公開表態，通常是集 體透過日本經濟團體連合會斡旋捐獻政治獻金給政黨，這種方式就像是買保險，
希望自民黨不會制定不利於自己的政策，而這種情況便不適合稱作侍從主義。
針對利益團體與外交政策的討論，貿易問題、日本政府開發援助（Official Development Assistant，以下簡稱「ODA」）政策，與日本企業及市民團體的互動 有較多討論。日本的ODA政策常是以援助基礎建設（infrastructure）為主，而日 本企業為了獲得該機會便積極向關係省廳展開遊說行動，甚至由族議員介入其中 間接向官僚施加壓力。除了企業之外，ODA政策近年來也開始出現在大方向上 反應非營利組織（non-government organization，以下簡稱NGO）意見的現象。現 在NGO與外務省就ODA相關政策會定期舉行會議，互相交換意見，與過去NGO 只能透過媒體或街頭抗議的方式已經大不相同。而在貿易問題方面，經團連與經 濟同友會也會積極向政府提供政策建議，期許更進一步推動貿易自由化。
第四節 日本外交之特性－個人層次
80 森裕城，「第 4 章利益団体」，平野浩、河野勝編，新版アクセス日本政治論（東京：日本経 済評論社，2011 年 10 月），頁 97。
81 林超琦，＜從日本參議院全國選區談日本政黨與利益團體的關係＞《台灣政治學刊》，第 17 卷第 1 期，2013 年 6 月，頁 107。
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長期以來日本政治在官僚與派閥割據下，日本首相的職權被認為是受到侷限 的。Mulgan 以同樣為內閣制的英國進行比較。相較於英國擁有強大執行力的政 府，政策制訂是由首相底下的閣員們討論並制定，首相不但統領內閣，還可以運 用政務官的職權來排定議程，整個政策制定模式是由上往下的。而日本在自民黨 長期執政體系下，權力分散在官僚與執政黨之間。日本的官僚雖不是經由選舉產 生，但是卻獨立作為政策制定的來源之一，並且可以排定議程，不受大臣們的控 制；自民黨則可以透過政調會（PARC）和官僚協商，可以說政策的制訂主要是 由互賴的官僚機構與政黨互相協調出來的。他認為首相的職權在根本制度層面上 受到限縮，即便是強勢如小泉純一郎在 2001 年推動結構改革時仍然受到自民黨 與官僚的重重阻礙。82
儘管如此，1990 年代中期以降推動的一連串行政改革確實有擴大首相職權 的效果。在 1990 年代的改革之前，外務省在進行外交工作時，雖然是以外務大 臣為首，但是遇到重要案件時也常常向首相、官房長官請求指示，這種與官邸強 烈聯繫是其他省廳中看不到的。戰後歷代首相在外交問題上雖然也發揮了領導 力，但是幾乎還是以外務省為主體擬定外交政策。過去沒有輔佐首相的組織，因 此首相反倒是比較像是「第一外相」，在某些關鍵時刻進行政治決斷。83
上述日本政府推動的一連串改革包括選舉制度改革、政治資金規正法的修 改、行政改革等等。其中 1996 年橋本龍太郎當選首相後，實現的行政改革對於 擴大首相職權最有直接的效果。橋本行政改革的主要內容是強化內閣機能與省廳 再編，具體改革有新設立內閣府；擴編內閣官房84規模增設特命擔當大臣，增加 內閣總理大臣輔佐官的人數（從 3 人增加至 5 人）；廢除內政審議室、外政審議 室、安全保障危機管理室85，改為三人的官房副長官補，希望能夠弱化省廳割據
82 Aurelia George Mulgan,“Japan’s Un-Westminister’s System: Impediments to Reform in a Crisis Economy”, Government and Opposition, Vol. 38, Issue 1(January 2003), pp.73–91
83 信田智人，官邸外交―政治リーダーシップの行き方（東京：朝日新聞社，2004 年 10 月），
頁 5。
84 輔佐首相處理政務的輔佐體制。
85 內政審議室、外政審議室及安全保障危機管理室原本隸屬於內閣官房，是 1985 年中曾根行政 36
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的弊害，且強化彼此之間的連結，以此確立了內閣官房的政策主導體制。橋本行 政改革以後，2001 年起任職三年的福田康夫前官房長官在外交問題上發揮了中 心力量，亦是眾所皆知的。
此外，根據浦島郁夫（Kabashima Ikuo）的研究，1994年日本選舉制度改革，
將眾議院議員的選制從中選舉區制（Single-nontransferable vote, SNTV）改為小 選舉區比例代表並立制（SMD-PR）之後，加上大眾媒體發達的力量，政黨黨魁 的 形 象 好 壞 有 一 定 程 度 地 影 響 選 民 的 投 票 行 為 ， 此 一 影 響 在 比 例 代 表 制
（proportional representation, PR）中更為明顯。在過去選舉制度尚為SNTV的時 代，政黨與黨魁的影響是間接透過候選人產生的，如今變為SMD-PR之後，大眾 對黨魁的評價連接到對於政黨的觀感，因此對選舉的影響也從間接轉為直接，黨 魁形象對於選情起了一定的作用，使得黨魁在政黨當中的地位提高了。86
經過橋本行政改革，其後的小泉純一郎首相以其強勢的領導風格充分利用了 改革後的制度。小泉純一郎活用經濟財政諮問會議掌握預算編列及經濟政策的制 定主導國內政治。在外交方面，首相的領導統御能力在緊急危難等情況發生時最 能夠體現。意即，主要決定由最高責任者首相所發出，上級官僚或是政府外部的 意見者就算違背自己的意思或判斷都必須服從首相由上而下的決斷，這種情形被 稱作「非常時期模型」。872001 年 911 恐怖攻擊事件發生後，小泉純一郎透過由 上而下（top-down）的方式，跳過自民黨政調會（PARC）的審查過程，以首相 官邸主導的方式迅速通過「反恐對策特別措置法」（テロ対策特別措置法）立法，
讓日本自衛隊首次在戰時可以派遣到海外；隨後又在 2003 年 6 月成立了長期被 視為政治禁忌的「有事關聯法」等等，皆明確顯示出首相官邸在外交決策上的主
改革時為了強化內閣官房的功能所設立的。然而此三室的室長歷代皆分別由大藏官僚、外務官 僚及防衛官僚擔任，反而將省廳割據的本位主義帶入內閣官房中。在橋本龍太郎欲推行行政改 革時，此一情況受到相當大的批判。
86 請參見浦島郁夫，「第 14 章 党首評価と投票行動―二００００年総選挙」，戦後政治の軌跡
―自民党システムの形成と変容（東京：岩波書店，2004 年 6 月），頁 329－349。
87 信田智人，「第 3 章 対外政策の政治過程モデル」，冷戦後の日本外交（京都：ミネルヴァ書 房，2009 年 3 月），頁 60。
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