第三章 日本對東協國家非傳統安全政策之分析
第二節 日本對東協國家非傳統安全政策
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生，不但葬送許多寶貴生命，同時也對受災國家的社會、經濟面造成嚴重傷害。
當自然災害發生時，雖然受災國政府會傾全力救援受災人民，但是因為多數東協 國家的經濟、社會基盤脆弱，無法執行相對足夠的救援行動。對此，不論是來自 受災國或國際機關的要求，日本都以人類安全保障的觀點，對受災國進行緊急人 道援助。
而追溯洪水等天災發生的緣由，許多都與全球氣候變遷、地球環境遽變有 關。由於環境保護與經濟發展常處在一種對立面，當國家致力於經濟發展，人們 追求高效率、更方便的生活時，自然生態常常會淪為成本，在不知不覺中流失。
追求經濟發展與環境保護的並立，已成為國際社會中的無法逃避的課題。而這項 問題在東協等發展中國家更為顯著。因此在以下章節，筆者將著重在國際合作中 的「環境保護與防災、減災」面相來探討。
第二節 日本對東協國家非傳統安全政策
一、國際層次因素
（一）國際上的重視
1980 年代以後，地球環境問題顯在化，針對此問題的條約談判與國際會議 頻繁召開。其中之一背景是冷戰結束。也就是說世界脫離了美蘇核戰爭造成人類 滅亡的危機後，地球環境惡化成為另外一個危及人類存亡的議題，世界對於處理 此一議題的緊急性逐漸有廣泛的認識，地球環境議題也從低政治性（low politics）
議題提升為高政治性（high politics）議題。不過，這並不是唯一的原因。由於面 對以下四項現實，世界才逐漸有共識。其一、地球環境若繼續惡化下去，將造成 無法挽回的事態。其二、這些問題無法以主權國家的框架來解決。其三、以法律 上虛構式的這種主權國家平等沒辦法處理這類問題，實現國家間實質的平等已是
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刻不容緩。其四、現在必須為了將來的世代考慮之後才可付諸行動。111
1992 年召開 的「 聯合國環 境發展會議」（United Nations Conference on Environment and Development，以下簡稱「UNCED」）是國際討論地球環境問題 的一大盛事，是為了紀念於 1972 年召開的聯合國人類環境會議（United Nations Conference on the Human Environment）的二十周年。強調環境與開發並立的「永 續發展」（sustainable development）作為解決問題的開端，是此次會議的中心概 念，然而 UNCED 卻也遭遇到挫折。
UNCED 上最基本的對立點便是地球環境責任的南北問題。開發中國家提出 解決貧窮必定需要發展，且現今地球環境問題的發生基本上是屬於已開發國家的 責任，希望已開發國家能夠明確區分責任。最終，開發中國家僅能妥協於「以程 度差異為前提的共同責任」。如同 UNCED 的其中一份重要文件「里約熱內盧環 境與發展宣言」（Rio Declaration on Environment and Development，包括本文與 27 個原則，以下簡稱「里約宣言」）的第七條原則所示：「各國應本著全球夥伴 關係的精神進行合作，以維持、保護和恢復地球生態系統的健康和完整。鑒於造 成全球環境退化的原因不同，各國負有程度不同的共同責任。發達國家承認，鑒 於其社會對全球環境造成的壓力和它們掌握的技術和資金，它們在國際尋求持續 發展的進程中承擔著責任。」112此外，由於地球環境問題是超越國境、全球都可 能受到傷害的問題，因此能夠容許多少程度跨越傳統國家主權、涉入國家內部處 置的範圍則是另一個爭議點。關於此點，在「里約熱內盧環境與發展宣言」，則 是在第二條原則中聲明：「各國根據聯合國憲章和國際法原則有至高無上的權利 按照它們自己的環境和發展政策開發它們自己的資源，並有責任保證在它們管轄 或控制範圍內的活動不對其它國家或不在其管轄範圍內的地區的環境造成危
111 信夫隆司、大八木時広，「第 6 章 環境・人口問題と開発―環境と開発の国際政治学」，長谷 川雄一、高杉忠明編著，新版 現代の国際政治：冷戦後の日本外交を考える視角（京都：ミネ ルヴァ書房，2002 年），頁 163-164。
112 中華經濟研究院網站，「里約環境與發展宣言」，
http://www.wtocenter.org.tw/SmartKMS/do/www/readDoc?document_id=21688 （2014 年 5 月 18 日 18:17 登入）
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害。」113
除了里約宣言，UNCED 還通過了另一重要方案「二十一世紀議程」（Agenda 21）114，作為實現永續發展的具體行動藍圖。內容可分為四大部分：其一、論環 境與發展的基本問題。其二、對於發展資源的保護與管理。其三、針對女性、青 年、原住民、NGO 各族群角色之探討。其四、論述關於資金、技術移轉、機構、
國際法等等。這當中最大的爭議點就是提供資金的問題。關於支援開發中國家的 機制，開發中國家認為需要一項新的追加資金來源，要求創設新基金。對此，已 開發國家則是主張利用兩國間 ODA 或世界銀行等固有機制即可。最終結果，兩 方妥協將改革由世界銀行、聯合國發展計畫（United Nations Development Program, UNDP）及聯合國環境計畫（United Nations Environment Program, UNEP）所共同 經營的「全球環境基金」（Global Environment Facility, GEF），並且同時活用世界 銀行與 ODA 機制。115
（二）非國家組織角色的提升
國際社會從冷戰終結開始處理地球環境問題直到近期，不得不提到的一個劃 時代的變化，就是非國家組織（Non-Governmental Organization，以下簡稱「NGO」）
地位的提升。雖然在條約談判過程和國際會議中，NGO 並無法加入條約案或決 議案的投票。但是比起是否擁有投票權，在相關會議或是交涉中發言、向各國代 表進行遊說活動或提交報告、建議書以提供相關科學資訊等等方式發揮其影響力 則更為重要。最近關於地球環境議題的條約談判或國際會議場合，NGO 的參加 變得容易許多。1972 年能夠參加聯合國環境會議的 NGO 僅有 134 個團體，而 20 年後 UNCED 召開之際，能夠參加的 NGO 數量便快速增加到 1400 個團體以 上。一直以來只以主權國家為中心的決定過程，現今 NGO 得以更大規模、緩和
113 同前註。
114 全文請參見聯合國經濟社會事務部網站「United Nations Conference on Environment &
Development Rio de Janerio, Brazil, 3 to 14 June 1992, AGENDA 21」
http://sustainabledevelopment.un.org/content/documents/Agenda21.pdf （2014 年 5 月 18 日 19:00 登 入）
115 同註 111，頁 153-154。
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的條件、更成熟的方式參加，這也意味著 UNCED 的一項成果。116
（三）東協實質上的需求
隨著人口集中、都市化的進行，自然災害所導致的傷害更加擴大，災害防範 對策不僅需要更多費用，困難度也增加，此外，一次自然災害也可能導致二次、
三次的傷害發生。面對不同區域、不同的氣候地形、自然災害的種類、規模，各 個國家需要的防範對策、預測、警報體系都不大相同。117
過去四十餘年來，對東協國家來說，雖然一再發生自然災害，因這些環境危 機尚未立即威脅到國家主權與治理能力，因此東協各國並未理解到災難管理的重 要性。直到 1997 年印尼發生森林大火，霾害波及其他國家，泰國與柬埔寨出現 大規模洪患，緬甸遭受嚴重風災，菲律賓連續遭受風災，造成馬尼拉大規模水患，
東協各國才開始注重災難管理，並將災難管理當作確保區域共同體合作的基礎建 設，推動相關合作計劃。另一方面，來自公民社會對東南亞環境生態的關心逐漸 形成一種普遍共識，經由各式管道由下而上提醒東協各國政府、菁英，必須謹慎 因應氣候變遷所帶來的各種安全威脅。這些新的安全威脅被外界視為是迥異於傳 統軍事國防的非傳統安全挑戰，直接威脅到當地人民生命福祉，同時也衝撞了各 國的回應與治理能力。更重要的是，一旦大規模環境災難爆發，其特有的外部性
（externality）將會由災難爆發處蔓延至鄰近區域，甚至可能造成國家與國家的 衝突。118
檢視東南亞的自然災害可見到兩種特徵：一、從 2000 年到 2010 年，洪患一 直位在前三大嚴重天災之一，無論是海洋東南亞國家或陸地東南亞國家，各國面 臨的災難類型越來越相似。二、在災難好發的區域內，相同災難發生的頻率在近 十年有上升的跡象。119 這些天然災害儼然成為東協國家非傳統威脅的核心。
116 同註 111，頁 136、頁 165-166。
117 佐伯浩，＜自然災害と国際的な動き＞《自然災害科学》，2003 年，Vol.21, No.4，頁 323。
118 楊昊，＜同舟如何共濟？東協區域災難合作的集體行動邏輯＞《臺灣東南亞學刊》7 卷 2 期，
2010 年，頁 24-25。
119 同前註，頁 36。
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在東協國家災難管理的合作過程中，區域內資源不足是最大的挑戰。例如 2008 年的緬甸風災，為了協助緬甸人民災後重建、提供醫療援助等等，東協秘 書處設立了「東協災難協助合作基金」。其經費來源多數出自東協組織、東協國 內團體、對話夥伴、其他非政府組織等第三部門團體，而非出自東協各國政府。
當中，又以日本財團基金會（The Nippon Foundation）的捐款比例最高，佔總基 金的 34.5%。其他東協對話夥伴的援助也佔了 28.6% ，但是來自於東協內部的 資源卻僅占 17.8%。東協災難協助合作基金的例子，正好凸顯出東協內部災難管 理能力有限與資源不足的實際寫照。120面臨災難管理資源不足的困境，引進區域 大國的支援是目前最有效的手段。
二、國家層次因素
（一）政府部門：外務省與環境省
在經濟成長快速的東亞，由於二氧化碳排出、森林破壞、空氣汙染、汙水排 出等，使得環境負荷增大，突顯出汙染問題。日本政府希望透過導入日本的經驗 與技術，防止環境惡化，同時享有經濟發展帶來的便利。
依據日本外務省 2014 年度《國際協力重點方針》，阻礙國際社會和平與安定 的主要原因在於開發問題與地球規模的課題，而日本貢獻己力幫助問題解決，對 於日本國益、ODA 的發展也有幫助。在 ODA 展開過程中，基於人類安全保障的 理念，特別是在災難預防和災後復興支援等領域加強國際社會對日本的信賴關
依據日本外務省 2014 年度《國際協力重點方針》，阻礙國際社會和平與安定 的主要原因在於開發問題與地球規模的課題，而日本貢獻己力幫助問題解決，對 於日本國益、ODA 的發展也有幫助。在 ODA 展開過程中，基於人類安全保障的 理念，特別是在災難預防和災後復興支援等領域加強國際社會對日本的信賴關