第二章 層次分析與日本外交政策
第三節 日本外交之特性－國家層次
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
而光就國際層次來看日本外交仍然有霧裡看花之感，無法了解全貌，以下將納入 國家層次因素作進一步探討。
圖 2-2 美中關係的秩序：四種類型
資料來源：東京財團政策提言，＜日本の対中安全保障戦略＞（2011 年 6 月），頁 18。
http://www.tkfd.or.jp/files/doc/2011-03.pdf
第三節 日本外交之特性－國家層次
如第一節所述，國家層次的研究領域以影響國家決策的「內政層面」為主，
包括國家政體型態、決策過程、執政黨與官僚機構、社會團體、大眾媒體以及民 間輿論等等。就政治體制（political regime）來說，越是自由民主國家，其政治
美中均衡
A
階層型自由秩序
D 冷戰型 美中兩極體制
B 非對稱型 勢力均衡體制
美國優勢
對立
C
大國間協調體制 協調
30
‧
身為外壓反應型國家論者，美國學者Kent E. Calder納入國家層次因素探討日 本外交，他認為日本在國際社會中即使處在有能力獲取主導權情況也不會主動爭
68 Kent E. Calder,“Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the‘Reactive State’” ,World Politics, Vol. 40, No. 4 (Jul., 1988), p.519.
69 宮下明聡「序章 分析の枠組み」，宮下明聡、佐藤洋一郎編，現代日本のアジア外交－対米
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
省（現為財務省）及通產省（現為經濟產業省）等強力且優秀的中央省廳，但是 關於國際經濟運作等複雜問題已非單一省廳可以處理，各省廳也容易出現權限劃 界不清引起省廳間對立的情形。70以下就官僚機構、政黨／政治家以及利益團體 分別探討日本國內主要行為者在日本外交政策形成中如何作用。
一、官僚機構
戰後政治安定及經濟急速發展讓日本獲得「日本第一」的美名。詹遜
（Chalmers Johnson）在 1982 年出版的《MITI and the Japanese Miracle：the growth of industrial policy》一書71，將日本的經濟奇蹟歸功於幕後推手「通產省」。他 認為日本是「發展導向型國家」，國家介入指導民間企業是帶動日本經濟發展的 主因。尤其是主導產業政策的通產省，因官僚的專業性加上掌握眾多資訊，能夠 透過行政指導的方式引領日本企業發展。另外，握有分配國家預算實權的大藏省 被稱作「最強官廳」，透過租稅政策與金融政策也在國家經濟發展與政策決定上 占據關鍵地位。72從 1955 年自由民主黨（1955 年 11 月 15 日，由自由黨與日本 民主黨合併，以下簡稱「自民黨」）開始長期一黨執政以後，自民黨政治人物在 政策決定過程中大幅依賴官僚機構的現象相當普遍。原先應當屬於政治家工作範 圍的立法部分，多由官僚進行作業，因此日本政治出現所謂「官僚主導」的議論。
所謂官僚主導是指相較於政治人物，官僚在政策過程中占有優勢。尤其在外 交政策方面，亦有政治人物在外交上能扮演的角色有限的看法。在日本有句話叫 作「外交拉不到票」73，指的就是因為多數外交問題無法與國內利益問題有直接 且顯著的關聯，政治家等議員通常也不會將外交問題作為優先考量。
這種由下而上的立法方式也被稱為「bottom-up」或「稟議制」74。在「稟議
協調と自主外交のはさまで（東京：ミネルヴァ書房，2004 年 12 月），頁 4-5。
70 同註 67，頁 529。
71 Chalmers A. Johnson, MITI and the Japanese miracle : the growth of industrial policy(Stanford, Calif. : Stanford University Press , 1982)
72 伊藤大一，現代日本官僚制の分析（東京：東京大学出版会，1980 年），頁 11~89。
73 日文原文為「外交は票にならない」。
74 此處的稟議制是指決策流程基本上採用「課長→局長→事務次官→外務大臣→首相」由下而 32
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
制」當中，各省大臣是省廳代言人，代表各自的省廳發聲，但是在最終決議的「閣 議」中內閣須負連帶責任，因此需要通過全體一致的共識決定。礙於難以統合共 識決的情況下，遂發展出「事務次官會議」。唯有通過事務次官會議的案件才得 以在閣議中討論，因此事務次官被視為決策中心，大臣只是擔任發言人的角色。
外務省則是由外務事務次官作為情報中心，主導外交政策的決定與交涉，外務大 臣通常採用外務省事務次官的建議。75
然而，官僚機構也並非永遠團結一致。與外交相關的事項雖然大多歸於日本 外務省管轄，但是隨著全球化發展，外交問題也跟著複雜化。例如國際金融問題 需要財務省；通商政策需要經濟產業省；環境問題需要環境省或經濟產業省的參 與等等，過去與外交問題不太相關的省廳開始出現在外交舞台上，也因此由於各 省廳思考的角度不同也容易有意見對立的情況發生。
二、政黨／政治人物
1973 年石油危機發生後，財政緊縮，官僚缺少了充裕的預算，開拓新業務、
擴大與強化組織及權限受到限縮，而且在預算受限情況下，官僚內部為了爭取預 算的大餅，產生了競爭或對立的狀態。此外，隨著社會經濟結構的改變，政策議 題（issue）涉及的社會利益出現多元化的現象，單一官廳已經無法全盤掌握，需 要官廳之間的協調與合作。而官僚體制在縱向聯繫上是有力的組織，上意下達執 行力強，但是在橫向聯繫上，卻欠缺協調能力。官廳為了確保或實現自身的利益，
便向政黨或政治人物求援，助長了政黨、政治人物在政治過程中的影響力。76 隨著自民黨一黨執政時間的拉長，自民黨內出現了在某些特定領域的政策形 成具有影響力的「族議員」（Diet policy tribe）。族議員因為當選次數多，在自民 黨長期執政下，長期參與國會特定的常任委員會，甚至擔任常任委員長，或者曾
上的方式。
75 永野信利，外務省研究（東京：サイマル出版会，1975 年），頁 89-95。
76 猪口孝、岩井奉信，族議員の研究：自民党政権を牛耳る主役たち（東京：日本經濟新聞社，
1987年）頁21-22。轉引自吳明上「日本政治過程的主導者：官僚、政黨及政治人物之間的競爭 或合作？」《問題與研究》（第47卷第3期，民國97年9月），頁59。
33
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
經被任命為中央省廳的政務次官（現為副大臣、政務官），或是曾經在黨內歷練 過政務調查會相關部會長等職務，具有專業知識與實務經驗，並且與特定省廳及 官僚保持密切的人脈關係，77而族議員影響政策過程此一現象則稱作「族議員政 治」。族議員政治通常在國內政治問題上較為常見，主要有農林族、建設族、文 教族等等，被稱作「外交族」的議員少之又少。但是從 1980 年代以來，開始有 學者指出族議員在外交政策決定過程中的角色功能有擴大的傾向。78例如，1987 年自民黨的農林族議員要求農林水產省接受 GATT 規定的罐頭水果、果汁等等的 自由化條件就是一具體案例。79
在制度面自民黨成立了一個獨立於內閣外的組織「自民黨政務調查會」
（Policy Affairs Research Council, PARC，以下簡稱「政調會」）。任何需要經過 立法的政策都必須經過事前的審查與承認，沒有經過此一階段的討論就不能呈交 國會。這一項非正式制度，賦予政調會一個重要的否決權，並且提供自民黨政治 人物直接影響政策、讓政黨介入政策制定的空間，同時也是自民黨政治人物與官 僚討價還價的地方。
三、利益團體
政治家及官僚的行為在法律上都有確切規定，但是利益團體的行為，例如接 觸政治家或官僚，在政策形成過程中給予壓力等活動並沒有明確的相關法規或制 度制約，因此容易給人負面的形象。然而，在探討民主主義時，利益團體的存在 及其活動其實是具有其正當性及必要性的。其中包括了將社會中各式各樣的訴求 傳達至政治過程中，以及作為政策形成與執行的重要推手等。針對後者，由於現 今政府與社會的關係不若從前只是統治者與被統治者那般單純，統治者的政府可 能面臨財政困難或改革困難，而被統治的社會也變得更加多樣化，因此近年來對
77 内田満，現代日本政治小辞典 2005 年版（東京：ブレーン出版，2005 年），頁 62。
78 孫崎享，日本外交 現場からの証言―握手と微笑とイエスでいいか（東京：中央公論社，1993 年 6 月）。
79 草野厚，「対外政策決定の機構と過程」，渡辺昭夫編，講座国際政治 4 日本の外交（東京大 学出版会，1989 年），頁 53-92。
34
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
於擔任公共性的非政府組織能夠彌補政府機能低下的正面議論越來越多。80值得 一提的是，在過去自民黨長期執政下，利益團體與執政黨的關係常被稱作具有「侍 從 主 義 」（ clientelism）的特色。侍從主義是一種不對等關係，強調特殊性
（particularism），自民黨作為的恩庇主（patron）只會將資源分配給「有支持我、
投給我」的人，因此能被分配到利益的前提是：追隨者（client）必須要表現支 持或是承諾未來會支持。81例如：當自民黨提出農業補助時，並不是所有農民都 能得到農業補助，而是以支持自民黨為前提的某個團體中的農民才能得到補助。
這種特殊性就可算是「侍從主義」的特性。
不過，像是財界或企業界很少直接參與競選活動也很少公開表態，通常是集 體透過日本經濟團體連合會斡旋捐獻政治獻金給政黨，這種方式就像是買保險，
希望自民黨不會制定不利於自己的政策，而這種情況便不適合稱作侍從主義。
針對利益團體與外交政策的討論，貿易問題、日本政府開發援助（Official Development Assistant，以下簡稱「ODA」）政策，與日本企業及市民團體的互動 有較多討論。日本的ODA政策常是以援助基礎建設（infrastructure）為主，而日 本企業為了獲得該機會便積極向關係省廳展開遊說行動，甚至由族議員介入其中 間接向官僚施加壓力。除了企業之外，ODA政策近年來也開始出現在大方向上 反應非營利組織（non-government organization，以下簡稱NGO）意見的現象。現 在NGO與外務省就ODA相關政策會定期舉行會議，互相交換意見，與過去NGO
針對利益團體與外交政策的討論，貿易問題、日本政府開發援助（Official Development Assistant，以下簡稱「ODA」）政策，與日本企業及市民團體的互動 有較多討論。日本的ODA政策常是以援助基礎建設（infrastructure）為主，而日 本企業為了獲得該機會便積極向關係省廳展開遊說行動，甚至由族議員介入其中 間接向官僚施加壓力。除了企業之外，ODA政策近年來也開始出現在大方向上 反應非營利組織（non-government organization，以下簡稱NGO）意見的現象。現 在NGO與外務省就ODA相關政策會定期舉行會議，互相交換意見，與過去NGO