日本小規模作業所的發展經驗

小作所是移植日本小規模作業所的經營經驗，要了解臺灣小作所的經營模式，

須先了解日本小規模作業所的發展經驗。

壹、日本小規模作業所設置與演變 一、家屬解決自身照顧負擔

楊惠鳳(2013）指出，日本小規模作業所早期設置的理念，家長們為解決自 身照顧問題，也為了確保身心障礙者有日間學習以及活動場所。主要是因應當時 法定身心障礙福利機構的不足，社會大眾對身心障礙福利的支持度低，而社區民 眾對身心障礙者的接受度低，這些家長團體便發起設立小規模作業所，讓這些障 礙程度較重的身心障礙者，接受必要的工作、生活訓練和援助的一種地區性的小 規模設施，此時的小規模作業不是基於福利法而設置的社會福利設施。

二、制度演變

日本從小泉純一郎(2001)組閣提出「新公共」的政策概念，將公共服務或事 務不再僅由政府單一部門負責供給，將非營利組織包含在內的多樣民間主體成為

「新公共」的供給者，為了實現其理念，政府和民間的協力乃成為一種不可或缺 的公共服務供給模式(林淑馨，2012)。而勞委會職訓局(2004)出國考察日本庇護工 場實施狀況的報告中指出，2001 年日本將原本掌管福利的厚生省與掌管勞動、

就業及職訓等業務勞動省合併為厚生勞動省，厚生勞動省將身心障礙福利與僱用 兩者做連結。在 2002 年訂定新的「障害者基本計畫」是作為未來十年(2003 年至 2012 年)推動身心障礙者各項措施之依據，強調依此計畫推動身心障礙政策與措 施時，必需尊重身心障礙者的各別的人格與特性，同時要協助身心障礙者能與生 長的社會相互融合，將「正常化」與「復健」成為兩大工作主軸。

2006 年障礙者自立支援法成立，在新法實施後，部分服務名稱與性質有了 改變，國家不再補助經費而改由市、町、村編列預算，原本是授產設施中的個案，

在新法中變成「就勞移行」對象，因為經營者須為法人機構，由於非營利組織因

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有公益與不從事盈餘分配的特質，且多數具有區域特性，對於地方公共事務與區 域民眾的需求相當瞭解，因而被視為是能與政府共同推動協力事業的最適夥伴 (林淑馨，2012)，此一法人機構可以同時提供多項服務，包括生活介護、療養介 護、自立訓練、就勞繼續、就勞移行支援、地域生活支援事業等，從醫療到生活 照顧、生活訓練乃至未來就業訓練與就業轉介都可在同一機構內實現，這些機構 同時從事生產產品與販賣產品(楊惠鳳，2013)。

劉佳琪(2008)指出，福祉政策針對障礙者不同的生涯發展，設置不同的目標 與策略來支持他們的生活，就以成人而言分為三期的策略：第一期，可以就業者 協助其就業及通勤；第二期，就業有困難者提供活動的場所，包括住宿單位與日 間單位；第三期，需要生活支援者提供自立生活、擴大社會生活參與、充實其休 閒時間的策略。

三、福利政策

當時日本身心障礙者約有 510 萬人，其中 51 萬障礙者在就業支援的相關措 施實施後被企業僱用，約占全部障礙者 10%，也就是說有 90%的障礙者未能被企 業僱用，對於這些障礙者政府提供了以下福利體系機構給障礙者使用：

(一)授產設施

屬於社會福祉設施，平均每所 33 人，在授產設施安置之身障者經由作業 生產每月收入約可得到 2 萬元日幣，因為是福利措施，不是僱用，故無需簽訂 工作契約，亦無最低工資之要求。

(二)福祉工場

係針對未能在一般職場就業之障礙者，提供工作及生產場所，但適用勞動 法規，亦有勞僱關係，薪資經審議可以有條件排除最低工資法之適用。此類型 機構雖與我國勞政主管之庇護工場性質較為類似，但卻屬福利設施，福利機關 主管，同時又有勞動法規之適用。

(三)小規模通所授產設施及小規模作業所

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小規模通所授產設施，服務十人至二十人採通勤制，平均每所 16 人，屬 福利措施，無簽訂契約，亦無最低工資之要求。小規模作業所亦為福利措施，

無簽訂契約，亦無最低工資之要求，平均每所 12 人，在服務上以「日間活動 場所」，以及「住所」等機能作為類型劃分的基準。福祉型就業的授產設施、

小規模作業所，以及福祉工場等，改制後被重新定位在就勞移行支援¹及就勞 繼續支援等身心障礙者日間活動場所(吳惠林，2007)。從以上制度的演變改制 後的小規模作業所以就業為目標，提升就業所需的知識與能力，未來尋求企業 僱用，對於無法受企業僱用也是提升就業能力，但未來可至支援系統的福祉工 場工作。雖然名稱改變，這些服務對象仍然在同一個地方工作，並不影響原來 服務使用者 (劉佳琪，2008)。

圖 2-3-1 設施體系與事業體系改革構造圖 資料來源：吳惠林，2007

1就勞移行支援、就勞繼續支援，指的是積極就業型、消極就業型。「積極就業型」以特定期間的

支援計畫方案，提升就業所需要的知識與能力，透過與企業的斡旋等尋求企業僱用或者企業業務

外包的居家就業以未滿 65 歲者為主。「消極就業型」又分為僱用與非僱用二種小類型。僱用型

者為雖然透過就業機會，提升就業所需要的知識與能力，但還是無法與企業訂定僱用契約達到就

業的可能的個案（開始利用此方案時，身心障礙者要未滿 65 歲），可進入福祉工場的支援系統(吳

惠林，2007)。

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松矢勝宏教授(2004)指出，每年從養護學校畢業之障礙者有 7,000 人左右，

其中約只有 20﹪可以順利到企業就業，養護學校畢業生之就業問題以及企業僱 用從福祉工場及授產施設的人數比例極低，政府因應的政策，將授產施設轉為提 供工作教練，以維持更多在企業就業的可能性。在此政策方向之下，目前的福祉 機構有三種類型：一為以日間生活及工作訓練為主；一種為能力開發施設，以提 供更多工作能力的育成為主；一種為福祉工場，可以有更多工作能力及僱用關係 的保障、更高薪水及往企業就業移動的可能。但，家長或保護者擔心障礙者到企 業就業面對被解僱的可能，比較傾向於選擇進入授產施設，能夠有比較穩定的環 境及服務(行政院勞工委員會職業訓練局考察報告，2004)。

對於非營利組織的經營財務問題，楊文慧(2010)針對日本福祉型 NPO 財物研 究發現，由於會費、捐款的金額在日本是普遍低迷，加上補助金的不確定性與短 期性，對組織穩定的經營存有很大的不安定性。所以，福祉型的非營利組織，走 向「事業收入」為主的經營型態，政府用免稅方式鼓勵民眾前往購買，讓這些機 構可以自給自足永續生存。

貳、小規模作業所初期設置結構

案例一：「朝陽之家」小規模作業所

根據石山貴章(2008)針對朝陽之家小規模作業所的研究發現，小規模作業所 的設置結構是由下往上(Bottom-up)的脈絡進行。當初設立小規模作業所的理念，

是學校及家屬面臨學員的安置與就業問題，採取合作模式以自立的方式解決問題 而成立小規模作業所。

一、成立動機

這些沒有進入就業市場或是被公司解僱的學員是養護學校與保護者的難題 與困擾，家長團體為了解決自身照顧的問題，而養護學校存在的意義是培養畢業 生進入就業市場的能力，於是家長與學校共同合作朝向提供另一種作業場所給這 些障礙者學習的想法，這個作業場所必須能持續不斷的提供工作內容以及提供合

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理的工資給學員。

二、確定活動據點、活動場所

找到適合的活動據點是很重要的，為了落實此一想法，第三者的資源介入是 重要的，民間企業提供閒置空地，無條件的給家長、特教支援教員作義務性輔導 學員實習之用，學員可以借用農地作稻米耕種，民間企業也會提供季節性勞動工 作，在旺季時會利用小規模作業所學員的協助，作特定時間的雇用，並且將其利 潤回饋給小規模作業所，以激發學員下次再參與此類性質的工作。由此可看出工 作內容是根據區域特性而發展，社區資源的運用對小規模作業所來說是一大助 力。

三、主事者與指導員的選定

為了讓作業所能長期營運，專業指導員的養成與穩定相對重要，此時指導員 的選定朝向雇用應屆畢業生，他必須修習特別支援教育、兼具專業及實踐的能力，

能夠馬上把握工作流程，還要能接受參與作業所的家長及支援特教員們的意見，

小規模作業所對指導員而言，並不是一個安定及具有未來性的工作，主事者必須 要找到指導員願意留下來工作的理由。

也就是說，小規模作業所的工作人員必須有專業課程訓練，要有工作分析的 能力，但也因為參與工作意見的人多，有潛在的壓力存在。

四、小規模作業所的設立

關於小規模作業所設立過程中的構造模式，其設立的宗旨：

1.讓學員每天都有事情可以做、有錢可拿。

2.學員可以學習生活自立能力，不會跟社會脫節。

3.人道主義的概念，不將學員視為有障礙的人，他們只是需要比較多的時間 學習一般正常的生活。

從小規模作業所架構模式(圖 2-2-2)看出，小規模作業所的設立理念，是以保 護者的需求、學校的需求、障礙者的需求為出發點，針對障礙者的需求提供可以

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學習及再教育的場所，引進專業人員的輔導，並且讓其能夠永續經營，在這個過 程中也發現到社區資源的連結很重要，他可以提供學員更多的實習內容。社區居

學習及再教育的場所，引進專業人員的輔導，並且讓其能夠永續經營，在這個過 程中也發現到社區資源的連結很重要，他可以提供學員更多的實習內容。社區居