理論探討

小作所是制度演化的概念，涉及到不同部會對小作所有不同的定位，因為理 念不同涉及到各利害關係人的利益呈現也不同，因而產生的制度設計也不同，所 以本研究採取的解釋理論為新制度論的 3I 概念。

壹、新制度理論

新制度經濟學認爲，制度變遷的主體有政府、團體和個人三個層次，制度變 遷的關鍵在於新制度能夠增進創新集團（政府）的利益，同時得到其他集團的支 持。政府制度變遷的有效性，受統治者的偏好和有限理性、意識形態、官僚政治、

集團利益衝突等，以及制度供給的外生變量，包括憲法秩序、現存制度安排、制 度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、規範性行爲規則、公衆態 度、上層決策的預期淨收益等多種因素制約(柴效武等，2005)。

制度與人的動機、行為有著密切的內在聯繫，歷史上任何制度的產生，都是 人在追求自身利益中進行損益比較的結果 (王躍生，1997)，新制度主義者在制度 的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，而以動態的視角汲取制度的基

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本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人及組織作用(陳麗春，2007)，制度的 創新可能會改善某些人的福利，其創新過程就是尋找一種可以獲得外在利潤同時 又成本最小的制度安排過程 (王躍生，1997)。

綜合上述，制度變遷的主體包含政府、團體和個人三個層次，新制度主義在 制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，是以動態的視角汲取制度 的基本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人及組織作用。

貳、「3I」的概念

小作所制度形成過程可歸納成三個主要概念，即理念(ideas)、利益(interests) 及制度(institutions)，依其字首簡稱「3I」(鄭勝分，2001)。

一、理念(ideas)

理念是一種想法、態度、價值、信仰或意識形態，是一種抽象內隱的價值觀，

外顯則在個人的生活態度，組織章程或政府法律、規章。Goldstein & Keohane 認 為，理念可以在個人面臨有不同選擇時，可以做為個人選擇偏好的指導依據；或 是在多元政策選項中提供一個指導原則，理念也是在政策目標不確定的階段，各 利益團體尚未形成共識時，透過理念闡述及行銷並將不同理念經由溝通或意見交 換，取得最有效之結果，一旦理念為多數人所接受，即透過制度化來保障並鞏固 政策目標，理念一旦透過立法程序形成制度時，即會進人實際執行階段(宋學文，

1999；鄭勝分，2001)。理念不是以一種固定且不可憾動的形式存在，會受到外在 客觀事實的認知，抑或是被外部利益與壓力團體所影響(蕭文高，2007)，透過理 念對於利益的建立，行動者願意在此共同期待下遵守制度，理念在政策形成上會 亦會產生影響力(洪嘉宏，2010)。身保法強調對身心障礙者的保護，身權法的修 法強調以就業、教育機會的提升，增進身心障礙者的生活品質，不再偏重金錢補 助，使得身心障礙者的權益保障能以積極性的福利取代消極性的救濟。

各利害關係人對小作所的理念界定：

(一)公部門理念

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社會模式強調有形或態度上的社會環境加諸在特定群的障礙，是一種社會 壓迫的形式，亦是一種歧視與偏見的結果，這些障礙者長久以來遭到社會的排 除，他們需要與一般非障礙者有同樣的機會獲得教育、就業、住宅以及對影響 其生活相關事務具有決定權。調查顯示，約有半數以上的身心障礙者居住家中，

因障礙者個人障礙狀況，以及個人和家庭的負擔能力，其可能在機構、社區或 家獲得照 顧，一種能兼顧家庭、社區和機構之多元性、全人與可負擔的連續 性照顧體系，因應生活自主性不足的身心障礙者生活照顧所需，並藉以減輕家 庭照顧者的負擔，(引自黃源協等，2012)。

政府希望透過長期制度的建立和短期措施的加強，落實社會福利理念：「照 顧弱勢、開發人力」及「強調多元 、世代兼顧」，制訂運用公彩回饋金補助身 障團體辦理「社區日間作業設施計畫」的試驗計畫(資料來源，總統府網站)。

因此在「身心障礙者個人照顧辦法」中第 54 條規定，小作所的服務，是提供 對無法進入庇護性就業服務場所之身心障礙者，提供服務要以作業活動為主，

自立生活及休閒文康為輔的日間照服務模式。小作所是以社區為單位提供服務，

主要有二個方向：一方面將身心障礙者從社會排除邁向社會融合，另一方面身 心障礙者社會福利從殘補式福利改為普及式福利。

(二)機構理念

小作所的設置為了幫助無法到庇護性就業的身心障礙，提供一個社區型的 服務方案，是介於庇護就業與日照機構二者之間的服務機構，小作所的學員須 具有一點工作能力及生活自理能力，不需要太多的生活照顧。小作所經營目標 有二個方向：一為身心障礙者的中繼站，小作所提供作業訓練及轉銜與輔導就 業，也就是未來進入就業場所前的中途站；另一為長久安置的照顧場所，以養 護機構的模式提供生活品質的保障(柯平順，2013)。小作所提供服務的方式，

對於障礙程度屬輕度偏中度的身心障礙者，提供就業技能與就業態度的養成，

使其未來想就業或是在工作能力提升時，可以到庇護性或支持性的就業市場，

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步」，再其次是「玩電腦、電視遊樂器」。外出以「居家附近的日常生活活動」

者居多，其次是「就醫」，再其次是「購物」。外出最常使用的方式為「步行」。 從未工作過的原因以「剛畢業」居多。由以上調查資料顯示，特教畢業生有就 業媒合的需求，而居住家中的身心障礙者的現狀：休閒活動缺乏多元性；社交 活動匱乏；交通能力薄弱，由此推測，身心障礙者需要的是一個可以提升生活 能力、有人際互動、有多元的休閒活動、未來可以提供就業訓練的日間活動場 所。

由於各利害關係人對理念的界定不同，在選擇自己的偏好時，彼此之間會 產生利益上的衝突，此時如何透過不同理念的溝通或意見交換，取得最有效之 結果，相對來說是非重要的。

二、利益(interests)

以政治經濟學的觀點，凡有助於行為者解決生存與發展的問題，都是該行為 者的利益，利益即經濟權力與政治權力，面對不同利益的情況下有必要整合各方 不同的意見，才可以形成政治利益或是經濟利益(蕭全政，1988；鄭勝分，2001)。

也就是說只要能解決個人或組織生存發展問題，對個人或組織而言都是屬於利益，

當組織間或個人與組織間有不同的利益訴求時，需要考量各方不同意見才能形成 經濟利益或制度利益，因制度會渉及利益有效分配和獲取，當制度無法滿足所有 人的利益時，各理念間便呈現競爭的方式及利益衝突關係。但，無論是整合或競 爭，凡是使個人或團體的經濟社會狀況有所改變，並於社會福利目標為導向的所 有政策與措施，均可定義為社會福利政策(吳妙善，1992)。因為政府規模縮減，

各部門的能力和資源亦相當有限，需與民間團體協力合作，方能因應所需，此種 情勢造成公共與私人部門在政策施行層面相互依賴(魏希聖，2007)。因此，社會 福利服務輸送轉移為政府及社福機構帶來了利益，小作所的設置對各利害關係人 所產生的利益為：

(一)政府利益

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臺灣社會福利早期以中央或地方政府以挹注經費方式，讓私人福利機構維 繫其組織生存，而私人福利機構所提供的直接服務，更讓政府在隨都市化與產 業變遷下，提供了更多元、有彈性之福利輸送，以滿足日趨多元的福利需求(詹 火生等，2003)。自從 1998 年制訂「政府採購法」後，政府的角色從「公共行 政」轉變負責規劃、管理、監督與評鑑的「公共管理」角色（蔡依倫，2010；

張恆豪等，2011）。從直接輸送服務的角色轉為監督的角色，減少了政府人力 及物力的成本。

(二)機構利益

勞政單位推動社會福利產業化之初，初期採取全額補助政策，從設備到人 事都由政府出錢，但隨著政府補助經費逐年遞減，有些社福機構為了生存採取 調整經營模式、重新申請經費的方式。屏東縣社會處長吳麗雪指出，具規模有 知名度的社福團體，有專人負責做公益形象廣告的媒體行銷，民間募款效果很 好，在經費充足情況下，有專人負責規劃方案、爭取經費，也有足夠人力承接 大型委託案，地方社團受限人力，只能承接小型方案(自由時報，2008)。對機 構而言，與政府合作除了可以得到經費補助外，也可以藉此做公益行銷以得到 民間的捐款。

(三)家屬利益

臺灣的照顧需求早期被視為家庭的責任，而政府對人民的照顧需求介入只 侷限在殘補的層面(王增勇，2005)。近年西方思潮影響下，機構服務已呈現多 元之服務樣貌，因此在規模與形式上，也讓服務使用者擁有較以往多樣之選擇 (呂思樺等，2008)。此時家屬可以依據自己的需求去選擇對自己有利的服務方 案來使用。

(四)學員利益

Katz(1961)、Thelens(1954)指出，對於弱勢群體而言，參與活動的群體動力 能夠破除因為受到孤立而導致的無能感，當他們發現眾人和他一樣焦慮、遭受

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挫敗時，那種別人都能處理而我不行的無能感會消除，轉而認知到自己與群體 面臨相同的問題，而不再感到孤獨、內向的依靠自己，因為從群體成員獲得支 持，進而能理智的展開行動(引自王霞緋等，2012)。劉佩嘉(2003)表示，透過獨 立自主的生活，智能障礙者有機會學習規畫、經營及選擇屬於他/她們想要的 人生，亦有研究指出工作場所之社會性活動，提供智能障礙者有較多參與社會，

挫敗時，那種別人都能處理而我不行的無能感會消除，轉而認知到自己與群體 面臨相同的問題，而不再感到孤獨、內向的依靠自己，因為從群體成員獲得支 持，進而能理智的展開行動(引自王霞緋等，2012)。劉佩嘉(2003)表示，透過獨 立自主的生活，智能障礙者有機會學習規畫、經營及選擇屬於他/她們想要的 人生，亦有研究指出工作場所之社會性活動，提供智能障礙者有較多參與社會，