小型作業所影響經營因素之研究:以臺北市為例

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(1)國立臺灣師範大學社會教育學系社會教育與文化行政碩士學位在職專班碩士論文. 指導教授：鄭勝分. 博士. 小型作業所影響經營因素之研究：以臺北市為例. 研究生：葉癸汾. 撰. 中華民國 104 年 2 月.

(2) 銘謝辭此論文的產生是因為秀英同學的一番話，她說論文是一個學習的過程，只要過程中努力去做，不要在乎結果如何，人生還有更重要的目標要去實踐。論文題目的選定與我過去的工作有關，我在工作中遇到諸多的困惑，無法從工作得到答案，藉由論文撰寫過程從資料搜集及利害關係人的訪談，讓我對小作所的運作有更深層的瞭解，我要感謝師大這二年教過我的所有老師，無論是在學術、生活及靈性上皆擴大了視角。在論文撰寫的過程中一直有障礙產生，我要感謝指導教授勝分老師面對資質魯鈍的我，不厭其煩的提醒我論文研究的重點，感謝二位口委教授（銘傳大學陳欽春教授、政大羅德城教授）點出我論文的疏失，指導我修改的方向，能夠進入真正的核心概念，使論文內容變得更加的豐富與完整。其中還要感謝的是一路上用行動支持我的家人與姪女，尤其是我先生以及大哥，當我在思緒徬徨無助時，他總給我一盞明燈指引我走出困境，我要感謝所有幫助我論文完成的受訪者，因為你們的協助，讓這本論文更趨於真實與完整，如果中間有任何的訛謬皆是我的過失，我要感謝論文撰寫過程一路相伴的同學，那種互相陪伴與支持使我能撐到最後。最後我要感謝的是我的上師宗諾仁波切，當我論文陷在無明障礙時，慈悲的給予我加持讓我心得以平靜，在此祈願所有的有情眾生都能如我一般，遇到一位具德上師指引與加持，走出人生中的無明與徬徨。癸汾謹誌於臺灣師範大學 2015 年.

(3) 中文摘要本研究旨在探討小作所興起背景與影響經營因素，針對臺北市7個機構、機構人員 15 位、家屬4位、學員4位進行立意取樣。主要透過深度訪談及半結構訪談方式蒐集資料，輔以相關文獻資料，找出小作所影響經營的因素，主要從(一)小作所經營理念；(二) 小作所產生的利益；(三)小作所現行制度三個視角加以分析。根據研究發現，本研究獲致以下結論：一、理念定位不清，各利害關係人對小作所使命認知歧異，小作所是中繼站的概念，各利害關係人以自己的價值偏好來定位小作所的使命，造成理念定位不清。二、小作所運作有共同的規範及彈性規則，為因應各障別的特殊性，在符合規定的範圍內，小作所會調整評估方式與收案標準。三、小作所對學員、家庭提供了多項功能，對學員提供生活與能力的重新建構，使他們改變以往的生活模式，對家屬則提供喘息機會。四、小作所的資源落在特教應屆畢業生，排擠了中高齡的資源使用，因招生管道集中在特教學校，相對社區原有的心智障礙者的資源被剝奪。五、作業資源的窄化造成服務困境，小作所以代工為主要的工作項目，代工要有配套措施因應，須要引入其他資源才能化解困境。六、小作所的經營困境，需要財力、物力、人力資源的引入，體質健全的母機構是小作所持續經營的保障。七、小作所服務對象為多重障別及障礙程度多重，在服務成效上難以單一指標論定，精障者減少住院頻率，自閉症者生活中的小改變等，都無法以一個指標來論定成效。八、公部門沒有明確評鑑指標及輔導機制造成小作所亂象，沒有明確指標，小作所更有調性去因應各障別的特殊需要。關鍵字：小作所、心智障礙者、庇護工場、社區.

(4) Abstract The aim of this study is to investigate the background of small employment service facility (SESF) and factors that affect its operation. The author targets seven facilities, including fifteen staffs, four family member and four trainees as the samples of this study. The author gather informations by thorough interviews from the personnels and related references to find out the factors influence the operation of SESF. The analysis based on three main parts: first, the operation concept; second, benefits produced from SESFs; third, the current system within the facility. Based on the research findings, here are the conclusions: Vague definition of operating concepts- SESF should act as a relay station, the fact that each participants define the mission carried out by the facility based their own value preference causes the chaos. II. The operation among SESFs has common regulations and flexible rules. For deferent I.. disabilities, the facility will adjust method of valuation and standards of consumers within the regulations. III. The facility provides multiple services for trainees and their family. By offering them ability to reconstruct their surviving skills, therefore to change their life pattern also provides chances for the family to take a rest. IV. The main resource from SESF focus on graduates of students with special educational needs, therefore it crowds out the access of resource of middle to older age users. Due to the fact that enrollment mainly focus on special education schools, it deprives the resource from the disables of the community. V. Predicament resulted from narrowing working resources- original equipment manufacture (OEM) is the main working form of SESF, however, OEM has to be coordinated with supporting measures in order to resolve the difficulty. VI. Introduce financial, product and human resource into the operation of SESF. A healthy and robust system can be a safeguard of consisting operation of small employment service facility. VII. It is difficult to analyze achievement by single index because of the targeting pools includes multiple impairments and varies degree of impairments. Such as decreasing hospitalization frequency or little change of autism patients. VIII. Public department has failed to establish explicit evaluating and tutoring system, which induces confusion among different small employment service facilities. Without clarifying instruction, the facility has no idea how to adjust its service to correspond special needs for different impairments. Key words: Small employment service facility;Disabled; Shelter workshop; Community.

(5) 目. 次. 第一章緒論 ............................................................................................................ 1 第一節第二節第三節第四節. 研究背景與動機 ..................................................................................................... 1 研究目的與待答問題 ............................................................................................. 5 名詞界定 .................................................................................................................. 6 研究流程 ................................................................................................................ 10. 第二章文獻探討 .................................................................................................. 11 第一節理論探討 ................................................................................................................ 11 第二節小作所興起 ............................................................................................................ 19 第三節日本小規模作業所的發展經驗 .......................................................................... 25 第四節臺灣小作所之發展現況 ....................................................................................... 36. 第三章研究設計與實施 ..................................................................................... 59 第一節分析架構 ................................................................................................................ 59 第二節研究方法 ................................................................................................................ 60 第三節研究工具與實施 ................................................................................................... 63 第四節資料處理與分析 ................................................................................................... 66. 第四章研究分析與討論 ..................................................................................... 71 第一節小作所理念分析 ................................................................................................... 71 第二節小作所利益分析 ................................................................................................... 82 第三節小作所制度分析 ................................................................................................. 103. 第五章研究發現與建議 ................................................................................... 115 第一節研究發現 .............................................................................................................. 115 第二節研究建議 .............................................................................................................. 119. 參考文獻 .............................................................................................................. 120 附錄 ....................................................................................................................... 129 附錄一訪談大綱及同意書 ........................................................................................... 129. I.

(6) 圖. 次. 圖 1-1-1 本研究流程圖 ........................................................................................ 10 圖 2-1-1 小作所的定位 ........................................................................................ 22 圖 2-3-1 設施體系與事業體系改革構造圖 ........................................................ 27 圖 2-3-2 小規模作業所設立過程 ......................................................................... 30 圖 2-3-3 日本小作所作業活動情形 .................................................................. 33 圖 2-4-1 小作所設置流程 .................................................................................... 44 圖 2-4-2 資源依賴圖 ............................................................................................ 57 圖 3-1-1 研究架構圖 ............................................................................................ 59 圖 4-2-1 小作所自閉症學員畫作 ......................................................................... 88 圖 4-2-2 小作所空間規畫 .................................................................................. 103 圖 4-3-1 小作所活動作息表.......................................................................... 105. II.

(7) 表. 次. 表 2-1-1 小作所經營目標 .................................................................................... 14 表 2-2-1 社區定義................................................................................................. 19 表 2-4-1 中央及地方政府補助辦理小作所數量............................................... 37 表 2-4-2 臺北市小作所設置情形........................................................................ 38 表 2-4-3 衛生部與臺北市政府補助小作所管理辦法之比較表 ....................... 48 表 2-4-3 臺北市申辦機構對小作定位 ................................................................ 50 表 3-3-1 訪談對象代碼 ........................................................................................ 67 表 3-3-2 觀察對象代碼 ........................................................................................ 68. III.

(8) 第一章緒論本章主要探討且說明本研究的背景與動機，進而釐清研究目的與重要性，確立研究問題，共分三節，第一節為研究背景與動機，第二節為研究目的與待答問題，第三節為名詞界定，第四節研究流程。. 第一節研究背景與動機壹、研究背景聯合國在 2006 年通過「身心障礙者權利公約」，並於 2008 年正式生效，「身心障礙者權利公約」在此被視為衡量一個國家社會發展的重要指標，公約中強調了各障別的身障者都應享受與一般人相同的人權與基本自由，確保了身障者在社會、文化、經濟、教育、工作與就業、公共參與權。我國憲法增修條文中第 10 條第 7 項也明文規定，國家對身心障礙者的保險與就醫、無障礙環境的建構、教育訓練與就業輔導及生活維護與救助，應予保障並扶助其自立與發展(郭耀昌， 2012)。根據內政部統計，2010年領有身心障礙手冊者達106萬4,339人，身心障礙者佔總人口 4.60%，換言之每100人之中有4.6名為領有身心障礙手冊之身心障礙者，其中符合就業人數(18歲至59歲)則有 536,565人。內政部在 2011 年 8 月針對身心障礙者勞動力調查結果，參與勞動力人數為 19 萬 8,277人，非勞動力人數 83 萬 8,165人，勞動力參與率為 19.13%。此資料顯示有將近 80% 的身心障礙者沒有參與勞動力，而未參與勞動之原因以「因身心障礙疾病，致無法工作」者占 68.84%，對政府而言，這些身心障礙者如何安置是一重要課題。「殘障福利法」於 1980 年正式立法，將身心障礙者的就業安置視為重要政策之一，當時由內政部社會司掌管身心障礙政策，各縣市府的社會局∕處負責執行業務的推動，是屬於社會福利而非勞動政策，而庇護工場∕商店此時定位在社會福利而非需要勞動條件的勞政就業。 1.

(9) 爾後，我國於 1997 年修正「殘障福利法」為「身心障礙者保護法」，其中第 58 條亦明文規定政府需編制庇護工場設立的補助辦法，進行規範與監督庇護工場的經營管理。2006 年行政院核定身心障礙者庇護工場定位－將庇護工場歸勞政主管，庇護工場為提供庇護性就業的場所，是屬於身心障礙者就業類型的一種，適用勞基法以及其他勞動法規。薪資方面，障礙者依產能核薪，得不受基本工資限制（許靖蘭，2010）。2007 年「身心障礙者保護法」修正為「身心障礙者權益保障法」，此法明定身心障礙社會福利服務機構設立庇護工場的立案登記則應符合勞基法，從政策得知庇護工場走向就業模式已然確立。我國庇護工場從原先橫跨勞政、社政、衛政三個政府部門承辦，2003 年此三個公部門與民間單位經多次討論，於 2006 年取得共識將庇護工場交由勞政單位主政管理；社政部門主管非屬就業型態的福利機構，辦理身障機構的技藝陶冶、作業活動等服務，成為身心障礙者日間活動的一部分(許芝綺，2006)。此時也開啟了設置小型作業所方案的可行性，我國小型作業的模式傾向於照顧模式，學員的工時較短一週 20 小時，且不受勞基法規範，每位學員領取的獎勵金多寡是依照各自產能表現核薪。為解決身心障礙者權益保障法通過實施後，針對多數無法進入職場之成年身心障礙者，又不期望被安置在機構內的心智障礙者日間照顧問題，為了減少家庭照顧者的壓力，以及增加身心障礙者有更多參與工作的機會，2008 年內政部以日本小規模作業所營運經驗為藍圖，委託育成、心路、喜憨兒基金會及自閉症總會，分別於北高二縣、市試辦四處心智障礙者「社區日間作業設施」的營運據點，此時為實驗方案，歷經三年時間於 2010 年完成服務模式的建置試營運與推廣。「身心障礙者個人照顧服務辦法」是依身心障礙者權益保障法第 51 條第 2 項規定訂定，本法第 2 條規定，為提供身心障礙者社區式服務，也就是能在社區特定地點提供服務；以及第 46 條內文指出，日間式照顧服務，得以社區式或機構式服務提供。社區式日間照顧以作業設施服務及開設課程活動之方式辦理。以 2.

(10) 及第 51 條規定，服務提供單位針對無法進入庇護性就業服務場所之身心障礙者，於社區日間作業設施提供以作業活動為主，自立生活及休閒文康為輔的服務。綜合上述條文得知，政府針對無法達到庇護工場就業能力，但能力又未退化到需要較多支持的日間照顧機構服務之身心障礙者，提供了介於此二者之間的社區作業設施。53 條亦規定社區日間作業設施(以下簡稱小作所)服務對象如下：一、15 歲以上身心障礙者，未安置於社會福利機構、精神復健機構者。但接受夜間型住宿機構服務者，不在此限。二、有意願且經作業設施服務提供單位評估可參與作業活動之身心障礙者，作業時間以每日 4 小時，每週 20 小時為原則。由此可知，小作所以社區為據點，活動內容以作業活動為主、自立生活及休閒文康為輔，並且規定每周參與的作業活動時間需達到20小時，此項規定是希望藉由社區化日間作業活動，培養自立生活能力及促進社會參與目的，協助這些能力未達庇護工場就業能力的身心障礙者，未來能具備就業能力，或者是延緩退化速度。貳、研究動機內政部於 2008 年訂定「心智障礙者日間作業設施服務模式試辦計畫」，依據「公益彩券回饋金補助計畫原則」，於 2009 年委由民間4個社福機構試辦，至 2010 年擴大為10個社福機構辦理，並於全臺9個縣市分別提供12處服務據點，讓此服務從都會型區域擴及到非都會型的區域，藉此瞭解不同生態社區開辦此一服務是否有區域的差別性，並以此城鄉差異的特殊性而做為服務調整的方向。2011 年起則由各縣市政府為主要輔導機關，此時部分縣市政府也開始自行編列預算補助轄區內的團體開辦社區作業設施服務，至 2011 年全臺共計有32個服務據點。至 2013 年衛生福利部社會及家庭署(原內政部社會司)以公益彩券回饋金補助辦理的服務據點臺灣本島有35處，外島有2處。而各級縣市政府陸續自行編列預算補助轄區內社福機構辦理的服務據點有37處(財團法人育成福利基金會，2013)。 3.

(11) 內政部提撥公益彩券回饋金於 2009 年先委由財團法人育成福利基金協助辦理此試驗計畫，從原先開放 4 家社福機構辦理，再逐年開放申請家數，至 2014 年包括外島，全國已有 37 家社福機構申請通過；其間各地方政府也相繼響應，至 2014 年擴增至 37 家社福機構提出申請。根據衛生福利部審查申請運用公益彩券回饋金推展社會福利計畫處理原則 (內政部，中華民國 96 年 2 月 16 日臺內社字第 0960027417 號函頒布；內政部，中華民國 99 年 4 月 14 日臺內社字第 0990060796 號函修正；衛生福利部，中華民國 102 年 10 月 3 日部授家字第 1020851010 號函修正；衛生福利部，中華民國 102 年 11 月 28 日部授家字第 1020850880 號函修正)，衛生福利部及其所屬社會及家庭署；直轄市、縣（市）政府；民間團體以各級立案之社會福利團體、財團法人社會福利及慈善事業基金會、財團法人社會福利機構、財團法人文教基金會、財團法人宗教組織捐助章程明定辦理社會福利者為限。申請單位應備文件：申請表及詳細計畫書；其他視個案需要之文件：除免附自籌款證明外，依本部及所屬機關推展社會福利補助相關作業規定辦理。身心障礙者社區日間作業設施研習手冊(2013)資料顯示，臺北市目前由衛福部補助的小作所有財團法人育成社會福利基金會-蘭興站、財團法人中華民國自閉症社總會-星兒工坊、社團法人臺北市心生活協會-心朋友工作坊、財團法人臺灣肯納自閉症基金會-行義作業坊、財團法人臺北市自閉兒社會福利基金會-星扶工坊五所外，還有臺北市政府補助的財團法人育成社會福利基金會-夢想工坊、財團法人中華民國自閉症基金會-北投工坊、財團法人中華民國唐氏症基金會-天生我才大安站，其中屬財團法人中華民國自閉症基金會-北投工坊、財團法人中華民國唐氏症基金會-天生我才大安站在 2013 年籌備於次年 2014 年開辦營運。從以上申請的單位中，有些開設不止一個小作所的服務據點，顯示政府針對身心障礙者的服務模式有了另一種新的型態。. 4.

(12) 第二節研究目的與待答問題在身權法修法前，庇護性就業服務是以服務為導向，2007 年修法後，庇護工場成經營單位，導致有些因職評未通過的身心障礙者無法在原庇護工場就業，成為身心障礙者的另一層面的問題與需求，需要有一個場所培養其具備基本的工作能力，未來可以再回到庇護工場就業，對於尚未有工作概念的身心障礙者，要有一個職業陶治的場所，對於不需要接受日間照顧的身心障礙者，提供社區適應服務。政府為因應無法進入到庇護工場之身心障礙者，及不需要接受日間照顧的身心障礙者提供以社區式日間照顧的另一種服務模式，此模式以作業活動為主，自立生活及休閒文康為輔的服務，由此可看出政府對身心障礙的照顧不再侷限於就業或生活照顧為導向的服務，而是兼顧工作能力的培養及社區生活的適應。 2008 年政府引進日本小作所的概念，從 2009 年試辦至今(2014 年)將近 5 年的時間，從原本 6 個服務據點，擴增到近 80 個服務據點，以短短近 4 年期間有如此蓬勃的發展速度，可看出此需求性與急迫性，但目前國內此相關的研究論文相當缺乏，以小作所服務據點發展速度，以及地方政府相繼編列預算補助，可以看出對此服務之重視。本研究之目的要瞭解小作所興起的原因、瞭解日本小規模作業所的發展歷程、瞭解目前臺灣小作所經營上有哪些因素，主要探討的待答問題為： 1.小作所的興起背景為何? 2.日本小規模作業所的發展經驗為何? 3.影響臺灣小作所經營的因素為何? 本研究主要從理念、利益及制度三個視角加以分析。. 5.

(13) 第三節名詞界定一、社區日間作業設施(簡稱小作所) 社區日間作業設施是以小型化、社區化方式經營，招收學員以 20 名為上限的小型作業場所，提供身心智障礙者在原來熟悉的生活圈生活，以一週作息 20 小時為要求，機構提供作業活動、休閒活動及社區融合等活動內容，提供身心障礙者有選擇個人工作(作業)與生活的權利，經由參與活動的過程將個人特質與能力發揮出來。日本將之稱為「小規模作業所」，其內容與臺灣小作所相同。二、學員各機構對小作所學員有不同的稱呼，如服務受益者、服務使用者、甜心、個案等，本研究皆以學員來統稱。三、心智障礙者心智障礙者：係指領有身心障礙手冊的發展遲緩、精神障礙、智能障礙、自閉症者、及伴隨智能障礙的多重障礙者。 (一) 智能障礙者 2013 年衛生福利部令修正「身心障礙者鑑定作業辦法」採用國際健康功能與身心障礙分類(International Classification of Functioning, Disability, and Health，簡稱 ICF)，對智能障礙定義為在 ICF 八大分類之第一分類之神經系統構造及精神、心智功能，對身體系統構造或功能有損傷或不全導致顯著偏離或喪失，影響其活動與參與社會生活。根據衛生署於 2008 年公布「身心障礙等級」定義：智能障礙係指在成長過程中，心智的發展停滯或不完全發展導致認知、能力和社會適應有關之智能技巧的障礙稱為智能障礙。其中智能障礙等級分類如下（衛生署，2008）： 1. 極重度：智商未達該智力測驗的平均值以下五個標準差，或成年後心理年齡未滿三歲，無自我照顧能力，亦無自謀生活能力，須賴他人長期養護的極重度智能障礙者。 6.

(14) 2. 重度：智商界於該智力測驗的平均值以下四個標準差至五個標準差（含）之間，或成年後心理年齡在三歲以上至未滿六歲之間，無法獨立自我照顧，亦無自謀生活能力，須賴他人長期養護的重度智能障礙者。 3. 中度：智商界於該智力測驗的平均值以下三個標準差至四個標準差（含）之間，或成年後心理年齡介於六歲以上至未滿九歲之間，於他人監護指導下僅可部份自理簡單生活，於他人庇護下可從事非技術性的工作，但無獨立自謀生活能力的中度智能障礙者。 4. 輕度：智商界於該智力測驗的平均值以下二個標準差至三個標準差（含）之間，或成年後心理年齡介於九歲至未滿十二歲之間，在特殊教育下可部份獨立自理生活，及從事半技術性或簡單技術性工作的輕度智能障礙者。 (二)自閉症者根據教育部將《身心障礙及資賦優異學生鑑定標準》在民國 101 年修正為《身心障礙及資賦優異學生鑑定辦法》所稱自閉症，指因神經心理功能異常而顯現出溝通、社會互動、行為及興趣表現上有嚴重問題，致在學習及生活適應上有顯著困難者。輕度自閉症的智能通常在一般範圍內，而中度到極重度自閉症者都常兼有智能障礙，在生活上常需仰賴他人照顧，缺乏生活自理能力。 1.溝通方面：不會恰當回答問題，只講自己感興趣的主題，不管對方反應；在語文字詞的使用上，常會有鸚鵡式的仿說，難以理解言談下的隱藏含意、雙關語、流行語彙；對問題堅持，會一直詢問不恰當的問題，亦不懂得如何與人維持一來一往的談話，不瞭解如何開啟、延續、修補、轉移或結束話題。 2.社會互動方面：由於溝通功能不佳、對他人情感理解困難，自閉症者在社會互動方面一直有其困難。與社會環境互動時，自閉症者會持續對社會情境的判斷認知出現困難，不瞭解約定俗成的不成文規矩。與他人互動時，很難理解一般人際關係、難表達情意，又有一些固執化的堅持，在不能變通又不知如何表達時會鬧情緒。不善於解讀肢體語言與面部表情，也不善以面部表情、 7.

(15) 手勢表達情意，難同理或同情別人，難與人建立持久的友誼。 3.認知與固著行為：自閉症者會對於某些物品或自我感官刺激表現出極大的反應，包括特殊的感官偏好及偏惡，或特別偏好某些物品或物品的某一部份。自我感官能力上，擅長視覺處理，拙於聽覺處理，有些自閉症者擁有過目不忘的能力；事物學習或處理上，自閉症者雖表現出良好的機械性記憶，但無法依此類推，不會舉一反三，有固著的做事程序，難以規劃組織，也難以接受彈性變化。 (三)精神障礙者依據陳俊欽等人(2001)所譯精神醫學書籍，精神疾病病症包括情緒異常、失自我感和失真實感、知覺的障礙、思考的障礙、記憶的障礙、意識的障礙、注意力與集中力的障礙以及病識感(劉沛均，2013)。身心障礙者保護法第三條明定之 14 種障礙類別之一「慢性精神病患者」；依照衛生署的（鑑定）定義，由於罹患精神病，經必要適當醫療後未能痊癒且病情已經慢性化，導致職業功能、社交功能與日常生活適應上發生障礙，需要家庭、社會支持及照顧者，其範圍包括精神分裂症、情感性精神病、妄想狀態等（行政院勞委會職訓局編印， 1999）；其障礙程度又可分為輕、中、重度、極重度四個等級。 1. 輕度：職業、社交功能退化，在協助下可勉強維持發病前的工作能力，或在非庇護性工作場所工作，毋需他人監護，即具日常生活自我照顧能力者。 2. 中度：職業、社交功能退化，經長期精神復健治療，可在庇護性工作場所發展部份工作功能，亦可在他人部份監護下，維持日常生活自我照顧能力。 3. 重度：職業、社交功能退化，需施以長期精神復健治療，以維持其日常生活最基本自我照顧能力，並需他人監護。 4. 極重度：職業、社交、日常生活功能退化，需完全仰賴他人養護或需密切監護者。 (四)癲癇 8.

(16) 是一種再發性的腦部細胞瞬間活動異常所引發的臨床現象，每次發作通常持續約數十秒至 3 分鐘，一次發作很少超過 5 分鐘，臨床現象有各種不同的表徵，包括有意識障礙、肢體抽搐、舉動異常（如自動症）、皮膚感覺異樣等等，在發作時，電器生理學檢查（如腦波記錄圖，或腦電圖）顯現一大群腦神經細胞有異常性的齊發放電狀況(社團法人臺灣癲癇之友協會)。 1. 大發作(全身痙攣或抽搐)。不預期的喪失意識、倒地、手腳僵硬、牙關緊閉、口吐白沫，肢體抽筋，有時伴有大小便失禁。一次發作的時間約 1~3 分。 2. 典型失神型小發。(常發生在小孩子，偶而發生在大人)。數秒鐘的瞪眼、失神一呆呆的(眼睛有時張得相當大)或眨眼動作，在說話或動作時會停止說話或中止動作(與外界暫時失去聯絡)。每次發作約 10~30 秒。 3. 單純局部運動性癲癇發作。局部(常見於手、腳、臉)的抽搐，有時擴散到一側肢體、或合併頭部或上身痙攣性的轉向一側(病人通常是醒著) 4. 單純局部感覺性癲癇發作。局部(常見於手、腳、臉)之皮膚感覺異樣(如蟲爬等)。 5. 其他單純局部癲癇發作(沒有意識喪失)。預感發生時，覺得腹部有一股氣往上衝、聞到怪味道、看到很奇怪的閃光、聽到奇怪的聲音、感覺與外界環境陌生或有似曾相識的感覺、心悸頭昏或伴隨有雞皮疙瘩發生。 6. 複雜局部癲癇發作(有合併意識障礙)。A、單純意識障礙，類似昏厥。B、合併自動症(如口中喃喃自語，旁人聽不懂他在說什麼，漫無目的的手亂抓東西，扯衣解鈕，做鬼臉等)甚或東走西走，有些人可以游泳、跑步或繼續騎車。 7. 點頭發作(好發 12 個月大的嬰兒)。呈膜拜狀，兩手突然向前伸、軀體向前屈縮、頭部向前屈一類似朝拜或點頭的動作(有時身體呈瞬間反弓現象)，成長後常伴有智能不足，癲癇治療效果預後不佳。. 9.

(17) 第四節研究流程本研究之研究流程如圖 1-1-1 所示，首先從確定研究主題，透過文獻探討研擬研究架構、發展訪談問題與訪談大綱，透過分析討論經由資料整理，最後提出結論與建議。. 研究背景與動機機機研究主題. 探討相關文獻資料撰寫研究架構發展訪談問題. 個案深度訪談半結構訪談談. 參與觀察. 資料整理與分析觀察筆記. 研究發現與討論提出結論與建議. 圖 1-1-1 本研究流程圖資料來源：本研究. 10.

(18) 第二章文獻探討本研究欲探討臺灣小作所的興起及經營現況，小作所的概念是從日本引進，它並不屬於勞政體系的庇護就業單位，而是歸屬於社政與衛政體系，它在定位上有二個目標，一方面是要培養身心障礙者的工作能力；另一方面則強調在生活照顧，所以在制度演化過程中，涉及到不同部會和組織對小作所的理念有衝突，不同理念的衝突，涉及到各利害關係人對小作所的利益呈現也不同，未來的制度化也不同。本章節安排第一節為理論基礎、第二節論及小作所的興起背景、第三節概述日本小規模作業所的發展經驗、第四節臺灣小作所之目前發展現況，藉由本章的討論以釐清目前小作所的經營因素。. 第一節理論探討小作所是制度演化的概念，涉及到不同部會對小作所有不同的定位，因為理念不同涉及到各利害關係人的利益呈現也不同，因而產生的制度設計也不同，所以本研究採取的解釋理論為新制度論的 3I 概念。壹、新制度理論新制度經濟學認爲，制度變遷的主體有政府、團體和個人三個層次，制度變遷的關鍵在於新制度能夠增進創新集團（政府）的利益，同時得到其他集團的支持。政府制度變遷的有效性，受統治者的偏好和有限理性、意識形態、官僚政治、集團利益衝突等，以及制度供給的外生變量，包括憲法秩序、現存制度安排、制度設計成本、現有知識積累、實施新安排的預期成本、規範性行爲規則、公衆態度、上層決策的預期淨收益等多種因素制約(柴效武等，2005)。制度與人的動機、行為有著密切的內在聯繫，歷史上任何制度的產生，都是人在追求自身利益中進行損益比較的結果 (王躍生，1997)，新制度主義者在制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，而以動態的視角汲取制度的基 11.

(19) 本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人及組織作用(陳麗春，2007)，制度的創新可能會改善某些人的福利，其創新過程就是尋找一種可以獲得外在利潤同時又成本最小的制度安排過程 (王躍生，1997)。綜合上述，制度變遷的主體包含政府、團體和個人三個層次，新制度主義在制度的應用層面，重視外在環境對制度的制約和作用，是以動態的視角汲取制度的基本意涵，從制度的社會互動以瞭解其對個人及組織作用。貳、「3I」的概念小作所制度形成過程可歸納成三個主要概念，即理念(ideas)、利益(interests) 及制度(institutions)，依其字首簡稱「3I」(鄭勝分，2001)。一、理念(ideas) 理念是一種想法、態度、價值、信仰或意識形態，是一種抽象內隱的價值觀，外顯則在個人的生活態度，組織章程或政府法律、規章。Goldstein & Keohane 認為，理念可以在個人面臨有不同選擇時，可以做為個人選擇偏好的指導依據；或是在多元政策選項中提供一個指導原則，理念也是在政策目標不確定的階段，各利益團體尚未形成共識時，透過理念闡述及行銷並將不同理念經由溝通或意見交換，取得最有效之結果，一旦理念為多數人所接受，即透過制度化來保障並鞏固政策目標，理念一旦透過立法程序形成制度時，即會進人實際執行階段(宋學文， 1999；鄭勝分，2001)。理念不是以一種固定且不可憾動的形式存在，會受到外在客觀事實的認知，抑或是被外部利益與壓力團體所影響(蕭文高，2007)，透過理念對於利益的建立，行動者願意在此共同期待下遵守制度，理念在政策形成上會亦會產生影響力(洪嘉宏，2010)。身保法強調對身心障礙者的保護，身權法的修法強調以就業、教育機會的提升，增進身心障礙者的生活品質，不再偏重金錢補助，使得身心障礙者的權益保障能以積極性的福利取代消極性的救濟。各利害關係人對小作所的理念界定： (一)公部門理念 12.

(20) 社會模式強調有形或態度上的社會環境加諸在特定群的障礙，是一種社會壓迫的形式，亦是一種歧視與偏見的結果，這些障礙者長久以來遭到社會的排除，他們需要與一般非障礙者有同樣的機會獲得教育、就業、住宅以及對影響其生活相關事務具有決定權。調查顯示，約有半數以上的身心障礙者居住家中，因障礙者個人障礙狀況，以及個人和家庭的負擔能力，其可能在機構、社區或家獲得照顧，一種能兼顧家庭、社區和機構之多元性、全人與可負擔的連續性照顧體系，因應生活自主性不足的身心障礙者生活照顧所需，並藉以減輕家庭照顧者的負擔，(引自黃源協等，2012)。政府希望透過長期制度的建立和短期措施的加強，落實社會福利理念：「照顧弱勢、開發人力」及「強調多元、世代兼顧」，制訂運用公彩回饋金補助身障團體辦理「社區日間作業設施計畫」的試驗計畫(資料來源，總統府網站)。因此在「身心障礙者個人照顧辦法」中第 54 條規定，小作所的服務，是提供對無法進入庇護性就業服務場所之身心障礙者，提供服務要以作業活動為主，自立生活及休閒文康為輔的日間照服務模式。小作所是以社區為單位提供服務，主要有二個方向：一方面將身心障礙者從社會排除邁向社會融合，另一方面身心障礙者社會福利從殘補式福利改為普及式福利。 (二)機構理念小作所的設置為了幫助無法到庇護性就業的身心障礙，提供一個社區型的服務方案，是介於庇護就業與日照機構二者之間的服務機構，小作所的學員須具有一點工作能力及生活自理能力，不需要太多的生活照顧。小作所經營目標有二個方向：一為身心障礙者的中繼站，小作所提供作業訓練及轉銜與輔導就業，也就是未來進入就業場所前的中途站；另一為長久安置的照顧場所，以養護機構的模式提供生活品質的保障(柯平順，2013)。小作所提供服務的方式，對於障礙程度屬輕度偏中度的身心障礙者，提供就業技能與就業態度的養成，使其未來想就業或是在工作能力提升時，可以到庇護性或支持性的就業市場， 13.

(21) 對於障礙程度屬中度偏重度的身心障礙者藉由工作訓練，延緩生活自理能力的退化，所以小作所在招收學員時會有能力評估機制，做為篩選學員之依據。表 2-1-1 小作所經營目標障礙程度. 中度偏重度. 中度偏輕度. 目標. 針對障礙程度較嚴重者，維持針對障礙程度較輕者，提升現有能現有能力不退化以「照護」為力以「訓練」為主。主。. 策略. 雖然需要較長時間的照護，仍藉由工作訓練，以朝向未來有機會朝向有機會提升現有能力為期進入職場工作的短期照護。許。. 資料來源：本研究 (三)工作人員理念 Smith 在經濟理論中假定「個體追求自身利益最大化」，North 則認為人在社會中生存、隨時隨地與他人發生互動，除了利已的動機之外，還有利他主義、意識形態和自願奉獻等目標(王躍生，1997)。小作所對工作人員而言，除了是一個可以獲得工資維繫生活的工作場所之外，同時也是兼顧自利與利他奉獻的工作場所，因小作所的學員是一群心智障礙者，在工作的設計及工作的實施，均需考量學員的能力與需求，為了的是提升學員的成就感，對自己產生信心。 (四)家屬理念楊蔭芝(2013)將成年智障者的家庭所面臨的壓力歸納為十類，包括：就業與就業輔導、健康、獨立生活、社區生活、行為與情緒、社交與人際互動、兩性與婚姻、未來規劃、社會福利與相關服務和家庭生活。顯示家屬除了希望身心障礙者就業問題可以得到解決外，在生活、健康及情緒上也可以得到的協助，在未來人生規畫和社會。 (五)學員理念根據 2011 年身心障礙者生活狀況調查資料顯示，身心障礙者之居住以「家宅」者占 92.84%最多，平常主要休閒活動為「看電視、錄影帶」，其次是「散 14.

(22) 步」，再其次是「玩電腦、電視遊樂器」。外出以「居家附近的日常生活活動」者居多，其次是「就醫」，再其次是「購物」。外出最常使用的方式為「步行」。從未工作過的原因以「剛畢業」居多。由以上調查資料顯示，特教畢業生有就業媒合的需求，而居住家中的身心障礙者的現狀：休閒活動缺乏多元性；社交活動匱乏；交通能力薄弱，由此推測，身心障礙者需要的是一個可以提升生活能力、有人際互動、有多元的休閒活動、未來可以提供就業訓練的日間活動場所。由於各利害關係人對理念的界定不同，在選擇自己的偏好時，彼此之間會產生利益上的衝突，此時如何透過不同理念的溝通或意見交換，取得最有效之結果，相對來說是非重要的。二、利益(interests) 以政治經濟學的觀點，凡有助於行為者解決生存與發展的問題，都是該行為者的利益，利益即經濟權力與政治權力，面對不同利益的情況下有必要整合各方不同的意見，才可以形成政治利益或是經濟利益(蕭全政，1988；鄭勝分，2001)。也就是說只要能解決個人或組織生存發展問題，對個人或組織而言都是屬於利益，當組織間或個人與組織間有不同的利益訴求時，需要考量各方不同意見才能形成經濟利益或制度利益，因制度會渉及利益有效分配和獲取，當制度無法滿足所有人的利益時，各理念間便呈現競爭的方式及利益衝突關係。但，無論是整合或競爭，凡是使個人或團體的經濟社會狀況有所改變，並於社會福利目標為導向的所有政策與措施，均可定義為社會福利政策(吳妙善，1992)。因為政府規模縮減，各部門的能力和資源亦相當有限，需與民間團體協力合作，方能因應所需，此種情勢造成公共與私人部門在政策施行層面相互依賴(魏希聖，2007)。因此，社會福利服務輸送轉移為政府及社福機構帶來了利益，小作所的設置對各利害關係人所產生的利益為： (一)政府利益 15.

(23) 臺灣社會福利早期以中央或地方政府以挹注經費方式，讓私人福利機構維繫其組織生存，而私人福利機構所提供的直接服務，更讓政府在隨都市化與產業變遷下，提供了更多元、有彈性之福利輸送，以滿足日趨多元的福利需求(詹火生等，2003)。自從 1998 年制訂「政府採購法」後，政府的角色從「公共行政」轉變負責規劃、管理、監督與評鑑的「公共管理」角色（蔡依倫，2010；張恆豪等，2011）。從直接輸送服務的角色轉為監督的角色，減少了政府人力及物力的成本。 (二)機構利益勞政單位推動社會福利產業化之初，初期採取全額補助政策，從設備到人事都由政府出錢，但隨著政府補助經費逐年遞減，有些社福機構為了生存採取調整經營模式、重新申請經費的方式。屏東縣社會處長吳麗雪指出，具規模有知名度的社福團體，有專人負責做公益形象廣告的媒體行銷，民間募款效果很好，在經費充足情況下，有專人負責規劃方案、爭取經費，也有足夠人力承接大型委託案，地方社團受限人力，只能承接小型方案(自由時報，2008)。對機構而言，與政府合作除了可以得到經費補助外，也可以藉此做公益行銷以得到民間的捐款。 (三)家屬利益臺灣的照顧需求早期被視為家庭的責任，而政府對人民的照顧需求介入只侷限在殘補的層面(王增勇，2005)。近年西方思潮影響下，機構服務已呈現多元之服務樣貌，因此在規模與形式上，也讓服務使用者擁有較以往多樣之選擇 (呂思樺等，2008)。此時家屬可以依據自己的需求去選擇對自己有利的服務方案來使用。 (四)學員利益 Katz(1961)、Thelens(1954)指出，對於弱勢群體而言，參與活動的群體動力能夠破除因為受到孤立而導致的無能感，當他們發現眾人和他一樣焦慮、遭受 16.

(24) 挫敗時，那種別人都能處理而我不行的無能感會消除，轉而認知到自己與群體面臨相同的問題，而不再感到孤獨、內向的依靠自己，因為從群體成員獲得支持，進而能理智的展開行動(引自王霞緋等，2012)。劉佩嘉(2003)表示，透過獨立自主的生活，智能障礙者有機會學習規畫、經營及選擇屬於他/她們想要的人生，亦有研究指出工作場所之社會性活動，提供智能障礙者有較多參與社會，與人群互動，建立人際關係網絡，擁有更多的社會參與及社會融合之機會，提升本身社會化程度(引自黃啟胤，2010) 由此可看出，身心障礙者因為生活環境處於孤獨的情境，面對生活中遇到問題的焦慮和挫敗，產生對自我認知為無能的人，因為這種無能感，更讓身心障礙者不願外出與人互動，或是主動處理生活上的需求。小作所提供的活動，讓學員可以在團體活動中，看到彼此存有相同的問題，因而消除孤立的感覺，提升了自我價值感，也透過工作及文康活動設計，讓學員有社會性的活動，進而願意採取主動的增進獨立生活能力，並且學習規畫自己想要的人生。各利害關係人因為角色不同，對小作所利益的呈現不一致：勞動部主管機關認為小作所因以就業為導向，服務的提供要以職業訓練為主，小作所只是學員暫時安置場所，未來都要進入庇護性就業市場。社政單位則以照顧為目標；服務的提供為延緩能力退化，學員可以長期留在小作所使用服務，社福機構也有自己的利益考量，家屬與學員也會因選擇對自己有利，此即造成利益上的衝突，在制度的制定上必無法滿足所有利害關係人的利益。三、制度(institutions) 制度是政治行動者政策形成時，會從社會的發展歷程以及內外在環境結構，做出策略選擇，並從而形成公共政策 (Steinmo & Tolbert, 1998:165)，制度是指政府將社會要求和支持經由轉化成國家的法律、政策、規程，再將這些新制定的法律、政策、規程成為新的輸入，再轉化及再輸出，此系統理論說明一個國家政策可以看成是社會環境和它的社會福利系統互動的關係(宋學文，2005)。 17.

(25) 小作所是為身心障礙者提供的社會福利措施，小作所的產生有其歷吏時序： 2007 年「身心障礙者保護法」修正為「身心障礙者權益保障法」，制訂的理念將庇護工場納入勞基法保障(勞政單位管轄)，造成庇護工場的身心障礙者面臨失業問題(張恆豪等，2011)。2008 年政府訂定「心智障礙者日間作業設施服務模式試辦計畫」，依據「公益彩券回饋金補助計畫原則」並於 2009 年委由民間 4 個社福機構試辦，至 2010 年正式營運是由社政單位管轄，制訂理念為提供社區式的服務機構，兼具就業與照顧功能。政府福利照顧以朝向小型化、社區化發展，並落實在地服務的概念(王增勇，2005)。在理念層次上，政府干預市場提供福利服務，是為了解決身心障礙者就業問題，滿足身心障礙生活需求，另一方面，照顧者的重擔原本落在家庭身上，當社區照顧進入國家體制後，社區照顧即被國家定義為特定的服務項目，等同於居家服務或日間照顧，由國家制訂統一規範(王增勇，2005)。 2004 年修正社會福利政策綱領，政策訂定「落實在地服務」為原則，並且強調「兒童、少年、身心障礙者、老人均以在家庭中受到照顧與保護為優先原則，各項服務之提供應以在地化、社區化、人性化、切合被服務者之個別需求為原則。」 (曾中明，2006)。2007 年身心障礙權益保障法的個人照顧辦法即制訂小作所的設置辦法，針對無法進入庇護性就業的身心障礙者提供的服務，以小型化、社區化的經營模式。強調透過社區照顧的模式，提供障礙者及其家庭必要的照顧與支持，福利政策從殘補性的救助，走向普及化使用者付費的概念，從社會排除走向社會融合。從以上修法歷程可看出，政府政策的制訂是由社會要求經由轉化後制訂為新政策，再將新政策輸入，再經由社會要求、支持再轉化再輸出的動態制度。. 18.

(26) 第二節小作所興起小作所的理念在社區，政府希望透過長期制度的建立和短期措施的加強，落實社會福利理念；另外，家庭照顧者的需求以及服務機構的參與是二個不可忽視的影響因素。壹、社區概念國內對於「community」有三種不同翻譯（社區、社群、共同體），它包括了「地理性」、「網絡」與「認同」三個層面，隨著人民需求的多元化，行政單位常提出各種政策修正，「以社區為基礎」的政策，社區不僅被當成是落實政策的一種場域，亦是相對於僵化行政科層的另一種治理選擇(蕭文高，2007)。社區是指在概念上對於社區的定義，學者們對社區持有不同的定義。表 2-2-1 社區定義學者. 社區定義. Bulmer(1987). 社區是一個社會網絡的概念。. Parrott(1999). 社區的構成要素包括：地理範圍、共同利益、社會網絡與文化經驗。. 陳其南(1995). 則強調以社會共同體的認同意識。. 徐震(2002). 以地緣、事緣與社群關係來解釋社區性質的差異性。. (賴兩陽，2002). 社區實務與研究上有以鄉(鎮市區)為範圍，或以傳統社區發展協會(一村里一社區)為範圍，或以福利機構所推動社區照顧方案受服務者的居住地區為範圍。. 資料來源：研究者整理自龔聘惠(2013)資料綜合以上對社區的定義，社區為一個界定的範圍，社區有共同利益、文化經驗及社會網絡的建構，在此網絡下機構得以提動社區照顧方案，社區居民對不同社群關係產生認同。貳、社區照顧的功能. 19.

(27) 「社區照顧」的概念，根據英國健康部（Department of Health）於 1989 年發表社區照顧白皮書《照顧人民》的陳述，社區照顧在於提供服務與支援給遭遇老年、精神病、智障、肢障、感官障礙等問題的人士，使他們能在自己家裡及社區中獨立生活(王仕圖，2013)。公共服務的社區化是一種國際趨勢，舉凡社會照顧、醫療衛生、環境保護、治安及教育等無不強調以社區為基礎的服務，我國受英、美國家的影響，在醫療衛生與社會照顧方面也極力提倡社區照顧(張英陣，2004)。卓春英等（2010）指出，「社區照顧是結合社區資源，連結非正式支持網絡，以及正式服務體系提供的支持服務與設施，建立起具有關懷性的社區，讓有需要的人加強在社區內生活的能力，得以在居家環境中獲得照顧，過著正常生活」。王仕圖(2014)指出，Chen、Thompson、Berkowitz、Young 和 Ward（2011）認為社區照顧系統，不管是正式或非正式系統，均必須關注到社區與家庭為基礎的服務。政府在社區照顧的福利輸送過程中主要扮演購買者與使能者的角色，服務供給者的角色則由非正式部門、市場及志願性部門來承擔。所以，不論是「社區的照顧」、「在社區內照顧」或「由社區來照顧」，社區照顧最大的特色是福利服務輸送供給結構的轉型(張英陣，2004)。也就是運用在社區內的小型或社區型照顧機構，照顧居住在社區中有需要的人群，讓有需求者不需要遠離現行居住地即能接受服務（蘇景輝，1998；黃松林，2007；卓春英，2009）。1991~1995 政府委由民間團體辦理社區照顧實驗結果發現，由於民間團體缺乏合法性，加上社區的相關方案尚未建立，社區內缺乏社會資源及專業人員，社區居民的參與度薄弱，所以在社區資源的開發連結非常困難。2002 年政府為解決失業問題，核定的「照顧服務福利及產業發展方案」，希望建構照顧服務體系以提升服務品質，開發服務人力，擴充服務對象，與民間團體共同發展照顧服務支持體系，為促使身心障礙者留在社區生活與社區融合，特訂定此試辦小作所計畫，以提供身心障礙者家庭支持服務系統，給予臨時及短期照顧，以達成促進社區婦女就業之目標(邱汝娜等，2004)。此說明小作所不單是解決身心障礙者及照顧者的需求，同時也是 20.

(28) 政府為解決當時社會存在失業問題，以及社區服務提供的合法性，具備合法性才能結合社區資源與社會資源。各國對於身心障礙者的社區式日間照顧機構有著不同的政策，就大陸而言，職業勞動康復站(溫馨家園)是典型的成人日間中心，主要為智障者與穩定期的精障者提供非醫療的日常性服務，以職業康復或訓練為主的在地服務。社區的職業康復站提供心智障礙者半或一天的活動性勞動或娛樂，職業康復站會提供心智障礙在站的勞動所得，加上殘聯的補助 (王霞緋等，2012)。瑞典針對評估未具備就業能力的身心障礙者，以日常活動(Daily activities)視為替代選擇，日常活動不是有薪水的勞動，只提供小額的鼓勵金，障礙者對於工作的承擔是出於自願參與，不能強迫其承擔具體的工作任務，參與日常活動的人主要是精神障礙者，此活動中心經費來自於政府補助，常見的活動有讀書會、餐飲、工作培訓、職業康復等，也會出售二手產品、園藝、維修工作等，這類活動的目的是在促進服務使用者獲得庇護性就業或有補助的就業(陶麗娜翻譯，2012)。香港社會福利署為 15 歲以上未能參與職業訓練或庇護工作的重度智能障礙者，提供日間照顧和訓練的展能中心，由非政府機構提供的職業治療服務，這類的服務集中在智能障礙者維持生活技能上(邱吳麗端，2012)。澳門對於智障成人離開學校或成年後，政府依其能力轉介到相關的日間照顧中心接受服務，評估為重度、極重度的安排在展能中心，能力稍高的安排在庇護工場，能力更高的安排輔導就業訓練，展能中心每月繳費約 200 元是可被家屬接收的(邱吳麗端，2012)。綜合以上各國對身心障礙者所提供的社區照顧都是以未來能就業為目標。但我國對於心智障礙者的日間照顧服務模式，有別以其它國家的服務模式，主要是把小作所當成是身心障礙者的中繼站，即是針對介於二者之間的心智障礙者提供日間照顧服務及職前訓練，學員須以通勤的方式使用服務。換句話說是「進可攻、退可守」的理念，能力提升往庇護就業，能力退化轉往日間照顧機構。. 21.

(29) 圖 2-1-1 小作所的定位資料來源：柯平順，2013：p8. 參、家庭照顧者需求內政部統計處公布 2012 年 6 月底領有《身心障礙手冊》者達 111 萬人，近 10 年來增加 28 萬人，其中 18 至未滿 65 歲者增加 32.3％；身心障礙者占總人口比率為 4.8％亦較 91 年底提升 1.1 個百分點。全體身心障礙人口中，與 91 年底比較，以「自閉症者」增加 2.7 倍增加幅度最大，心智障礙者類別中又以精神障礙者占 10.34%，其它類別在 10%以下 (內政部，2011)。心智障礙者除了症狀是無法解決，而且常伴隨有健康上的問題，需要長期照顧，這對家庭照顧者而言是相當沈重的負擔與壓力。一、照顧者的壓力周月清(2001)指出，由於社會與家庭結構之變遷，較以往缺乏來自大家庭之社會支持，故此重擔多落於家庭僅有之少數成員身上，尤以女性為主，此長期之心理壓力與生理負荷，也常影響照顧者各方面健康，對於多數照顧者而言，這通常是一項永不止息的任務，有些家屬認為只要減緩家庭照顧的負擔，就是一種壓力紓緩（引自呂思樺等，2008)。家中有人需要長期照顧時，通常會給主要照顧者帶來照護壓力，也會加重心理、身體、社會和經濟各方面負擔，這些即統稱為照顧負荷(黃志忠，2010)。相關研究也指出，照顧者容易因為照顧工作而降低自身生活品質，需要各種正式與非正式服務支持，如喘息服務、交通、休閒、資訊、 22.

(30) 財務規劃、以及監護權等(陳伶珠，2011)。二、身心障礙者醫療問題君君的癲癇長期服藥控制，在國小時曾開刀治療癲癇，但開刀後，癲癇發作的次數與頻率沒有改變，唯一的改變是發作前會表達出來（AIM2/37Ａ）。父母一直為了君君的癲癇問題，尋求中西並進的醫療方式，長期累積下來付出了高額的醫療費用（AIM2/35Ｄ） (楊蔭芝，2006)。針對臺灣地區智能障礙住院情形，研究發現 2007 年全民健保資料庫中智能障礙者為 99,932 人，有住院申報記錄者 11,658 人，佔智能障礙投保者 11.67%，因智能障礙者常合併其他障礙，因此對醫療的需求高於一般人口群，平均一年住院次數為 1.6 次。每次住院平均 13.1 日，每次住院申報 45,328 元；累積一年住院 24.8 日，年累積申報 91,048 元。住院前五大原因為，精神疾病、呼吸系統疾病、消化系統疾病、損傷及中毒與神經系統和感覺器官之疾病。此研究住院費用之結果與國外學者研究 2005 年自閉症住院費之結果相似(Linet aI , 2011b) ，但低於 2005 年唐氏症住院費 (Hung et ai , 2011)，這證明了不同障別對於醫療耗用是不同的 (徐尚為等，2013)。精神分裂症者日常記憶功能有嚴重缺失，且會對各方面功能性表現造成影響 (李亭慧，2003)。精神疾病會造成認知功能的損傷，對於日常生活中記憶能力下降及思考僵化，認知行為能力退化會對學習新技能更加的困難，治療精神疾病因症狀不同在藥物治療上，都會產生不同的副作用，會有嗜睡或睡眠品質不佳、手顫抖、癲癇、視力模糊、動作不協調、體重上升、解尿困難……等症狀(劉沛均， 2013)。以復元為導向的精神醫療，重視的是協助精障者將他們的意願、潛力、與優勢，發揮在他們的生涯追尋上(徐淑婷，2013)。換句話說，身心障礙者的健康除了受到疾病本身的影響，可能還會伴隨併發症狀的發生，併發症狀不僅會加速健康狀況的惡化、造成情緒問題，除了會影響到障礙者的生活品質，也會增加健保醫療上的負擔。 23.

(31) 肆、機構使命典型的使命包含了三個主要成分，分別為（蕭新煌等，2011）： 1.對組織存在之理由陳述。通常又被稱為使命或願景。 2.驅動與調整組織從業人員行動與行為的價值觀與指導方針的陳述。 3.主要目的與目的陳述。而所謂的「使命」，可以從下面幾個面向做觀念釐清 1.使命是陳述組織所欲提供的產品或服務。 2.使命是界定組織永續生存與發展的疆界。 3.使命表明了組織存在的目的和理由。 4.使命在宣示組織究竟要為那一群對象做出什麼貢獻。組織創設與存在的目的即是使命（mission）。非營利組織的使命中，其所提供服務的共同特性是「維護社會價值、提供社會服務、啟發觀念、改變行為、提升人的身心品質」。而服務的對象，依機構不同的性質，可以是某弱勢族群、某些需要幫助的人、全體社會大眾，或許也可以是一群具有特定身分的人。使命應進一步回答：「這些服務對他們有何價值？滿足了他們那方面的需求？本組織為何有能力做好這項工作？」（司徒達賢，1999）。社福型非營利組織基於使命（mission），為解決社會問題或滿足特定族群的社會需求而設立，並發展各項服務方案輸送至有福利需求的特定族群社區(林淑馨，2008)。換句話說，社福型非營利組織的使命是幫助弱勢族群，提供福利需求服務，同時也是維護社會價值，使命也凸顯出組織存在的價值。目前臺北市小作所的服務機構，分屬於服務特定障別的法人機構，申請方案時也是考量現有服務對象的需求，所以在服務服務目標設定時，會以此障別的需求為最大考量。但不論是何種特定障別，小作所的使命為，提供作業訓練及轉銜與輔導就業；長久安置的照顧場所。. 24.

(32) 第三節日本小規模作業所的發展經驗小作所是移植日本小規模作業所的經營經驗，要了解臺灣小作所的經營模式，須先了解日本小規模作業所的發展經驗。壹、日本小規模作業所設置與演變一、家屬解決自身照顧負擔楊惠鳳(2013）指出，日本小規模作業所早期設置的理念，家長們為解決自身照顧問題，也為了確保身心障礙者有日間學習以及活動場所。主要是因應當時法定身心障礙福利機構的不足，社會大眾對身心障礙福利的支持度低，而社區民眾對身心障礙者的接受度低，這些家長團體便發起設立小規模作業所，讓這些障礙程度較重的身心障礙者，接受必要的工作、生活訓練和援助的一種地區性的小規模設施，此時的小規模作業不是基於福利法而設置的社會福利設施。二、制度演變日本從小泉純一郎(2001)組閣提出「新公共」的政策概念，將公共服務或事務不再僅由政府單一部門負責供給，將非營利組織包含在內的多樣民間主體成為「新公共」的供給者，為了實現其理念，政府和民間的協力乃成為一種不可或缺的公共服務供給模式(林淑馨，2012)。而勞委會職訓局(2004)出國考察日本庇護工場實施狀況的報告中指出，2001 年日本將原本掌管福利的厚生省與掌管勞動、就業及職訓等業務勞動省合併為厚生勞動省，厚生勞動省將身心障礙福利與僱用兩者做連結。在 2002 年訂定新的「障害者基本計畫」是作為未來十年(2003 年至 2012 年)推動身心障礙者各項措施之依據，強調依此計畫推動身心障礙政策與措施時，必需尊重身心障礙者的各別的人格與特性，同時要協助身心障礙者能與生長的社會相互融合，將「正常化」與「復健」成為兩大工作主軸。 2006 年障礙者自立支援法成立，在新法實施後，部分服務名稱與性質有了改變，國家不再補助經費而改由市、町、村編列預算，原本是授產設施中的個案，在新法中變成「就勞移行」對象，因為經營者須為法人機構，由於非營利組織因 25.

(33) 有公益與不從事盈餘分配的特質，且多數具有區域特性，對於地方公共事務與區域民眾的需求相當瞭解，因而被視為是能與政府共同推動協力事業的最適夥伴 (林淑馨，2012)，此一法人機構可以同時提供多項服務，包括生活介護、療養介護、自立訓練、就勞繼續、就勞移行支援、地域生活支援事業等，從醫療到生活照顧、生活訓練乃至未來就業訓練與就業轉介都可在同一機構內實現，這些機構同時從事生產產品與販賣產品(楊惠鳳，2013)。劉佳琪(2008)指出，福祉政策針對障礙者不同的生涯發展，設置不同的目標與策略來支持他們的生活，就以成人而言分為三期的策略：第一期，可以就業者協助其就業及通勤；第二期，就業有困難者提供活動的場所，包括住宿單位與日間單位；第三期，需要生活支援者提供自立生活、擴大社會生活參與、充實其休閒時間的策略。三、福利政策當時日本身心障礙者約有 510 萬人，其中 51 萬障礙者在就業支援的相關措施實施後被企業僱用，約占全部障礙者 10%，也就是說有 90%的障礙者未能被企業僱用，對於這些障礙者政府提供了以下福利體系機構給障礙者使用： (一)授產設施屬於社會福祉設施，平均每所 33 人，在授產設施安置之身障者經由作業生產每月收入約可得到 2 萬元日幣，因為是福利措施，不是僱用，故無需簽訂工作契約，亦無最低工資之要求。 (二)福祉工場係針對未能在一般職場就業之障礙者，提供工作及生產場所，但適用勞動法規，亦有勞僱關係，薪資經審議可以有條件排除最低工資法之適用。此類型機構雖與我國勞政主管之庇護工場性質較為類似，但卻屬福利設施，福利機關主管，同時又有勞動法規之適用。 (三)小規模通所授產設施及小規模作業所 26.

(34) 小規模通所授產設施，服務十人至二十人採通勤制，平均每所 16 人，屬福利措施，無簽訂契約，亦無最低工資之要求。小規模作業所亦為福利措施，無簽訂契約，亦無最低工資之要求，平均每所 12 人，在服務上以「日間活動場所」，以及「住所」等機能作為類型劃分的基準。福祉型就業的授產設施、小規模作業所，以及福祉工場等，改制後被重新定位在就勞移行支援1及就勞繼續支援等身心障礙者日間活動場所(吳惠林，2007)。從以上制度的演變改制後的小規模作業所以就業為目標，提升就業所需的知識與能力，未來尋求企業僱用，對於無法受企業僱用也是提升就業能力，但未來可至支援系統的福祉工場工作。雖然名稱改變，這些服務對象仍然在同一個地方工作，並不影響原來服務使用者 (劉佳琪，2008)。. 圖 2-3-1 設施體系與事業體系改革構造圖資料來源：吳惠林，2007. 1. 就勞移行支援、就勞繼續支援，指的是積極就業型、消極就業型。「積極就業型」以特定期間的支援計畫方案，提升就業所需要的知識與能力，透過與企業的斡旋等尋求企業僱用或者企業業務外包的居家就業以未滿 65 歲者為主。「消極就業型」又分為僱用與非僱用二種小類型。僱用型者為雖然透過就業機會，提升就業所需要的知識與能力，但還是無法與企業訂定僱用契約達到就業的可能的個案（開始利用此方案時，身心障礙者要未滿 65 歲），可進入福祉工場的支援系統(吳惠林，2007)。 27.

(35) 松矢勝宏教授(2004)指出，每年從養護學校畢業之障礙者有 7,000 人左右，其中約只有 20﹪可以順利到企業就業，養護學校畢業生之就業問題以及企業僱用從福祉工場及授產施設的人數比例極低，政府因應的政策，將授產施設轉為提供工作教練，以維持更多在企業就業的可能性。在此政策方向之下，目前的福祉機構有三種類型：一為以日間生活及工作訓練為主；一種為能力開發施設，以提供更多工作能力的育成為主；一種為福祉工場，可以有更多工作能力及僱用關係的保障、更高薪水及往企業就業移動的可能。但，家長或保護者擔心障礙者到企業就業面對被解僱的可能，比較傾向於選擇進入授產施設，能夠有比較穩定的環境及服務(行政院勞工委員會職業訓練局考察報告，2004)。對於非營利組織的經營財務問題，楊文慧(2010)針對日本福祉型 NPO 財物研究發現，由於會費、捐款的金額在日本是普遍低迷，加上補助金的不確定性與短期性，對組織穩定的經營存有很大的不安定性。所以，福祉型的非營利組織，走向「事業收入」為主的經營型態，政府用免稅方式鼓勵民眾前往購買，讓這些機構可以自給自足永續生存。貳、小規模作業所初期設置結構案例一：「朝陽之家」小規模作業所根據石山貴章(2008)針對朝陽之家小規模作業所的研究發現，小規模作業所的設置結構是由下往上(Bottom-up)的脈絡進行。當初設立小規模作業所的理念，是學校及家屬面臨學員的安置與就業問題，採取合作模式以自立的方式解決問題而成立小規模作業所。一、成立動機這些沒有進入就業市場或是被公司解僱的學員是養護學校與保護者的難題與困擾，家長團體為了解決自身照顧的問題，而養護學校存在的意義是培養畢業生進入就業市場的能力，於是家長與學校共同合作朝向提供另一種作業場所給這些障礙者學習的想法，這個作業場所必須能持續不斷的提供工作內容以及提供合 28.

(36) 理的工資給學員。二、確定活動據點、活動場所找到適合的活動據點是很重要的，為了落實此一想法，第三者的資源介入是重要的，民間企業提供閒置空地，無條件的給家長、特教支援教員作義務性輔導學員實習之用，學員可以借用農地作稻米耕種，民間企業也會提供季節性勞動工作，在旺季時會利用小規模作業所學員的協助，作特定時間的雇用，並且將其利潤回饋給小規模作業所，以激發學員下次再參與此類性質的工作。由此可看出工作內容是根據區域特性而發展，社區資源的運用對小規模作業所來說是一大助力。三、主事者與指導員的選定為了讓作業所能長期營運，專業指導員的養成與穩定相對重要，此時指導員的選定朝向雇用應屆畢業生，他必須修習特別支援教育、兼具專業及實踐的能力，能夠馬上把握工作流程，還要能接受參與作業所的家長及支援特教員們的意見，小規模作業所對指導員而言，並不是一個安定及具有未來性的工作，主事者必須要找到指導員願意留下來工作的理由。也就是說，小規模作業所的工作人員必須有專業課程訓練，要有工作分析的能力，但也因為參與工作意見的人多，有潛在的壓力存在。四、小規模作業所的設立關於小規模作業所設立過程中的構造模式，其設立的宗旨： 1.讓學員每天都有事情可以做、有錢可拿。 2.學員可以學習生活自立能力，不會跟社會脫節。 3.人道主義的概念，不將學員視為有障礙的人，他們只是需要比較多的時間學習一般正常的生活。從小規模作業所架構模式(圖 2-2-2)看出，小規模作業所的設立理念，是以保護者的需求、學校的需求、障礙者的需求為出發點，針對障礙者的需求提供可以 29.

(37) 學習及再教育的場所，引進專業人員的輔導，並且讓其能夠永續經營，在這個過程中也發現到社區資源的連結很重要，他可以提供學員更多的實習內容。社區居民雖然初期並不能不接受小規模作業所的存在，經過一段時間觀察之後也能接受社區有這類學員存在的小規模作業所。作業所內的學員進來的背景有來自：養護學校剛畢業、公司重整被解僱的、從作業所進到職場短期內即被解僱後又再回到作業所……等(石山貴章，2008)。「社區」在日本是一股強大的力量，連社會福祉都善用社區的力量，除了規定要有當地社區代表參加，福利宣傳的對象也不只限於障礙者，並擴及社區民眾傳遞服務訊息以協助社區內這些障礙家庭，經由宣傳致使很多社區民眾願意到機構擔任志工，透過這種接觸讓社會大眾更理解這些障礙者，障礙者在社區就可以過著被接納、有尊嚴、無障礙的生活(劉佳琪，2008)。. 圖 2-3-2 小規模作業所設立過程資料來源：石山貴章，2008 綜合整理石山貴章(2008)的研究發現：一、朝陽之家的服務宗旨 30.

(38) 1.確保從小作所出去的學員具有工作能力。 2.對還沒有就業場所的學員是增進職能精進的場所，可以習得質與量的提升。經由小型作業的訓練可以提高他們的知能(素質)與技術(手工藝品)的品質，讓他們的產品更精良可以提高市場價值。二、家屬期待認為職前準備很重要，期待小作業所未來能協助就業，雖然知道這些智能障礙的孩子很難適應社會的競爭壓力，內心還是希望從小作所出來之後可以到社會上工作，但是同是內心也會存在著不安，擔心這些智能障者如果到社會工作會有適應問題的矛盾想法；也有家屬只要這些智能障礙的孩子知道每天如何生活，能有生活自理能力即可。三、學員期待對學員來說小作所是一個接納他們的場所，這裡提供他們充實的生活並且看到自己的價值，但是每個學員對小作所仍有不同的期待，「我能拿多少工資？」、「何時休息」、「不喜歡老是做田裡的工作」、「不想再回到那家公司去」、「在小作所比較開心」。根據調查結果發現，有些學員不喜歡小作所重複的工作內容，希望有不一樣的工作項目；有些只在意收入；有些則對於工作中間的休息時間比較重視；也有些覺得外面的工作場所有壓力而不想再回去；有些則覺得每天待在家裡不開心，到小作所可以和大家一起相處比較開心；仍然有一些人是希望再回到一般職場工作。但，不論他們對小作所的期待是什麼，普遍覺得他們在這裡是被接納的(石山貴章，2008)。四、運作模式以就業為目標，在運作上會把重點放在如何與區域的資源聯結，開發更多的工作項目提供多元的學習內容，讓學員進入到社區有更多的就業技巧的實務練習。 31.

(39) 其中值得一提，小規模作業所家長的力量不可忽視，在此研究中也提到有一位學員從作業所進到職場就業，工作二個月後即被解僱，這位學員的家長想了解為何學員會無法適應外面的職場，於是進到小規模作業所進行觀察，透過觀察發現到有些人是很適合做清潔打掃的工作，進而成立清潔工作隊，由原先的二位學員增加到七位學員的清潔公司，這位家長表示沒有不會做事的人，只是看他是否適才適用，放在對的位置才能發揮功能。這種小規模作業設置理念，為提供身心障礙者就業機會、日常活動空間以及社會參與的機會，除了幫助養護學校的應屆畢業生有一個工作實習的場所，也幫助居住於社區家庭中的身心障礙者，能夠融入社區與社區居民共同生活 (楊惠鳳， 2013)。綜合言之，小規模作業所的學員沒有一定要出去就業，可以長期待在這裡從事生產，以訓練產品的精良度為能力的提昇，觀察學員的作業狀況以及發現能力是非常重要，機構是否有足夠的人力(能力)可以提供此項服務，是值得討論，此案例如果不是家長資源的介入與協助，要達成此一目的有相當的難度。參、小規模作業所轉型後的設置結構案例二：夢 21（地域活動支援中心—作業所型）一、創立宗旨與理念 1. 認為障礙者團結起來也可以有力量去影響社會，透過社會福利的保障亦可參與社會上的工作，期能在社區中安心的生活。 2. 盡力找到適合每個人工作的場所，並支持障礙者創造適合自己人生的生活態度。 3. 讓障礙者與其家人平等參與作業事業，並以民主的方式經營。 4. 與社區和全國工作所聯絡會議目標一致，透過合作期待更多人來建設地區與參與社區生活。二、機構發展與演進 1. 成立於 1996 年，設置初期只有 15 位使用者，但因機構離電車站僅 2 分鐘路 32.