時效問題

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第四節 時效問題 一、時效認定

因處分係屬何種性質影響其時效適用之認定，學界對認定適用時效有不同看法，而 實務上，在最高行政法院於 101 年 6 月份庭長法官聯席會議決議形成前，對此問題之見 解亦相當歧異。略有下列說法：

（一）應適用或類推適用行政程序法第 131 條規定

政府採購法第 102 條第 3 項規定，於申訴審議結果指明不違反該法時，機關應即將 廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。惟該條項規定，其規範意旨乃係在保護廠商，

於異議、申訴程序完結前，招標機關不得將廠商逕行刊登政府採購公報，避免因機關誤 刊而損及廠商權益…。又依行政執行法第 7 條第 1 項規定之反面解釋，行政處分自確定 時起 5 年內均可執行。準此，於可執行之期間內，機關自得依職權審酌是否依首揭政府 採購法第 102 條第 3 項規定立即予以刊登。是以，認應依行政執行法第 7 條第 1 項規定，

刊登政府採購公報之時效期間應為 5 年（臺中高等行政法院 96 年度訴字第 750 號判 決）。

又按最高行政法院 99 年度判字第 1287 號判決見解：按權利之行使應有時效之限制，

不論私法上或公法上之權利皆然。對於具體之權利，如其所對應之法律已明定其時效期 間者，自應從其規定；反之，若無明文規定，亦應視其權利之性質，類推適用相關之時 效以規範之。復按關於機關為刊登公報之行為，因其後續將發生制裁之效果，對廠商而 言，實屬一不利益之措施，不能任由機關長期怠忽行使，而使法律關係懸而未決。若放 任機關長時間不行使，將影響法律秩序之安定性，準此，機關將不良廠商刊登公報之通 知自應於一定期間內行使，亦即機關刊登公報通知之行使應受時效之限制，始為合理。

惟政府採購法並未就機關刊登公報之通知期間為規定，在立法者尚未明文規定行使期間 之情況下，應以類推適用之方法填補此項法律漏洞。按諸行政程序法第 131 條規定：「公 法上之請求權，除法律有特別規定外，因 5 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效 完成而當然消滅。

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（二）無時效規定之適用

認為政府採購法第 101 條將違法情事刊登政府採購公報之規定，係列於同法第 8 章之「附則」，而非第 7 章之「罰則」，故該項規定顯無裁罰性，非屬行政罰。該通知將 刊登政府採購公報之行為，既與公法上之請求權或形成權之行使無涉，亦非屬行政罰，

而僅係管制性不利處分，自無時效規定之適用（臺北高等行政法院 99 年度訴字第 1170 號判決）。

（三）依各款情形分別適用

應視廠商情形所該當政府採購法第 101 條第 1 項的款別性質是否屬行政法上義務的 違反，以決定該通知是否屬行政罰而有時效規定之適用。廠商有政府採購法第 101 條第 1 項各款規定之情事，機關得將其事實及理由通知廠商，並視廠商異議等程序進行之結 果，決定是否刊登政府採購公報，經刊登於政府採購公報之廠商於一定期間內不得參加 投標所為之行政處分是否為行政罰一節（政府採購法第 101 條至第 103 條參照），依該 條各款規定觀之，有係違反契約義務內容者，例如第 3 款及第 7 款至第 12 款；有係因 廠商已無履行義務能力者，例如第 13 款，均非屬行政法上義務之違反，機關依各該款 事由通知廠商將刊登政府採購公報之行為，非屬行政罰，無時效規定之適用。至於第 1、

2、4、5、6 及 14 款部分，則依政府採購法規定及立法意旨可知其事由係屬公法上義務 即行政法上義務之違反，機關依各該款規定通知將刊登政府採購公報並予以停權之行為，

又具有裁罰性，本質上應為行政罰而有行政罰法第 27 條第 1 項規定時效之適用。

（四）應有「權利失效」制度之適用

機關對於不良廠商依法固然應通知刊登，使發生停權之效果，但為避免廠商權利長 期處於不確定狀態，不利法秩序安定性，雖該通知權利之行使然政府採購法無明文規定，

且因性質之差異不能適用或類推適用其他法律之規定，此時，機關權限之不行使，應有

「權利失效」制度之適用。政府採購法第 101 條第 1 項各款之事由類別差異甚大，機關 不行使通知權之期間長短亦應為不同之認定，不能一概而論（江嘉琪，2011：17）。

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（五）適用行政罰法第 27 條第 1 項之 3 年裁處權時效

因廠商如有政府採購法第 101 條第 1 項各款事由，經機關依該條規定通知廠商並刊 登於政府採購公報後，即發生剝奪其參加投標資格之結果，核屬行政罰法第 2 條其他種 類行政罰之裁罰性不利之行政處分，本質上既屬行政罰之措施，自應適用行政罰之法律 原則（最高行政法院 99 年度判字第 1208 號判決）。

（六）「最高行政法院於 101 年 6 月份庭長法官聯席會議決議」及批評意見 1.最高行政法院於 101 年 6 月份庭長法官聯席會議決議

政府採購法第 101 條第 1 項各款之不良廠商行為，應刊登政府採購公報，除第 13 款「破產程序中之廠商」乃因特定事實予以管制之考量，無違反義務之行為，其不利處 分並無裁罰性，應類推適用行政罰裁處之 3 年時效期間，其餘均係違反行政法上義務之 行為予以不利處分，具有裁罰性，屬行政罰，適用行政罰法第 27 條第 1 項之 3 年裁處 權時效。而裁處權時效之起算，依最高行政法院 103 年 6 月份第 1 次庭長法官聯席 會議：依行政罰法第 27 條第 2 項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，但行 為之結果發生在後，自該結果發生時起算。廠商有政府採購法第 101 條第 1 項第 4 款 情形，機關依同法第 102 條第 3 項規定刊登政府採購公報，即生同法第 103 條第 1 項所 示一定期間內不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之停權效果，為不利處分，具有 裁罰性，其適用行政罰法第 27 條第 1 項所定之 3 年裁處權時效，除經機關於開標前發 現不予開標之情形外，應自開標時起算。

雖然依據行政罰法第 27 條第 1 項之規定，招標機關之裁處權為 3 年，且 3 年之起 算點依據該條第 2 項之規定，自「違反行政法上義務之行為終了時起算，但行為之結果 發生在後，自該結果發生時起算」，惟實務上有問題者係行為終了及結果之發生應如何 認定、各款之事由不同，其起算時點是否有所不同、又招標機關之知悉與否是否影響起 算時點。

2.不同見解

依最高行政法院於 101 年 6 月份庭長法官聯席會議決議，關於政府採購法第 101

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條第 1 項就廠商非屬違反行政法上義務而刊登政府採購公報之行為，認為應直接適用裁 處權 3 年之見解，乃屬法律續造之見解，認為該回歸制度本旨（陳偉仁，2013：78）， 為何違反私法契約上之義務，給予公法上之效果者，即因而成為具裁罰性之不利處分，

行政罰本質係針對「違反行政法上義務」之行為，此時究違何種行政法上義務。最高行 政法院一方面認定為「非裁罰性」行政處分，但另方面卻又將其類推適用行政罰法之相 關規定，行政法上為何容許此種類推適用？（程明修，2011：208）此種類推適用使得

「裁罰性」與「非裁罰性」不利處分之區辨與否的實質意義將大大喪失，二者之界線也 混淆不清。從實用的觀點而言，或可予以肯定；然而在第 13 款破產程序中之廠商的情 形，如依決議見解並無違反義務之行為而無裁罰性，何以應類推適用行政罰法第 27 條 第 1 項之規定（林明昕，2014：1109）。

二、裁處權時效之起算時點

行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第 27 條第 2 項規定，自違反行政法上義 務之行為終了時起算，但行為之結果發生在後，自該結果發生時起算。政府採購法第 101 條第 1 項各款所定情形不同，各款之起算時點法律亦未有明文規定，政府採購法主 管機關行政院公共工程委員會於 101 年做出的函釋亦僅通知各機關，於發現廠商有採 購法第 101 條第 1 項各款情形之一，其裁處權時效之起算，仍應就採購個案情狀及所 涉採購法第 101 條第 1 項各款所定要件，綜合判斷之。惟各機關尚有判斷之疑義，並 發生若干處理不一致情形。

(一)如政府採購法第 101 條第 1 項第 4 款規定之裁處權時效應自何時開始起算：

1.是否應自廠商遞交偽造投標文件時即起算

政府採購法立法目的在於建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購 效率與功能，確保採購品質，為同法第 1 條所明定。若廠商偽造投標文件，參與投標，

將使公平採購程序受到破壞，政府採購效率與功能下降，無法確保採購品質，致政府採 購法前揭立法目的不能達成，是政府採購法第 101 條第 1 項第 4 款規定，廠商參與投標 有偽造投標文件之情形時，予以通知將刊登政府採購公報之具有裁罰性之不利處分。則

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廠商參與投標時，自負有提出真實投標文件之義務。而廠商違反上述行政法上義務，以 偽造投標文件，參與投標時，已符合政府採購法第 101 條第 1 項第 4 款規定之構成要件。

如臺北高等行政法院 101 年度訴字第 1181 號判決：「原告係於 92 年 7 月 11 日已將系 爭報表提交予被告，業如前述，應被認定違反行政法上義務之行為即已終了，亦即被告 之裁處權時效依法業已開始起算，惟原告違反行政法上義務之行為終了時即 92 年 7 月 11 日，乃行政罰法施行前發生的違反行政法上義務之行為，依行政罰法第 45 條第 2 項 規定，對於此違法行為之裁處權時效，應自行政罰法施行之日（95 年 2 月 5 日）起算

如臺北高等行政法院 101 年度訴字第 1181 號判決：「原告係於 92 年 7 月 11 日已將系 爭報表提交予被告，業如前述，應被認定違反行政法上義務之行為即已終了，亦即被告 之裁處權時效依法業已開始起算，惟原告違反行政法上義務之行為終了時即 92 年 7 月 11 日，乃行政罰法施行前發生的違反行政法上義務之行為，依行政罰法第 45 條第 2 項 規定，對於此違法行為之裁處權時效，應自行政罰法施行之日（95 年 2 月 5 日）起算