歐盟就業策略與開放協調法

一、歐盟就業策略

歐洲統合在解決就業政策問題這一面向上，是屬於積極整合(positive

integration)，其動力來自於對抗各國家因市場統合形成對國家社會政策的侵蝕。

而阿姆斯特丹條約中關於就業政策章節確立了執委會在歐盟社會政策上的地 位。這一發展也被認為是積極與消極統合兩者間的第三條路－國家共同合作，但 是在社會政策上國家仍有完整的主權，並承諾推行一個共同的社會模式－也有可 能讓歐盟社會政策成為歐盟的第四個支柱。

歐盟關於就業議題的討論在1957 年的歐洲經濟共同體條約中僅有要求會員 國盡力保持較高的就業率(Art.104 TEEC)。而在此階段中保持就業水準的目的是 為了保持經濟市場活絡的需求，因此需要大量的勞動力進入市場以維持高度經濟 成長的需求。而在1963 年與 1968 年在歐盟層次也分別出現了關於勞工假日訓練 與確保勞工自由流動法規執行的專門委員會出現。因此在1970 年在歐盟高峰會 之下設立了一個三方的就業諮詢委員會(advisory standing committee on

employment, SCE)，邀請包括成員國、執委會、雇主組織與勞工組織等各方代表

84

加入。²²³因此在1960 年代經濟高度發展的情況之下，歐盟藉由超國家層面的共 同參與和討論，共同就經濟發展下的勞工市場與就業問題進行跨國性的合作。

到了1970 年與 1980 年代，經過了戰後經濟高度發展時期。由石油危機開始，

國際經濟遭逢了相當程度的不景氣，各國失業率大幅度地提高。就業問題逐漸被 各國視為重要的政策議題。而在1974 年歐洲共同體通過了第一個社會政策行動 計畫(Social action programme)，將社會政策納入歐體目標中。然而至 1990 年代 為止，雖然歐體社會政策範疇已有初步的發展，然而對就業議題尚未有明確的超 國家層面的發展。

1990 年代進入了全球化時代，國家漸漸失去對於國家經濟的主導能力，連 帶地就業率也受到全球化經濟影響而脫離國家能掌控的範圍。更有甚之，歐洲貨 幣聯盟(European Monetary Union, EMU)的發展也同時激發了關於歐洲內部就業 與失業問題的廣泛討論。²²⁴因此由1992 年愛丁堡會議開始討論就業與經濟成長 問題，並且在馬斯垂克條約中將1957 年歐洲經濟共同體條約中所要求的高度就 業率，正式成文化並且納入馬斯垂克約第二條的規定中。

而歐盟執委會主席戴洛斯在1993 年所發表的《成長、競爭力與就業白皮書》

(The White Paper on Growth, Competitiveness and Employment)中說明了

1992-1993 年的經濟危機必須要有適當的經濟與社會策略作為回應，因此建議了 一系列的政策指導原則以回應歐盟各國所共同經歷的經濟衰退，希望能夠為歐盟 建立起一套更廣泛符合歐洲經濟、工業與社會脈絡的就業策略。²²⁵而這份白皮書 隨後也被歐盟布魯塞爾(Brussels)高峰會所採用。²²⁶

接著在1994 年埃森(Essen)高峰會上奠定了更加明確的就業策略原則，對於 就業的目標也由保護就業轉向為促進就業。埃森高峰會認為1990 年代初期的經

223 後兩者的代表人數限制在 18 人以下。

224 Umbach, G. (2009). Intent and reality of the European employment strategy : Europeanisation of national employment policies and policy-making? Baden-Baden: Nomos. pp.173-175.

225 Ashiagbor, D. (2005). The European employment strategy: labour market regulation and new governance. New York: Oxford University Press. pp.92-93.

226 Presidency Conclusions, Brussels European Council Brussels, 29 October 1993

85

濟衰退使得歐盟對於經濟與就業的承諾受到很大的質疑；因此更加明確的就業策 略能夠平衡市場競爭與均等機會之間的矛盾與就業問題。²²⁷為了達成預定的目 標，除了就業議題之外，也注重與社會夥伴間的對話和溝通。²²⁸因此埃森策略 (Essen Strategy)承繼了戴洛斯提倡的白皮書所建議的就業政策目標發展出五項優 先發展目標：第一是加強職業訓練以改進就業機會；第二為彈性化勞動時間和工 資限制以增加就業；第三是降低非工資勞動成本；第四為採取積極性勞動市場政 策以強化失業者就業意願；最後是提出針對長期失業者的對策。²²⁹

1995年的馬德里(Madrid)高峰會中更增加了以年輕勞工、長期失業者與女性 成為埃森策略的重點目標對象，²³⁰ 並計劃成立評價機制，以便對於各國實施狀 況做出評估。1996年都柏林高峰會發表都柏林宣言(the Dublin

declaration on employment)進一步地同意以穩定暨成長協定(Stability and Growth Pact)支持歐洲貨幣聯盟作為同時穩定經濟成長與就業率的宏觀經濟策略。²³¹

因此照著先前就業議題在歐盟統合中的發展，在阿姆斯特丹高峰會前的政府 間會議中提出了將就業納入歐盟正式政策目標內容。而最終阿姆斯特丹高峰會上 成員國同意納入就業(employment)作為歐盟主要發展目標之一。然而在各國就業 政策的決策過程中依然強調成員國主權的主導性，各國利用開放協調法平衡國家 就業政策與歐盟就業策略間權力的矛盾，歐盟維持居中協調而非主導的角色。儘 管阿姆斯特丹條約並沒有改變各會員國依舊是國內就業政策執行與指導者的角 色。阿姆斯特丹條約卻是賦予執委會較高的權力以及作為政策執行推動的策略工 具來源。因此，就業議題在阿姆斯特丹條約中首度被整合至正式條約之中，並且 根據埃森策略制定的原則作為歐盟就業策略的中心主軸。

227 Jenson, J., & Pochet, P. (2002). Employment and Social Policy since Maastricht: Standing up to the European Monetary Union. Paper prepared for Nanovic Institute for European Studies. pp.4.

228 Schäfer, A. (2004). Beyond the Community Method: Why the Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making. European Integration online Papers (EIoP), 8(13), 1-19.

pp.8.

229 施世駿，2005，〈歐盟新治理模式與社會政策發展：「開放協調法」興起的歷史脈絡與

政策意涵〉，《台灣社會福利學刊》，第四卷第一期，頁23。

230 Presidency Conclusions, Madrid European Council Madrid, 15-16 December 1995

231 Jenson, J. & Pochet, P. (2002). Employment and Social Policy since Maastricht: Standing up to the European Monetary Union. pp.5.

86

1997年由法國在阿姆斯特丹政府間會議期間召開的盧森堡會議，目的在於在 使歐盟就業政策正式成文化之前，針對政策協調機制等問題先做清楚地界定。盧 森堡會議被稱為「盧森堡就業高峰會」(Luxembourg job summit)，在盧森堡高峰 會中，埃森策略被正式地納入歐盟社會經濟相關政策的脈絡之中，藉著這個過 程，歐洲聯盟開始正式推動「歐盟就業策略」（European Employment Strategy）

的發展，而這一發展過程也被稱之為盧森堡進程(Luxembourg Process)。在盧森 堡進程當中，成員國同意在經濟統合之外，納入就業議題作為歐洲統合的一部 分，並且儘快以就業議題為目標產出歐盟政策行動綱領(European Guidelines, EGs)。此外為了協助歐盟就業策略的執行與發展，成立了就業與勞力市場委員會 (Employment and Labour Market Committee, ELMC)²³²，偕同就業及勞動社會事務 部長會議(Employment and Labour and Social Affairs Council)共同就歐盟就業策略 行動。

由圖4-1可以看出，除了盧森堡進程之外，歐盟就業策略另外具有加地夫進 程(Cardiff Process)與科隆進程(Cologne Process)作為歐盟就業政策發展的支柱 (pillars)。此一進程說明了歐盟就業政策發展和歐盟經濟政策發展的關係是密不 可分的。²³³

232 是以 1963/68 年的專家委員會為基礎。隨後在 2000 年就業與勞力市場委員會改革成為

EMCO(Employment and Labour Market Committee, 2000 onwards)，委員會的任務是為 EPSCO(Employment, Social Policy, Health and Consumer Affairs Council)提供資料，並且促進 歐盟就業綱領的實行成效，並且確保廣泛經濟政策準則的產出能夠與就業綱領的主軸能相互 適應。 233 Umbach, G. (2009). Intent and reality of the European employment strategy : Europeanisation of national employment policies and policy-making? pp.184-185. 在 1999 年到 2000 年間，歐盟 就業策略內部組織也發生了一些變化。就業諮詢委員會(SCE)由 18 名雇主與勞工代表減為 10 名；另外就業諮詢委員會的工作任務也出現一些變動，包括了幫助成員國在制訂有關於 社會政策立法時，協助其納入歐盟相關的就業綱領(EG)與廣泛經濟政策準則 (BEPG)的內 涵，使成員國社會經濟政策能儘快與歐盟同步。

87

圖 4-1：歐盟就業協定(European Employment Pact)的三個進程

來源：Umbach, G. (2009). Intent and reality of the European employment strategy :

Europeanisation of national employment policies and policy-making? Baden-Baden: Nomos.

pp.185.

234 Jacobsson, K. (2005). Trying to reform the ”best pupils in class”? The Open Method of Coordination in Sweden and Denmark. In J. Zeitlin, P. Pochet & L. Magnusson (Eds.) The open method of co-ordination in action: the European employment and social inclusion strategies. New York: P.I.E.-Peter Lang, pp.119.

235 Jenson, J. & Pochet, P. (2002). Employment and Social Policy since Maastricht: Standing up to the European Monetary Union. pp.20.

歐盟就業協定

88

第二個面向為企業家精神(Entrepreneurship)。對於企業提供各項好處，包括 降低賦稅與降低工資成本，提高創業與經營的發展性與持續性，鼓勵雇主願意雇 用勞工。

第三個面向為調適性(Adaptability)。調適性指的是對於工作組織的現代化使 其具有彈性，並且保障職業安全與高度就業機會。對於工作時數、工作環境、勞 工組織與勞工契約等面相的保護，代表了歐盟就業策略的中心思想在於對於職業 的保護不再只是保有工作，還包括了對於工作品質的保障與提昇勞工在勞力市場 繼續進步的能力。

第四個面向為就業機會平等(Equal opportunities)。這一面向牽涉到就業性別 平等的議題，歐盟就業策略中很重要的目標在於使男性與女性獲得平等的就業機 會。其中一個重要的部分在於改善兼職工作的環境與條件，還有由北歐國家所推 動的幼兒照顧機能。藉著推動此一機能，使成員國能夠朝著能夠支持雙薪家庭 (dual –breadwinner model)存在的社會政策聚合邁進。另一方面針對身心障礙者的 勞動就業機會擴大也被視為是就業機會平等面向的一部分。²³⁶(請見圖4-2)

236 Umbach, G. (2009). Intent and reality of the European employment strategy : Europeanisation of national employment policies and policy-making? pp.196-198.

89

圖 4-2：1997 年歐盟就業策略－「四個支柱」模式

來源：Umbach, G. (2009). Intent and reality of the European employment strategy : Europeanisation of national employment policies and policy-making? pp.198.

在2000年的里斯本高峰會(Lisbon Summit)中，歐盟就業策略也因為納入了更 廣泛的社會政策目標如抵抗貧窮、增進社會保險制度與教育訓練等進入就業政策 議題，而更加具體化。里斯本高峰會的改革計畫試圖結合經濟發展的動力，並且 藉由歐盟對於社會和諧、公正與環境保護的關心，創造長期穩定的就業發展。里 斯本策略也期許歐盟能夠以知識經濟為基礎的世界，成為最具競爭力之經濟體。

在2000年的里斯本高峰會(Lisbon Summit)中，歐盟就業策略也因為納入了更 廣泛的社會政策目標如抵抗貧窮、增進社會保險制度與教育訓練等進入就業政策 議題，而更加具體化。里斯本高峰會的改革計畫試圖結合經濟發展的動力，並且 藉由歐盟對於社會和諧、公正與環境保護的關心，創造長期穩定的就業發展。里 斯本策略也期許歐盟能夠以知識經濟為基礎的世界，成為最具競爭力之經濟體。