第四章 政治菁英與公民社會互動對蒙古民主化的影響
第二節 民主鞏固期政治菁英與公民社會互動對憲政體制的影響
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並在制度選擇上大抵支持後共國家的制度遺緒總統制。所以國家小呼拉爾的民主陣營代表 想到一個辦法，就是在人大會議討論新憲法草案時主要給他們討論國家的國徽、國歌、國 旗和國名等議題，如此一來，能保護憲法草案的主要憲政制度概念。原來的新憲草是很好 的，具有從議會選出總統等規定，後來在人大會議討論改爲由全國人民直接投票選出總統，
這樣依然由全人民選出總統，其外交、軍事等權力需要給予總統。如此最終依據此兩年時 間的政治經驗以及社會態度並建立了有權力的但是不明確的半總統制。152
蒙古綠黨領袖 D. Enkhbat 則認爲，此時期是蒙古轉型的最困難時期，不過，經濟的困 難沒有成爲政治上的困境，執政勢力和反對勢力皆表現的良好，就是，沒有把經濟困境變 爲政治鬥爭。在建立新憲法時，也是，當時執政勢力和反對勢力皆表現的良好，他們信心 新時代的浪潮而全心全意去做建立新憲法。人民的參與來説，就人大的代表性很寬闊，成 員大多數是從各縣中被選出來的，因此，從現在的標準來看就可以說公民社會扮演的角色 不多，不過，當時的共產主義社會標準來看就已很自由、公開的探討了憲政制度。153
國徽社會運動領袖 B. Lhagvajav 則認爲，在共產主義時期共產黨知道國家的所有事情，
共黨政治局的權力最大。蒙古在 1992 年建立新憲政制度的主要方針為解散中央垂直領導 體系，不過，當時為了建立非常好的憲政制度，而把世界上所有進步的憲政制度拿來混在 一起，不過，分權原則則劃分的不清楚，在憲法中，總統、立法院、行政院皆能相互干政，
而發生了政府無法實行政務的困境。154
第二節 民主鞏固期政治菁英與公民社會互動對憲政體制的影響
壹、政治菁英主導修憲，採取「總理—總統制」的半總統制
1997 年發生總統與國會因總理候選人任命的困境，確實表現出憲法規定不明確的缺 失。因此，國會的 3 個主要政黨開始在 1997 年底提出修憲的建議，三黨領袖 R. Amarjargal
（阿瑪爾扎爾格勒），R. Gonchigdorj（貢其格道爾濟），N. Enkhbayar（恩赫巴亞爾）就 7 項修訂條文達成協議，155並決定向國會提案，其修訂的主要内容包括：未能在 45 天内任 命新總理時，則國會自行或由總統做出解散國會的決議；國會任命總理時，若與總統 7 日 内不能達成「協商」就直接由國會決定，國會僅能多數（50%+1）的成員能通過議案。156 法律如無明文規定處的其它問題，應以公開投票方式做出決議；157國會成員除了總理、政
152訪談目錄筆者於 2014 年 2 月 18 日與 B. Batbayar (Baabar) 訪談時所作筆錄。
153筆者於 2014 年 3 月 6 日與 D. Enkhbat 訪談時所作筆錄。
154筆者於 2014 年 4 月 1 日與 B. Lhagvajav 訪談時所作筆錄。
155當時的蒙古國總理、蒙古民族民主黨領袖 R. Amarjargal，國會議長、蒙古社會民主黨領袖 R. Gonchigdorj，
反對勢力蒙古人民革命黨領袖 N. Enkhbayar 這三個人是憲法修正案的主要作家，他們在議會和政黨體制外串 連而達成共識。
156修改之前的憲法規定是議會任命總理前必須與總統「協商」，而在國會 2/3 的絕對多數成員才能通過議案。
157以往是秘密投票決議，現改為公開投票。
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54 府成員職務外，不得兼任與法定職責無關的職務。158
對於修憲的問題，蒙古著名的政治人物 B. Batbayar（Baabar）說：當時的議會確實無 法執行政務，反對勢力人革黨能夠阻礙立法，因為當時的憲法規定 51 席位的絕對多數才 能通過議案，而民主聯盟只獲取 50 席次。如此 1998 年開始，執政黨變成反對勢力控制的 傀儡。反對勢力認為透過阻礙立法方式，下一屆則有機會執政，而執政的民主黨則認爲黨 的命運並不重要，重要的是蒙古政府需要正常行使政務，因此，民主黨提出修改憲法的意 見，並與人革黨較易達成協商，因爲，人革黨也考慮到下一屆執政時為順利執行政務。159
在民主鞏固時期，蒙古獨立研究所研究者 Ch. Tamir 指出，當時議會中有三個政治勢 力，一個是人革黨，另兩個是民主民族民主黨和社會民主黨，後兩個民主黨原本組成民主 聯盟，但後來該聯盟卻解散了。這三個政治勢力皆達成協商，而決定修憲。憲法法庭多次 反抗，拒絕此議案，而議會和憲法法庭之間進行多次對話後，後來議會正式修改憲法，此 次修憲的主要内容則為減少總統的政治權力。通常，選擇總統制的國家，特別是後共產主 義國家以及後極權政體的拉丁美洲的等國家，其重點在維持前政權的特徵。以中亞國家為 例，它們當選的總統等領導人大多數是以前共產黨的領導人，這些領導者本身偏好總統制，
故傾向總統制。蒙古於 1992 年爲何選擇半總統制，有些批評者認爲，因為當時主要政治 主角選擇此制度的，首任總統 P. Ochirbat 便是其中一個。不過，後來 1997 年 N. Bagabandi 當選總統後的民主聯盟政府無法與總統協商，使得最終 5 個月的時間，民主聯盟不能任命 總理，就是這樣的困境導致 1999 年的修憲事件，並修改了議會任命總理時與總統協商的 部分。160換言之，於 1992 年至 1999 年間的蒙古政治制度可以稱爲「半總統制」，而 1999 年修憲之後的政體是「議會制」。目前，外國學者們還不能看到這些詳細的原因，Fish，
Ginsburg 等著名學者皆認爲蒙古政治制度是法國式的半總統制（Fish, 1998: 133; Ginsburg, 1995: 466）。當時的執政勢力與反對勢力達成共識修憲，因爲他們皆看到各自的利益，執 政的民主聯盟經歷三次更換政府的困境，反對勢力人革黨也預料將來執政機會的到來。161
綠黨領袖 D. Enkhbat 也認爲修憲為了政治菁英私人利益的結果，故有其必要性，若從 社會利益角度來看，則沒有必要來修憲。換句話說，當時的兩黨領袖爲了自身的長期執政，
在政黨和議會體制外談判修改憲法的議題。162
由蒙古民主轉型後的修憲爭議可看出，這些都是過去幾年無法依憲法現有條文解釋而 產生的爭議問題，而牽涉較多的還是議會與總統職權的劃分。因此，政治菁英們對於修憲 的影響甚大，並可謂是菁英主導修憲。發生修憲爭議的原因，不外乎是未重視民意，或是
158廖淑馨（2000b），〈外蒙古政治民主化的過程分析〉，《中國大陸研究》，第 43 卷第 5 期，頁 21。
159 筆者於 2014 年 2 月 18 日與 B. Batbayar (Baabar) 訪談時所作筆錄。
160筆者確定的是，當時在國會民主黨派是多數政黨，因此他們以任命總理困境以及爲了維持議會制主張其 選擇總理總統制、減少總統權力，這是沒有選擇總統議會制、增加總統權力（總統自行任命總理也可以解 決這樣的困境）的原因。而人革黨主席 N. Enkhbayar 接受執政黨派的意見是，因爲他考慮到在下一屆人革黨 當成國會多數政黨的機會。
161筆者於 2014 年 2 月 26 日與 Ch. Tamir 訪談時所作筆錄。
162訪談目錄筆者於 2014 年 3 月 6 日與 D. Enkhbat 訪談時所作筆錄。
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修憲時多是為了政黨的政治利益為目的，這樣動輒修憲的憲法文化，使政治菁英爭權奪利 的亂象特別醒目（廖淑馨，2000b：21；紀慧貞，2008：100-102）。
貳、兩大黨連續組成聯合政府，公民社會扮演反對勢力角色
2000 年第三屆國會選舉，蒙古再次的政黨輪替，由人革黨重新取回執政權，2001 年 蒙古第三任總統選舉，由代表人革黨的 N. Bagabandy 連任成功，使得執政黨「三權統覽」，
雖然政局相對穩定，但由於欠缺相當的制衡力量，容易使政府的政策制定受限於單一政黨 利益的考量而發生不公平的現象（紀慧貞，2008：89-91）。
2004 年的第四屆國會大選，前執政黨人革黨和以民主黨為核心的三個政黨聯合組成 的「祖國民主聯盟」獲得相當的席位，出現了兩黨勢均力敵的現象，最後以同等的比例組 建了新政府。而 2008 年的第五屆國會選舉後，人革黨雖掌握國會多數，不過爲了平息選 舉紛爭，並與民主黨協商，組成聯合政府。
在 1989-1990 年間，蒙古民主轉型時期的民間社會運動「民主聯盟」成爲積極參與政 治的政黨之後，蒙古主要兩大政治勢力民主黨和人革黨皆一直沒有重視公民社會，卻將社 會大眾降格成為民主化發展中的旁觀者，忽視了公民社會對民主鞏固的角色與作用。然而，
2004 年及 2008 年議會選舉之後，在兩黨共治下，社會嚴重缺乏第三方反對的勢力。由此，
自 2004 年開始建立「健康社會-公民運動」，「國徽-公民運動」，「論壇-電視節目」等 40 多個組織社會抗議運動的新社團產生，163 而這些社會運動在動員公民政治參與方面補 充政黨的功能。它們的目的為監督和限制國家權力的濫用，其作用可以減少在新興民主國 家中流行的政治腐敗，也可以迫使政府更加負責任、更加透明和更具回應性。這些運動產 生的主要原因就是在決策過程中公民無法參與有關，因此，此情境導致，2006 年 1 月有 些國會成員提出辭職政府以及解散國會、重新改選的建議。164
對於此情形，蒙古獨立研究所研究者 Ch. Tamir 認爲：在蒙古議會裏的兩大政黨共治 的不利影響是指他們爲了達成協議增加部數（閣員），且議會内會降低反對勢力的監督。
這樣，第一、反對勢力無法監督執政黨；第二、議會也無法監督政府；這對於民主發展和 民主品質影響不利。這裡還能看到，我們兩大政黨至 2008 年 7 月 1 日一直沒有理睬公民 社會，直到 2008 年 7 月之後，兩大政黨的態度才改變很多，開始重視公民社會，例如現 任總統 Ts. Elbegdorj 的「公民意見室」，「直接民主」等近兩三年時間的工作中可以看到。
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國徽社會運動領袖 B. Lhagvajav 說： 2005 年開始公民社會的積極抗議行動，因爲議會 裏沒有反對勢力聲音，而只好公民社會在街頭示威，這是當時社會的氛圍。公民社會扮演
國徽社會運動領袖 B. Lhagvajav 說： 2005 年開始公民社會的積極抗議行動，因爲議會 裏沒有反對勢力聲音，而只好公民社會在街頭示威，這是當時社會的氛圍。公民社會扮演