第四章 政治菁英與公民社會互動對蒙古民主化的影響
第三節 蒙古民主的缺失
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得到 40%選民的支持，但席次卻只有 7%（參見表四）。
接著 1996 年 1 月，議會絕對多數黨人革黨決定再修訂國會選舉法，選擇絕對多數決 制，將 26 個多數選區改為 76 個單一選區，並加上 25%的選舉門檻限制。這樣的改變使得 小黨在單一選區的制度下更是無法生存，而必須依靠聯盟維持生存。反而，1996 年 6 月 議會選舉結果，人革黨獲得 46%的選民支持，但獲取 25 席次（1/3）敗選。
2008 年又修改議會選舉制，恢復使用 1992 年的 26 個複數選區選出 76 個席次的制度，
不過這次不是依據席額，而是選民若願意可投給多個候選人，變成更複雜（無法計算總票 數），結果民主黨派不承認選舉結果，認爲選舉存在舞弊，行使示威活動，最終發生暴力 事件。168
2012 年議會選舉前兩大黨又探討選舉法修改，而 2011 年 12 月國會通過新選舉法。這 次選擇混合選舉制，48 個席次將從選區選出，28 個席次依政黨得票數比例選出。選舉結 果，民主黨獲勝 33 席次，其次人民黨獲得 25 席位等，沒有一黨獲取 39 席的組閣最低門 檻。
綜上所述，民主化後蒙古選舉制度已變化數次，而幾乎每次選舉前政治菁英們也會討 論是否要改變選舉制度，這些都使得 Schedler 所稱之「組織民主」仍未穩固下來。
第三節 蒙古民主的缺失
Fritz (2007) 提出，在蒙古貪污腐敗已經發展成爲一個嚴重的問題，而民主制度並沒有 阻止這一趨勢。近期的礦業繁榮明顯的增強蒙古問責制度的弱點。相關的弱點包括某些共 產主義的遺產，尤其是不透明的政府和「實際上不獨立」的司法體系以及設計不良的公務 員制度，並在政治轉型中產生了大量的不平等的結果。因此，在蒙古社會中如何提升有效 的問責制仍然是一個主要挑戰了。169
反貪腐獨立機構自從 2007 年已開始積極地調查貪腐原因，其機構主要任務在確認財 產申報。根據 2009 年資料，超過 53000 名官員與公僕符合薪資申報規定。不過，仍有 54 名以上相關人員因提供不實內容而被解雇處罰或受其他懲戒。2011 年 3 月反腐敗獨立機 構的首長，Ch. Sangaragchaa，因為洩漏國家機密以及其他指控而被宣判兩年徒刑，並於 10 月由國家最高法院的指示從監獄被保釋。由於政府是以有限制的透明度在運作，第一個市 民會館於 2009 年在烏拉巴托成立，鼓勵公民投入立法過程的參與。公民有了機會去提供 起草法案與之反饋，還有透過參加此種聽證會與經由信件、傳真、電子郵件、電話之政府 服務。170
2009 年由亞洲與蒙古社會調查機構進行的調查發現，1/5 的家庭接受買票等收賄，與
168 Baabar, 2010, “Mongoliin Parlamentiin songuuliin tuuh”（蒙古議會選舉歷史）, Ardchilal 20 jil: Tuuh sudlaliin asuudluud, Soyombo printing, Ulaanbaatar, 50-52x.
169 Fritz Verena, 2007,“Democratisation and corruption in Mongolia”, PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT, Vol. 27, Issue. 3, pp. 191-203.
170 「自由之家」的網站，http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2012/mongolia
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蒙古著名政治人物 B. Batbayar（Baabar）認爲，目前在蒙古貪污確實一個嚴重問題，
貪污就是我們社會發展的最大障礙了。以往共產主義社會時也存在貪污腐敗問題，這不只 些缺失（Ch. Tamir, 2014; D. Enkhbat, 2014）。於蒙古 1992 年的憲法來看，制度設計之為避 免權力過於集中個人而選擇以議會為主導的總統制的半總統制，其總統為民選產生，擁有 立法提議權和否決權，有權發佈緊急命令，亦能主導國家安全事務，然而國會可以 2/3 多 數反否決，由於國會任命總理時必須經過總統的同意。177即使如此，總統要制定與行政有
171 Transparency International, http://www.transparency.org/country#MNG
172 Transparency International, http://www.transparency.org/country#TWN
173 筆者於 2014 年 2 月 18 日與 B. Batbayar (Baabar) 訪談時所作筆錄。
174「自由之家」的網站，http://www.freedomhouse.org/report-types/freedom-press
175「自由之家」的網站， http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/2012/mongolia
176 同上。
177 蒙古憲法規定：蒙古總統經與國會多數黨協商，若無多數黨則與所有政黨協商，向國會提出總理候選人
（蒙古憲法第 33 條第 1 項）。總理的任命、替換及解職需由國會決定（蒙古憲法第 25 條第 6 項）。不過，
前述總統提名總理人選需要和國會多數黨或所有政黨「協商」，其實是蒙古憲法設計上意義含糊不清的條文，
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關法令時，均需總理副署，且在國會解散權方面，總統完全處於被動或甚至毫無權力的狀 況（王維芳，2003：41-42；2009：63）。
如此各個權力機構的權力範圍或規定鬆散，或權責不清，導致在 1997 年因爲蒙古總 統與國會多數黨不同，出現相互角力的情形，然而 1999 年政治菁英主導修改憲法，以強 化議會多數的權利，其採用「總理—總統制」的半總統制。依照憲法修正、由於國會任命 總理時若與總統 7 日内不能達成「協商」就直接由國會決定，然而國會僅能多數（50%+1）
的成員可以反否決（Ganbat，2002）。如此一來，雖議會裏多數政黨的權力進一步保障、
政府順利執行政務，但議會無法監督政府的情形容易出現，甚至議會裏會產生多數的暴力。
蒙古現實的議會就存在此問題，2012 年議會選舉結果新成立的政府增加部數，就產生議 會裏面閣員成為佔主導地位的情形，原本内閣須對議會負責，但是，現在的蒙古國會似乎 無法監督政府。178
此外，值得注意的是，雖然蒙古民衆在評價目前的民主現況與過去共產政體時期的民 主時，已展現出蒙古已經完成了民主轉型其邁向民主鞏固發展，179不過蒙古民衆對於民主 認知不深，尚停留在基本的階段，可能造成民衆高估其政體的民主程度，並會阻礙蒙古民 主的發展（吳心喆，2006：121-122）。蒙古綠黨領袖 D. Enkhbat 則認爲，蒙古的最大問題 就是，蒙古目前沒有領導，今天的這些政黨領導只是政黨的領袖，而不是國家的領導，他 們只是分配權力和職位的領導，而不是社會的改革者。民衆皆圍繞著這些政黨鬥爭，而社 會比政黨大，需要改革社會的新思想。我想說的是，做不好政治，就其它社會、經濟的問 題都不好解決。以往的共產主義體制時我們建立了黨國體制，今天的政黨領袖們口上說自 由化，不過，黨國體制的特徵、習慣還繼續存在。換言之，政治領導比社會發展落後了，
蒙古的困境就是沒有國家領導以及政治制度不明確的問題。180
該條文並沒有明確規範總統與國會多數或國會所有政黨的「協商」該如何進行，或是如果總統與國會的意 志不同時，總理人選將由誰來主導。這樣的憲法條文設計製造了政治僵局的可能性（Munkh-Erdene, 2010:
314）。
178筆者於 2014 年 2 月 26 日與 Ch. Tamir 訪談時所作筆錄。
179蒙古在 2003 年時東亞晴雨表調查中民衆選擇民主體制總是比過去共產體制來的好的比率有 54%。
180訪談目錄筆者於 2014 年 3 月 6 日與 D. Enkhbat 訪談時所作筆錄。
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