第二章 台灣清末的歷史背景
第二節 治台政策的轉變
康熙 22 年（1683 年），清廷派靖海將軍施琅征台，鄭克塽降清，台灣正式 納入清帝國的版圖。一直到光緒 21 年（1895 年），台灣割讓予日本，此期間清 帝國統治台灣長達 212 年之久。在這二百多年之間，清帝國對台灣的統治策略，
前後不同50。
清帝國統治台灣的前期，大致而言是採取消極的治台策略。51戴炎輝稱此時
44 依孤拔發予各國的「封鎖宣告」內文可以得知：法軍封鎖台灣的範圍，從鵝鑾鼻經西、北部 海岸，一直到烏石鼻（蘇澳南方）。所有台灣的港埠、海灣皆被封鎖。同上註，頁 71-72。
45 同上註，頁 104。
46 郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 224。
47 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 23。
48 有關清、法簽訂之巴黎和議草約及其後越南條約之內容，可參見陶德（John Dodd）著，陳政 三譯述：《北台封鎖記──茶商陶德筆下的清法戰爭》，頁 139。
49 陳政三：〈從知識的封鎖走出來〉，同上註，頁 4。
50 一般多以同治 13 年（1874 年），為清帝國治台政策的前後期分野，如郭廷以：「對臺政策是消 極的……這種政策一直執行到一八七四年（同治十三年）」。郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 123。
51 莊吉發指出：此時期清廷之治台政策雖有其消極性，但也有其積極性。例如：清廷仍保存台
期政策之目的「志不在經世濟民，而僅消極的不使臺灣落在反清者之手」52，也 就是施志汶所言，是以不增加帝國負擔，以及確保帝國海疆的安寧為優先考量。
53而同治 13 年（1874 年）以後，清帝國的治台政策有了轉變，變得較為積極。
張炎憲指出，促使清帝國治台政策由消極轉變為積極的原因有三：一是列強勢力 侵入台灣，也就是「王化之地」或「化外之地」的爭議，使得清廷重視台灣；二 是清國本身的變動，亦即清國自我調整，以適應外來的衝擊；三是移民開拓的推 動改革。54
為了因應上述三個促使治台政策轉變的因素，於是清廷制定了許多政策。其 中，以開山撫番與台灣建省較為重要。以下將介紹此二政策之內容。
一、開山撫番
所謂開山撫番，簡單地說是指開山（後山）通道，撫綏生番。相對於開山，
則是封山。在清治前期的消極治台政策中，有所謂的偷渡令與封山令。偷渡令是 為內地人而設，而封山令則為臺灣人而設。也就是內地人民限制渡台，而在台的 居民則不准入山。55
何以清廷要封山？清廷之所以封山，是因為漢番文化的差異，也就是封山政 策是要處理漢番關係的問題。56是以清廷立石劃設番界，禁止人民私入番境。而 之後提出開山撫番最直接的原因，便是日本認為台灣生番不歸清國管轄而出兵台 灣。因此，開山撫番政策「不僅要對台灣原住民作統治權的確認（即撫番），更 要將軍事力量擴張到台灣全島（即開山）」57。張世賢將開山撫番政策分為三個
灣的郡縣行政制度，設府治，隸屬於福建省；並且，開科取士，實施和福建內地一致的行政制 度。也就是清國將台灣視為內地，而非如東三省、新疆、西藏之列。莊吉發：〈從故宮檔案看 清代台灣行政區域的調整〉，《臺灣文獻》49 卷 4 期（1998 年 12 月），頁 127。
52 戴炎輝：《清代臺灣之鄉治》（台北：聯經，1979），頁 273。
53 施志汶：《清康雍乾三朝的治台政策》（台北：臺灣師範大學歷史研究所博士論文，2001），頁 22。
54 張炎憲：《清代治台政策之研究》（台北：臺灣大學歷史研究所碩士論文，1974），頁 1。
55 郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 132。
56 邱子銘：《晚清台灣開山「撫番」政策（1874-1895）》，頁 11。
57 楊慶平：《清末臺灣的「開山撫番」戰爭（1885-1895）》（台北：政治大學民族學研究所碩士論 文，1995），頁 11。而黃曉玲也謂：「開山撫番，雖有興利及撫妥番眾的動機在內，但是推廣
時期：開創時期、善後時期，以及建省時期。這三個時期的時間斷限及主要政策
日兵退回後，南路分二路進行，一路（由射寮會於卑南）仍由張其光率領，另一 路（鳳山之赤山庄至卑南）則由袁聞柝（後由鮑復康接領）負責；中路（彰化之 林圮埔至璞石閣）改由總兵吳光亮率領；北路（蘇澳至奇萊）則改由提督羅大春 率領。63由於沈葆楨的開路工作由軍隊擔任，日後的開墾也是以武力來保護，因 此有人認為沈葆楨的開山撫番政策含有武裝殖民的意味。64
開創時期之開山撫番政策，主要是基於軍事考量，就如同楊慶平所言，此政 策「軍事價值高過一切」65。到了善後時期，由於台灣已轉危為安、餉需難以繼 續支持此政策，以及後山無大利可興等理由，所以開山撫番不再被視為是當務之 急。66因此，丁日昌便主張暫停開山撫番，而專力於鞏固海防。甚至，光緒 6 年
（1880 年）時，開山撫番的經費還被調撥移作海防之用。67到了建省時期，由於 台灣在清法戰爭中受到攻擊，所以開山撫番政策再次受到重視。
劉銘傳是此時期開山撫番政策的主要施行者。他認為撫番是當務之急，而不 可延緩，因為他希望能藉由清內患以安定秩序。68劉銘傳認為生番被漢人擠歸山 內，原本與漢人相安無事，但後來有些漢人搶劫生番財物，若不幸被生番殺害，
則訴諸官府，官府則不問是非，而興師勦辦生番。因此，生番之冤日漸加深，且 無官可訴，所以就往往集眾復仇。如此一來可能會導致漢人、生番兩敗俱傷，是 以要招撫生番。此外，劉銘傳亦認為撫番不僅有助於防務（可防內亂又可避免外 寇勾結生番），而且又可伐內山之木以裕餉源。69因此，有人謂劉銘傳撫番對內 亦是對外，積極意義大於消極意義。70劉銘傳於大嵙崁及重要番區設撫墾局或分 局以進行開山撫番。他除了延續前人的開通道路及勦撫生番外，更為了要讓生番 移風易俗，而採取頒憲書、奉正朔、設教條、薙髮、立社長，以及設番學堂等措
63 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 130-134。
64 黃曉玲：《晚清治臺政策演變與臺灣政經社會發展（1874-1875）》，頁 62。
65 楊慶平：《清末臺灣的「開山撫番」戰爭（1885-1895）》，頁 15。
66 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 137。
67 張世賢：〈岑毓英治臺政績〉，《臺灣文獻》28 卷 1 期（1977 年 3 月），頁 108。
68 劉銘傳：「撫番以清內患……為急不可緩」。劉銘傳：《劉壯肅公奏議（二）》（台北：臺灣銀行 經濟研究室，1958），頁 245。
69 劉銘傳：《劉壯肅公奏議（一）》，頁 148。
70 郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 251。
施，以教化生番。71
二、台灣建省
台灣建省是台灣史上的大事，而前文已提及，清法戰爭促使台灣建省。台灣 建省的動議，植基於沈葆楨72。他認為：
嘗綜前、後山之幅員計之，可建郡者三、可建縣者有十數，固非一府所能 轄。73
然而，沈葆楨雖然有此想法，但他卻不贊成台灣建省。這是因為他認為當時台灣 別建一省之條件尚且不足，而且台灣與福建彼此相依。於是，他便建議移福建巡 撫駐台。74而此建議遂於光緒元年（1875 年）被實行，於是福建巡撫以後便於冬 春二季駐台，夏秋二季駐省城（福州）。75
其後，丁日昌認為要先將台灣切實經營至具有規模後，再自成一省。76而袁 保恆則於光緒 2 年（1876 年），基於治台須有專駐大臣、福建巡撫半年駐台有缺 點，以及閩浙總督可兼辦福建巡撫事等三個理由，而上奏建議改福建巡撫為台灣 巡撫。77但此建議仍不被採納。之後，岑毓英駐台時，認為彰化之形勢可做為建 省之地。78至此，台灣建省之時機漸趨成熟。
清法戰爭之後，由於清廷體認到台灣的重要，所以台灣建省之議便再次被提 起。左宗棠於光緒 11 年（1885 年）上奏說：
今之事勢以海防為要圖，而閩省之籌防以台灣為重地……以形勢言，孤注
71 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 142-146。
72 關於首先有台灣可建省之想法者，另有一說法。張世賢指出：早在乾隆 2 年（1737 年）時，
便有內閣學士兼禮部侍郎吳金提議台灣另設一省，但不被允許。張世賢：《晚清治臺政策：同 治十三年至光緒二十一年》，頁 191-192。由此觀之，則張勝彥謂「刑部左侍郎袁保恆是第一 位提出台灣建省之議的人」，有待商榷。張勝彥：《台灣建省之研究》（台北：臺灣大學歷史研 究所碩士論文，1972），頁 87。
73 沈葆楨：《福建臺灣奏摺》，頁 3。
74 同上註，頁 3。
75 郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 233。
76 同上註，頁 238。
77 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 192-193。
78 張勝彥：《台灣建省之研究》，頁 88。
（案：應為「峙」）大洋，為七省門戶，關係全局甚非淺鮮……非有重臣 以專駐之，則辦理必有棘手之處……將福建巡撫改為台灣巡撫……於台防 善後，大有裨益。79
左宗棠在此奏摺之中，贊成之前袁保恆對台灣建省的意見。之後，李鴻章與軍機 大臣等人，亦上奏建請改福建巡撫為台灣巡撫。80此建議終於被採納，因此台灣 於光緒 11 年（1885 年）獲准建省81。
劉銘傳是首任台灣巡撫，雖然他也認為台灣的情勢可以獨為一省，但是他卻 不贊成台灣立即建省。他認為：
若改設臺灣巡撫，與閩省劃界分疆……即以餉論，以後仍須閩省照常接 濟，方能養兵辦防……若認真招撫，示以恩威，五年之間，全臺生番，計 可盡行歸化。然後再籌分省，土地既廣，財賦自充，庶可無勞內地。82 從這一段話可以看出劉銘傳對於台灣建省的主張，是與丁
日昌較為接近的。也就是劉銘傳認為至少要先讓生番全歸 化，使台灣無內患，並且招墾，等到台灣財政足以自足時，
再行建省。但劉銘傳此建議遭到否決。既然清廷仍決意台 灣設省，那麼劉銘傳只有積極建設台灣，而推出許多新政。
而不僅台灣建省，台灣的行政區劃也有了改變與調 整。台灣的行政區劃，在康熙 23-61 年（1684-1722 年）
是一府（台灣府）三縣（台灣縣、鳳山縣、諸羅縣）；雍
正元年至同治 13 年（1723-1874 年），則為一府（台灣府）四縣（台灣縣、鳳山
正元年至同治 13 年（1723-1874 年），則為一府（台灣府）四縣（台灣縣、鳳山