財政制度的評論

一個國家的各種施政措施以及公共建設等，皆需用到錢。有充裕的經費，則 政策與建設才得以順利進行；若經費不足，則政策與建設會窒礙難行。因此，一 國的財政就顯得相當重要。而財政的好壞則有賴財政制度的健全與否。清治末期 的台灣，其財政狀況如何？而官員與文人們，對於當時台灣的財政制度又有何評 論？以下將分為開源節流的的建議、賦稅的改革，以及內部控制的加強等三方面

72 同上註，頁 130-131。

來討論。

一、開源節流的建議

清治末期的台灣，財政十分拮据。在台灣建省以前，由於台灣是歸福建省所 轄，所以台灣的財政尚有福建省之協濟。但是福建省之協濟有限（福建每年協濟 台灣 80 萬兩），而且有時仍不能按期如數解到。⁷³因此，治台巡撫之辦公費用若 不夠開支，往往是由巡撫本人賠墊。⁷⁴而台灣建省之後，不僅所需的經費更多，

而且若政策是屬於地方性者，則由台灣自籌執行，若為全國性之政策，才會有各 省之協濟。⁷⁵由此可見當時台灣財政之拮据。

解決台灣財政如此的窘況，最直接的方法便是開源節流。而官員與文人們有 何開源節流的建議？就開源而言，林豪建議說：

竊謂淡、蘭之闢，皆由民間漸墾漸拓，略有成緒，而後設官治之。若能開 越界之禁，聽民間自行墾闢，事以漸成，則將闢之初，不費朝廷鉅餉，既 闢之後，擇幹員經理田賦，量入為出，亦可免每歲之津貼，其利益豈淺鮮 哉。⁷⁶

林豪建議解除禁入番界之禁令，而讓人民去開墾。如此一來朝廷不需花大錢去拓 墾其地，而且闢成之後朝廷又可徵收田賦，一舉二得。而唐贊衮則建議說：

竊思理財之道，開源而外，惟有節流。現基隆議開金礦，將來利源日廣；

再於支應各款，循名核實，可緩者緩、可省者省，節海疆之財，以濟海疆 之用，綢繆未雨，誠自強之道。⁷⁷

唐贊衮認為開基隆之金礦將來會成為利源，而所得之收入則可用來支應各款，再 配合量入為出，這就是理財之道。

正如唐贊衮所言，除了開源，尚需節流。所以在節流方面，蔣師轍認為：

73 郭廷以：《臺灣史事概說》，頁 254。

74 張世賢：《晚清治臺政策：同治十三年至光緒二十一年》，頁 244。

75 同上註，頁 245。

76 林豪：《東瀛紀事》，頁 65。

77 唐贊衮：《臺陽見聞錄（二）》，頁 96。

一曰節財用。全臺歲入二百萬有奇，錙銖之費，不溢於外，府庫充裕，宜 甲天下；而不能者，耗之之涂廣也。竊謂練軍不可廢，而增募則宜汰，歲 渻可數十萬。他可罷者罷之，不可罷者綜覈名實，使無浮冗，其渻當亦非 細。臺地孤縣巨浸，一旦有警，外援不通，僅恃輸助，其何能久？禮云，

無三年之蓄，國非其國。海外情事，尤可寒心！⁷⁸

蔣師轍認為台灣的府庫應是充裕的，但是由於在某些方面（例如蔣師轍所言的練 軍之費）太過浪費，所以才導致台灣的財政不佳。針對這點，胡傳也有所評論。

胡傳認為台灣施行開山政策 18 年來，剿番無功、撫番無效，而開墾方面則沒有 任何土地向政府申報，如此便不易被徵收稅賦。此外，防止凶番出草也無效，到 最後只是淪為替富紳土豪保護茶寮、田寮、腦寮而已。然而每年皆花費大錢在這 些沒有絲毫益處之事上，依舊不悔、不悟。⁷⁹由此可見當時一些治台官員做事既 沒效率也沒效果，以致於經費因此而浪費了。所以蔣師轍與胡傳才會主張要節財 用，以拯救台灣之財政。

二、賦稅的改革

稅的徵收也是財政制度的一環。而徵稅首重公平，包括該徵的稅要徵，不須 徵收的稅也不去徵收。此外，亦不能超徵或短徵。當然，若透過稅務的改革以達 到賦稅公平，就某些面向來說也是可以達到開源（增加稅收）。而此處將「賦稅 的改革」獨立於「開源節流的建議」，一方面是因為此部分主要著眼於「稅」，另 一方面則是賦稅的改革未必全和開源有關，而開源節流也未必全和賦稅有關。

清治末期台灣賦稅制度的改革，最重要者莫過於清賦。清賦是由劉銘傳所推 行的政策之一，其目的是在求台灣財政之獨立，也就是要增加政府財政之收入。

而推行清賦的理由，是因為台灣的田園許久未經清丈，因此存在著許多隱田（也 就是未稅之田園）。此外，又有大租戶的問題，也就是紳民向政府承包土地，再

78 蔣師轍：《臺游日記》，頁 135。

79 胡傳：《臺灣日記與稟啟（一）》，頁 64。

分租給農民，然後再向農民抽收隘租、番租等名目。⁸⁰清賦的步驟，是先編查保 甲、就戶問糧，然後再逐戶清丈；清丈之後，重定賦則，最後發丈單、收丈費。

81由於清賦前台灣南北的課稅標準不一致，所以需要重定賦則。原先南部臺灣、

鳳山、嘉義三縣是採用明鄭時期的稅則舊例，賦額極重⁸²；而北部彰化、淡水、

噶瑪蘭各廳縣，則比照同安下沙之稅則，賦額較輕。重定賦則後，不論新舊之田，

一律按照同安下沙之例，分數配征，化甲為畝（以一甲作 11 畝）。⁸³此外，「仿 一條鞭辦法，刪去各項名目；凡地丁、糧米、耗羨等款，一併在內，並化折征榖 價，提充正賦」。⁸⁴

至於大、小租戶的問題，後來制定了「減四留六」之政策。該政策是光緒 14 年（1888 年）由淡水知縣汪興禕所建議，其內容是按上年所收租額之四成貼 給小租戶完糧，其餘六成則歸大租戶所有，不必完糧。此政策確定了小租戶的業 主權，也承認了大租戶的存在。⁸⁵一般大多以為此「減四留六」之政策，是政府 在大租戶之抗爭下，為了妥協而做之讓步。然而，李文良的研究指出，「減四留 六」表面上看似沒有解決大租戶的問題，但是此政策其實是要將「就田問賦」對 小租戶造成之強大衝擊，移轉到大租戶身上。所以，這其實是對大租戶利益的進 一步壓迫，並且比較傾向維護小租戶之利益。也就是說，「減四留六」的政策並 不是屈服於大租戶的結果。⁸⁶

有關劉銘傳推行清賦事業，後人正、反面評價皆有。⁸⁷那麼，當時的文人與 官員們，又有何評價？首先，先就此政策的推行者劉銘傳來說，他對於自己所推

80 唐贊衮：《臺陽見聞錄（一）》，頁 52。

81 陳哲三：〈臺灣建省之際的清賦事業及其與南投縣之關係〉，《臺灣文獻》49 卷 4 期（1998 年 12 月），頁 36。

82 丁紹儀也說：「殆承鄭氏重歛之餘，未及議減而民不病者，地力有餘，無憂不足耳」。丁紹儀：

《東瀛識略》，頁 14。

83 有關清丈後田園之詳細賦率，可參見陳哲三：〈臺灣建省之際的清賦事業及其與南投縣之關 係〉，頁 36-37。

84 唐贊衮：《臺陽見聞錄（一）》，頁 52。

85 陳哲三：〈臺灣建省之際的清賦事業及其與南投縣之關係〉，頁 37。

86 李文良：〈晚清臺灣清賦事業的再考察──「減四留六」的決策過程與意義〉，《漢學研究》24 卷 1 期（2006 年 6 月），頁 411-412。

87 有關後人對於清賦事業的相關評價，可參見黃秀政、黃文德：〈首任臺灣巡撫劉銘傳去職研 究〉，《臺灣文獻》49 卷 4 期（1998 年 12 月），頁 11。

行的政策認為：「現丈田園，溢出數倍，每年約可收正供銀七十萬內外。查照全 臺各縣最輕之賦，尚屬有減無增。歷查臺灣田園，素多隱匿，從未丈量，此次一 律丈清，是以定則雖輕，徵數較鉅。民生國計，裨益實多」⁸⁸。劉銘傳對於清賦 事業能夠替政府增加 70 萬之稅收，並且將賦則減輕，認為是對民生國計都有幫 助的，由此可看出劉銘傳對於該政策之滿意。這是官員對於該政策的評價。而文 人的評價，是否也一樣是持正面看法？史久龍的評價是：

嘉邑素稱繁富。自清丈田畝後，國賦日增，民生日敝。說者謂台民之田多 係開墾荒野而得者。其始也，既非價買，其繼也，復不升科，現雖丈量無 遺，於彼似無大損。不知當丈量之時，從事者豈盡仁人？私壑既盈，則豪 富可免，賂遺未至，則飛灑無窮。事後亦有一二更正者，然非有大力者莫 克挽回，此臺灣通省之大敝政，不獨嘉義一縣為然也。當事者盡昧藏富於 民之義，惜哉！此余擬有請為奏減之議也。⁸⁹

從文中可以看出史久龍對於清賦政策是抱持比較負面的評價。他認為清賦雖可增 加政府之收入，但因此也使得民生日敝。況且，執行丈量者未必皆秉公處理，於 是對於無錢、無勢者往往就有不公平的待遇，因此也引發了民變。所以，史久龍 將清賦事業評價為「臺灣通省之大敝政」。

清賦所引發的民變，是光緒 14 年（1888 年）彰化的施九緞之亂。原先，彰 化縣的清丈工作，是由蔡麟祥率巡檢黃文瀚、吳雲孫等人執行，他們隨丈隨算、

若有錯誤則改正，因此人民毫無怨色。然而，自從李嘉棠接手清丈工作後，由於 上位者對清丈工作進度的催迫，於是李嘉棠便草率地未按規定來執行清丈工作，

並且催促人民領取丈單。此外，李嘉棠更藉故殺人以示威，所以最後釀成施九緞 之亂。⁹⁰而彰化文人吳德功對於施九緞之亂的評論，同樣也是抨擊未秉公執行丈 量者。對於施九緞之亂中站在人民立場的相關人士，吳德功也未視之為匪類，就 如同吳德功之學生吳倫明評論吳德功所寫之《施案紀略》說：

88 劉銘傳：《劉壯肅公奏議（三）》，頁 309。

89 史久龍：《憶臺雜記》，頁 14 右-14 左。

90 吳德功：《戴施兩案紀略》（台北：臺灣銀行經濟研究室，1959），頁 97-99。

施九緞如醉如癡，既非亡命無賴之徒，亦非有謀略出眾之才，足見為眾所 推，非存心為亂者可比。故愚民甘為施九緞、王煥掩匿，雖百計購之而不 獲。而施九緞猶得死於牖下也。先生不以匪類書之。宜哉。⁹¹

此外，吳德功對於站在人民立場的彰化縣教諭周長庚，也高度評價說：「周莘仲 以現任人員為民請命，激烈與當道爭，其棄官如敝屣，臨行囊空如洗……本邑人 頌公之德不衰」⁹²。從以上吳德功對施九緞之亂相關人物的評論中，便可看出吳

此外，吳德功對於站在人民立場的彰化縣教諭周長庚，也高度評價說：「周莘仲 以現任人員為民請命，激烈與當道爭，其棄官如敝屣，臨行囊空如洗……本邑人 頌公之德不衰」⁹²。從以上吳德功對施九緞之亂相關人物的評論中，便可看出吳