溼地的重要性與國民環境信託

第二章文獻探討

第三節溼地的重要性與國民環境信託

「全民來認股守護白海豚」是要以國民環境信託的方式保存濁水溪口的泥灘地海域，亦即彰化大城、芳苑一帶的海岸溼地，這片溼地在過去默默無名，因為反國光石化運動以及認股活動才逐漸讓大家知道它的存在，它究竟有何重要性？

為何需要保護？而如果溼地有重要性，為何政府無視其重要性而要將其犧牲改作石化廠？

國民環境信託進行的自然保育，如同國家公園以及自然保護區劃設之目的，

係藉由土地的保存抑止以及透過對依存土地之自然環境的經營管理，進而達到自然環境保育之目的土地的不當利用(李秋靜，1997)。

本研究是採用國民環境信託的手法，作為民眾參與大城溼地保護的手段，因此本節介紹溼地保護的重要性以及國民環境信託如何能使環境永續。

一、溼地的重要性

人類佔用土地的方式對於自然界而言，許多都是毀滅性的破壞，如海岸溼地填土開發工業區、森林以及山坡地開發闢建住宅區等土地利用型態，都是不可恢復性的破壞，阻斷原本自然界生生不息的循環與再生(李秋靜，1997)。溼地長期以來扮演生命基因庫角色，卻因為人類活動的增加，導致溼地功能的破壞和棲息地的縮小，造成物種多樣性、過冬繁殖的候鳥逐年減少(方偉達和趙淑德，2007)。

在世界自然保育方略(內政部營建署，1984)中曾提及，海岸溼地與森林集水區，皆為是人類維生體系(主要生態系)，對於人類糧食生產、健康以及其他有關人類生存與永續開發等方面，都很重要。若人類破壞了自然界的生產能力以及生物多樣性，最終結果將威脅人類本身的永續生存(李秋靜，1997)，溼地環境如何保護，關係到民眾對於溼地的認知與教育，因此溼地環境的生態教育也就顯得格外重要了。

因此，溼地並非沒有價值，而是我們長期以來對溼地存有偏差的概念，又沒有及時從教育做導正，加上政府的政策也將海埔地視為無經濟價值之處，忽略其生態功能，導致台灣西海岸許多海埔地，都已成為濱海工業區。

二、台灣西海岸溼地開發問題與大城溼地

台灣西海岸的海岸平原和沖積平原，有著寬廣的潮汐灘地，海埔地、沙洲、

沙丘與潟湖等羅列其中，這樣的地形環境衍生出海岸地帶的自然資源包括：原生林、沿海溼地、河口及潟湖、紅樹林生態系、珊瑚礁生態系、海灘系統(沙丘及沙洲)、重要水產生物繁殖區、野生動物棲息地等(蕭新煌等，2005)。雖然如此，

台灣西海岸在長期開發下，早已面目瘡夷。海埔地是海陸交互作用地區，陽光與養料充足，浮游生物繁盛，故為漁業與生態系統之重要地帶。同時由於水深較淺，

施工容易，所以被圍堤填土，造成陸地的情況極多 (邱文彥，1993)。1960年代起，政府大力推動開發海埔新生地，依據行政院經濟建設委員會於1979年編定的

「台灣地區綜合開發計畫」，重化工業應優先設於海埔新生地、鹽田或沿海地區低生產力農地的原則，使得日後海埔新生地沿海地區紛紛被規畫闢建為濱海工業區(簡仲和，2001；轉引自蕭新煌等，2005)。因此台灣整個西海岸佈滿了工業區 (圖7)。使得台灣西海岸景緻單調，溼地也遭破壞。

35 圖 7 台灣西海岸開發計畫

資料來源：1997 年內政部營建署

引用自：林俊全(2008)。台灣的十大地理議題。台北縣：遠足文化。頁 155

邱文彥(1993)歸納歸納海埔地開發問題，包括開發規模過於龐大、規畫開發過於倉促與草率、使用目的未盡相容、保育觀念欠佳、管理績效有待改進、開發作業無一定模式、諸多不確定因素尚待研究等七大問題。如果持續開發海埔地，

台灣的自然海灘勢必近乎絕滅。不但是海埔地如此，沿岸陸域的濫行養殖，與大量抽取地下水，所導致的地盤下陷區面積，事實上已超過了所有海埔地面積。充分說明我們對於珍稀資源的保護，觀念甚為薄弱。不但已有的陸域資源未能妥當維護，更輕忽地想吞下所有的海埔地，如欲兼顧開發與保育，則海域資源的觀念，

必須在「環境教育」中予以強調、重視，並付諸實施。

儘管如此，台灣海埔地的開發計畫一直不曾間斷。曾經預計在台南七股建造的濱南工業區，預定廠址所在地為七股潟湖、魚塭、台鹽鹽田與部分海域，同樣也屬於海埔地，事實上今日的七股大多屬於台江內海陸浮出後的新生地。七股潟湖是古台江內海的最後遺跡，亦是台灣地區碩果僅存的完整潟湖，擁有多樣的生態環境與景觀資源(蘇煥智和謝志誠，1997)，也是被國際自然保育聯盟(IUCN) 列為瀕臨絕種的黑面琵鷺的棲息地。濱南工業區為大型石化、鋼鐵工業區，不但將破壞七股沿海生態環境，並將耗用大量能源和水資源，產生大量的污染與溫室氣體，因此，此計畫遭受當地漁民及環保團體(包括國際保育團體)的強烈反對(施信民，2006)。當時同樣也面臨要抽砂填海造陸的命運，濱南工業區歷經 13 年，

內政部區域計畫委員會審查，以「程序要件不符」為由，將全案退回經濟部，而得以保住。2009 年，涵蓋七股潟湖與鹽田的台江國家公園成立，方宣告濱南工業區走入歷史(謝志誠，2009)。也因為反濱南工業區運動，台灣人才認識了黑面琵鷺，這個例子也成了「全民來認股守護白海豚」的最佳借鏡，也就是透過動物與民眾溝通開發案所帶來的問題。

國光石化開發案的預定地，位於彰化海岸的大城溼地，屬於海岸溼地，是全台灣最後僅存最大片完整的原始泥灘地，是生物多樣性相當高的潮間生態系，彰化沿海的養殖業、農業和歷史文化都是依賴著這片廣大的泥質灘地應運而生，這裡也是瀕臨絕種的中華白海豚、珍貴稀有保育類東方白鸛、黑嘴鷗和大杓鷸的棲地(蔡嘉陽，2009)。由此可知大城溼地之價值完全符合拉姆薩爾公約所指出的經濟、文化、科學及遊憩之價值，同時亦是國際鳥盟（Birdlife International）所

認定的「重要野鳥棲地」（Important Bird Area，簡稱 IBA），1999 年，國際鳥盟就曾來台灣劃定五十三處重要野鳥棲地，大城溼地即在其中，範圍為北以魚寮溪為界，南以濁水溪為界，東以大城南段海堤為界，西以堤防向海面延伸 3 公里為界(許嘉恩，2011)。

儘管大城溼地有上述自然生態及文化、農漁業方面的重要性，台灣並未有相關法令可以保護此溼地不受各類開發行為和人為干擾的影響。因為在台灣，溼地是沒有任何名目，在法律的定義上付諸闕如。在政府土地區分的法定定義中，建地、農地、林牧地、國有地、保護區等，各有管制保護法令，但是溼地卻完全沒有保護法令。除了就法制面來說，溼地並不存在(munch，2010)，亦沒有針對溼地做正式定義(方偉達和趙淑德，2007)。大城溼地也因為國光石化開發案爭議而消失在內政部營建署評選國家級重要溼地的名單中(曾心盈，2010)。又由於此處傳統被視為是風頭水尾，土地貧脊自然環境惡劣，沒有發展潛力之處，也因此，

這塊溼地被原有的價值被忽略，而被視為可以繁榮地方經濟的國光石化，於 2008 年決定撤出雲林，轉戰彰化大城時，彰化縣長及大城鄉長都表達歡迎之意，從此，

反國光石化運動的戰場，從雲林轉到了彰化。而因為大城溼地 99%都屬國有地，

政府想要將大城溼地填海造陸蓋國光石化，才會讓環保團體提出用國民環境信託來保留大城溼地的想法。

三、國民環境信託與其對自然的保護

國民信託(National Trust)全名是”The National Thrust For Place of Historic Interest or Nature Beauty”，是指國民自發的力量捐助、遺贈、購買等方法，以取得有價值的歷史建物或自然景觀，並將其交付可信賴的人或組織管理，讓國民可直接參與公眾公益事務，而其信託管理的資產也必須盡可能開放給國民以利親近。根據以上定義可知，國民信託最主要精神是公民透過自發性的，由下而上的力量來保護自然或人文環境，因此國民信託的標的物可以是歷史建物，也可以是自然景觀。因此國民環境信託，是自然保育的一種方式(李秋靜，1997)。

國民信託是公益信託的一種機制與手法，在英語系為主的國家，是由慈善的傳統發展成現今之公益信託，但是文化與環境公共財的保存與活用是另以國民信

託作為主要機制，有獨立法令操作。有些國家無國民信託機制，但仍使用國民信託的手法，如日本與台灣，因此國民信託在英語系國家是法律用語，在日本及台灣則是社會用語，特別在文化資產與環境方面，國民信託與公益信託企圖以社會資本來募集經濟資本以累積自然資本與文化資本(王俊秀，2012)。在台灣，國民信託可為公益信託的一種，透過民眾的力量，如金錢之捐贈及土地所有權轉移，

來支持環境保護或文化資產的保存，再交由信任的團體管理，進而達到環境永續的目的(管莉婷，2008)。以下介紹英國、日本及台灣的國民信託案例，以便對本個案發起之活動有更詳盡了解。

(一)英國國民信託的起源與案例

英國在19世紀開始了大規模的土地開發行為， 1837年及1846年分別有 150,000英畝以及32,000英畝的土地遭開發，整個19世紀約有1,300平方英里之溼地開墾為農田。因此許多民間組織紛紛成立，以保存鄉村田園及生存於鄉間田園內的野生動物及棲息環境為目標，推動自然環境的保存(Green,1985;轉引自李秋靜，1997)。因此，英國國民信託組織（The National Trust）對英國鄉村環境、海岸與歷史古蹟的保護，扮演相當重要的角色。不同於政府保護重要的自然與文化資產，國民信託為一個純粹的民間組織，所擁有公益信託土地面積僅次於英國政府，面積占全國國土的2.7%，成為全英第二大地主(王鴻濬，2005)。國民信託組織所信託的土地達24.8萬公頃，史蹟215棟、庭園130處及31處自然保護區、28個

在文檔中以社會行銷理論探討「全民來認股守護白海豚」行動的策略運用 (頁 43-54)

第二章 文獻探討

第三節 溼地的重要性與國民環境信託