災害與防災

一、災害

國 內 外 學 者 對 災 害 的 定 義 各 有 其 論 述 ， 而 災 害 英 文 可 作 Hazards 及 Disaster，兩者在文獻中時常並用，但由於意涵範圍有所區別，因此歸納國內外 學者論述作一說明：

（一）國內學者及相關論述定義：

1. 王志鏞(1997)認為：Disaster是直接或間接地對人類的生命、財產、

甚至產生危害或損害的自然現象。

2. 馬士元(2001)對災害的解釋為「因危害的發生，導致了人類生命財產 或環境資源大量的損失。」

3. 《防災教育宣導手冊》(2004)中，生活中的危機因疏忽造成生命、財 產的損失稱之為災害。

（二）國外學者及相關論述定義：

1. Nigg(1995)指出：Hazards造成的破壞範圍較小和死傷的人員較少，

一般是指小規模區域的損失；Disaster指的是大規模的災害損傷，其

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範圍與規模具有毀滅性質(引自劉建華，2004)。

2. Manuel表示當人們佔據了危險(Hazards)區域時，Hazards就會變成 Disaster。也就是說，Hazards只是表示一種自然災害；而Disaster已 經實際影響到人們的生命財產安全(引自劉建華，2004)。

3. 比 利 時 流 行 疾 病 災 害 研 究 中 心(Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, CRED) 所 建 置 的 緊 急 災 害 資 料 庫 (Emergency Events Database, EM-DAT)，則將災害定義為「單一事 件的發生或造成的情況，超出當地社群所能應付的能力，而必須尋 求全國性幫助或國際間的外援」(EM-DAT, 1992)。此外，同樣對 Disaster作出類似定義的還有聯合國國際減災策略署(International Strategy for Disaster Reduction, ISDR)：「事件的發生造成生命、物 質、經濟與環境的損失，使得社會體制運作急速的崩解，超出社會 體制自有資源所能應付的能力(ISDR, 2004)，以及歐洲環境協會 (European Environment Agency)：「社會結構的嚴重瓦解，導致普遍 的人類、物質或環境損失，並且超過所受影響的社會自身能力無法 應付的程度。」(EEA, 2007)。

綜合上述所論，Hazards與Disaster各自代表的意涵在影響人類社會程度上有 所不同，為因應本研究需求，採取「Disaster」作為災害之英譯以作為蒐集相關文 獻上之準則。簡言之，災害即為災難所造成之禍害(災害防救法，2000)。

影響人類且產生危害的災害類型有許多種，美國疾病管制中心(Center for Disease Control)在1989年對災害做了三種分類：地質上的事件(如地震及火山爆 發)；氣候相關的問題(如颶風、龍捲風、熱浪、冷的環境與洪水)以及人類造的 問題(如糧食缺乏、空氣污染、工業災害、火災及原子爐意外)。而根據災害防救

法(2000)對災害的分類為：

（一） 風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。

（二） 重大火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、空難、海 難與陸上交通事故、毒性化學物質災害等災害。

林秀梅(2000)指出災害本身及人類為災害的兩大要素，因此簡單來說，直 接或間接威脅人類生存環境及空間的危害，便可定義為災害(教育部，2004；

EEA, 2007)。

由上述看來，災害種類因災害性質之不同因而名稱各異，簡單可區分為天 然(Natural)與人為(Man-made)兩種災害類型。但災害類型的劃分，沒有絕對歸類 成自然或人為因素，由於科技的發達，人類開始大規模利用環境敏感地區。因 人類不當活動而激化的自然災害，不論在規模、幅度和頻度上，都比以往的自 然災害增加許多(黃朝恩，1991)，使得天然災害與人為災害兩者間日漸難以區 別，也讓防災的工作變得複雜又困難(吳燿任，2006)。

了解災害特性，有助於防災工作的進行。災害有五大特性：空間性、時間 性、連鎖性、累積性、複雜性(趙剛，1998)。從上述所示，前兩者與災害發生的 作用力有關，人類不易掌控，卻是決定災害嚴重程度的關鍵。此外，Burton 等 人在《The Environment As Hazard》(1978)一書中，指出評估環境災害的量度參 數，也是以災害的時間性與空間性為基準。後三者則與人類的活動有關，尤其 是在人口密集的都市地區，因為都市的土地利用方式提高了都市環境的脆弱 性，都市居民的抗災能力也隨之下降。另外過份依賴現代科技的都市生活方 式，一旦遭遇災害，對生活必造成重大影響。

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二、 防災

俗語說：「預防勝於治療」正是防災工作最佳的註解，防災即是「對於災害 的防範與準備」(魏明通，1997)，如何對災難加以有效防範，可以從災害發生過 程加以探討。災害發生之過程可分為減災(Mitigation)、備災(Prepared-ness)、應 變(Response)、復原(Recovery)四個階段(災害防救法，2000)，其中以減災最為重 視，是根本而長期性的災害管理措施。而對災害的管理則必須包含這四個階 段，以下分別說明其內涵(行政院水土保持局，2007)。

(一)減災(Mitigation)

主要是透過政策管理、各種因應措施，防止災害之發生或減輕災害之 影響，可分為結構性減災、非結構性減災與基礎建設減災。結構性減災是指 強化建築物或構築設施以降低對人傷害的風險；非結構性的減災是指運用政 策與措施，分散居住的民眾以降低災害發生時傷亡的風險，例如立法禁止高 風險地區居住民眾，以優惠稅率鼓勵低風險地區設置住宅，或利用共同保險 措施以降低災害損失；而基礎建設減災則是強化供水供電設施以減少災害發 生時，因缺水缺電或管線破裂所造成的傷亡。

(二)整備(Preparedness)

指的是災害來臨前的準備，使其有足夠的能力熟悉運作程序、減少災時 的損失。包含災害分析、預警系統的建置、專業防救災人員的訓練和居民的 教育訓練等。

(三)應變(Response)

災害發生時的因應措施，須有急迫性之行動，依事先擬定之災害應變計 畫，動員救災人力並啟動緊急醫療救護系統，於第一時間搜尋、搜救人民及 保護財產的安全，並迅速疏散、收容與撤離災民，以及緊急道路的構築、臨 時水電的供應與架設等。

(四)復原(Recovery)

復原重建行動為重建公共建設、讓社會與經濟恢復正常運作之長期政 策，並配合減災行動使災害後恢復至災害前的措施。包括短期的維生所需系 統的修復，長期產業、生活機能的重新規劃與建設，損毀建物的拆除與重建 等。

在災害防救法中，將災害管理四階段中之「減災」及「備災」兩階段合併為

「災害預防」，並將災害防救區分為災害預防、災害應變及災後復原重建等三個 部份，因此，防災可以廣義解釋為「災害之預防、災害發生時之應變措施及災後 之復原重建。」(災害防救法，2000)。

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