第二章 文獻探討
第一節 環境影響評估制度
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第二章 文獻探討
本章分為三個部分：第一部份從環境影響評估制度出發，先回顧環評制度及 我國環評制度特色，再由現行環評面臨的問題及建議中指出媒體在此制度中扮演 的角色；第二部分則從風險社會觀點看環評決策及媒體的風險傳播，再進一步檢 視環境風險報導相關研究；根據上述討論內容，本章於最後第三部分提出研究問 題。
第一節 環境影響評估制度
壹、環評起源及台灣立法概述
環境影響評估制度的興起，顯示晚近國家在追求經濟成長的同時，開始注重 環境保護。尤其是工業開發導致的資源破壞、公害污染日益嚴重，招致民眾的不 滿和疑慮，環境與社會的雙重壓力促使政府提出新的環境管制手段，以填補現行 法令規範之不足（Cashmore, 2004; Zhuang, Hong, Lin, & Niu, 2009）。環評制度正 是在此背景下誕生，透過專業審查過程評估開發案件或政策方案可能造成的環境 影響，協助政府做出妥適的決策判斷，兼顧經濟發展與環保之目的。
環評制度最早發軔於美國，1970 年頒佈的《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act）率先把環評程序納入美國的環境政策，係推動環評的
重要法源。該法要求聯邦政府將環境因素納入決策考量，凡涉及重大環境影響的 計畫或提案，主管機關應提出「環境影響說明書」（Environmental Impact Statements, EISs），詳列該計畫或提案的環境衝擊、可行替代方案等內容；另授權白宮設立
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跨部會性質的「環境品質委員會」（Council of Environmental Quality），負責國內 環境品質資訊之蒐集、研究、政策擬定和前述「環境影響說明書」相關審查事宜
（丘昌泰，2011；徐瑞婷，2009；陸國先、方偉達、沈立，2002; United State Environmental Protection Agency, 2013）。此後，環評書件的編纂及內容審查成為 環評基本運作模式。美國實施環評風氣一開，其他國家逐步跟進，環評概念經過 四十餘年的跨國引介和在地化適應，已成功移植世界各地，繁衍出多元樣貌的制 度設計，反映出不同國情特色（湯京平、邱崇原，2010；賴宗福，2009; Cashmore, 2004; Zhuang et al., 2009）。
與美國相比，台灣雖晚了 25 年才頒佈《環評法》，但政府實施環評的構想在 1979 年就列入國家的科學技術發展方案（劉宗德，2013；賴宗福，2009），台灣 著手規劃環評與美國實施環評的時間僅差十年左右。為建立環評制度，自 1980 年代起，政府多管齊下，一是 1983 年行政院決議國內重大經濟建設、觀光資源 開發、民間工廠興建等均應環評，而後針對小型及重大開發計畫示範性舉辦環評，
藉此累積技術經驗，培養專業人才；二於 1987 年將衛生署環境保護局升格為環 境保護署，作為我國環境最高主管機關；三是完成《環評法》草案並修正，1990 年送交立法院議決（丘昌泰，2011；李家達，2009；徐瑞婷，2009；劉宗德，2013）。
1994 年《環評法》三讀通過，為台灣實施環境影響評估的主要依據。
值得注意的是，《環評法》草案原初設定由許可開發行為的「目的事業主管 機關」主導環評審查，但此舉有球員兼裁判之嫌，難昭社會公信，遂於後續立法 過程將「環評主管機關」改由「環境主管機關」擔任，並賦予「審查」和「否決」
環評之權力；適用對象也從開發個案擴至相關國家政策，政府行政部會與開發業 者同樣受到《環評法》的規範（李家達，2009；徐瑞婷，2009；劉宗德，2013；
戴興盛、康文尚、郭靜雯，2013）。
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貳、台灣環評制度的特色
我國環評制度上路後，政府的環境管制作為出現轉變，對環境開發的監督從 事後的污染防治挪至開發前的風險評估。無論是開發行為或政府政策，凡有造成 環境（包括自然生態、經濟活動、社會文化等層面）不良影響之虞，政府得依《環 評法》要求業者或行政部會以科學方法評估影響的程度範圍，於事前提出環境管 理計畫，接受環評機關的審查及後續追蹤考核，藉此預防或減輕對環境的負面衝 擊。1
根據劉宗德（2013）以及湯京平與邱崇原（2010）等人對我國現行環評制度 的觀察整理，台灣環境影響評估可歸納出幾項特色：（一）環評審查與開發許可 分離；（二）環評委員握有審查及否決權力；及（三）依影響程度分成兩階段審 查程序。試以開發案件為例說明如下：
《環評法》第七條指出，開發單位向目的事業主管機關申請開發許可時，應 同時提交「環境影響說明書」（簡稱環說書），由目的事業主管機關轉送環評主管 機關（中央為環保署、地方為縣市政府環保局）進行審查，環評主管機關做成結 論後再通知目的事業主管機關及開發單位是否通過或進入下一階段審查。是故，
環評過程除了開發單位，還有「環評」及「目的事業」兩大主管機關參與其中，
且雙方職權各自分離，前者負責環評書件之審查和議決，後者轉送環評書件並按 審查結論准否開發。
環評書件之審查，由中央或地方環評主管機關設立「環境影響評估委員會」
主導相關事項。《環評法》第三條規定，該會成員須有三分之二以上具有「專家 學者」身份，每屆任期為兩年。由委員資格和組成比例可知，環評委員會本身帶 有濃厚的專家色彩。此項設計一是考量環評牽涉的環境議題多元且複雜，有賴不
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6 美國環評審查分成兩階段，第一階段為環境評估（Environmental Assessment），第二階段為環 境影響說明（Environmental Impact Statement）。第一階段審查結果若「發現沒有重大影響」
（Finding of no significant impact）則通過環評，無須進入第二階段。如果政府機關認為某項 計畫或提案對環境有顯著影響，可跳過一階程序，逕付二階審查（United State Environmental Protection Agency, 2013）。
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圖 2-1：環境影響評估審查作業流程
資料來源：〈環境影響評估流程〉，行政院環保署，2013，取自 http://www.epa.gov.tw/
FileDownload/FileHandler.ashx?FLID=9443
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位動工前應就開發內容舉行公開說明會；若該階段結論認為開發行為對環境有
「重大」影響之虞，7則依《環評法》第八條指示，全案進入第二階段審查。
第二階段要求開發單位對外揭示環說書內容並舉行公開說明會，再由環評主 管機關邀集目的事業主管機關、專家學者、居民代表界定範疇評估（包括確認替 代方案、應環評項目等其他事項），開發單位負責將範疇界定結果與各界意見編 製成「環境影響評估書」（簡稱評估書）提交目的事業主管機關。待目的事業主 管機關完成現場探勘與公聽會後，將相關報告記錄連同評估書轉送環評主管機關 審查，通過者目的事業主管機管許可開發，未通過者可提替代方案再次審理。8
由前文討論可知，第一階段環評程序簡易，適用環境影響程度較小的案件，
審查內容集中於環說書，主要參與者為開發單位和環評主管機關，目的事業主管 機關僅負責轉送環評書件；第二階段環評則針對影響情節重大之個案，審查前的 準備工作繁多，包括資訊公開、範疇界定、現場探勘、意見蒐羅等。此階段公民 獲得實質參與機會，目的事業主管機關亦提供不少助力，使環評主管機關審理開 發單位編製的評估書時，猶能關照到民眾意見和其他環境資訊。
參、現行環評制度面臨的問題
「環境保護」雖是我國《環評法》立法的主要精神與目的，但近年來因大型 開發案或地方建設環評而掀起的審查爭議、法律訴訟、社會運動等消息，不免令 外界對環評制度把關環境的實質功能產生質疑。
行政院環保署（2013a）統計資料顯示，1998 至 2012 年通過的 1,554 件環評 案件，僅 79 件經過較嚴密的第二階段審查，其餘 1,457 件在第一階段書面審查
7 重大環境影響之類型可參見《環評法施行細則》第十九條。
8 參見《環境影響評估法》第八、十、十一、十二、十三、十四條。
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即通過，兩者數量相差懸殊，有多達九成五的開發行為在環評主管機關眼中視為
「無重大環境影響」。此外，廖麗敏、陳銘薰與徐世榮（2010）檢閱 1996 年至 2008 年國內環說書與評估書審查結果，發現送審案件數中原有 61%認定具「環 境負面影響」，但評估過開發單位提出的解決對策之後降至 33%，且最嚴重的環 境負面影響僅「輕微」程度，以致我國環評結論多為「有條件通過」，比例明顯 高於美國和歐盟經驗。對照前述環評通過數據，該研究解釋了為何多數開發案件 皆判為無重大環境影響，毋須進入二階審查，也憂心台灣環評較之他國恐有低估 環境風險的可能。
環評過度集中第一階段審查，加上結論的高通過率，當中存在的問題引起不 少學者關注和討論。劉厚連與游千慧（2010）及王毓正（2010）指出環評程序分 成兩階段有「先篩選、後審查」的意味，第一階段初步認定具有重大環境影響之 虞的案件須進入第二階段接受嚴格的審查，循此邏輯可知，後者才是環評實務上 的重點所在。然而國內啟動二階環評的案例極少，顯示政府對開發行為的環境管 制要求寬鬆，又因環境影響或風險欠缺周密的評估，不符當地居民或環保人士對 政府的期待，環評即使通過仍是風波不斷、爭論不休。民間為阻擋環評結論生效，
甚至提起行政訴訟以求救濟，一如劉宗德（2013）所指，最高行政法院在 2003 年認為環評結論屬行政處分後，環評過程所生爭議皆能進入訴訟程序審理，目前 國內已累積五起判例，9皆是第一階段環評程序有瑕疵，最終行政法院判決環評 主管機關敗訴，撤銷環評結論。
環評過程可能出現的瑕疵或缺失，除了透過行政訴訟進行事後救濟，如何 強化「公民參與」提升環評的決策品質更為關鍵。因環境涉及在地居民的生存權 益與生活福祉，任何與環境相關之決策不該由國家政府單方面議定，應給予受決
環評過程可能出現的瑕疵或缺失，除了透過行政訴訟進行事後救濟，如何 強化「公民參與」提升環評的決策品質更為關鍵。因環境涉及在地居民的生存權 益與生活福祉，任何與環境相關之決策不該由國家政府單方面議定，應給予受決