第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
時間回到 2010 年 11 月，當環保人士反對國內石化業大規模擴張，高呼「環 保救國」號召群眾走上凱達格蘭大道向政府展現民意之際，備受社會關注的「國 光石化開發案」環境影響評估（environmental impact assessment），在各界爭議聲 浪中持續進行。環評專案小組於 11 月 11 日針對此案之健康風險議題舉行第四次 專家會議，討論空氣、放流水等品質標準及對人體的影響，最終拍定國光石化設 廠後的風險在「可接受」範圍，全案送交環評大會議決（陳至中，2010 年 11 月 12 日；葉小慧，2010 年 11 月 12 日）。當時相關報導指出，部分與會專家、環保 團體或地方民眾無法接受專家會議結論（呂苡榕，2010 年 11 月 12 日；陳至中，
2010 年 11 月 12 日），更有公衛學者投書平面媒體，質疑開發單位提出的廢水分 析結果竟比飲用水安全乾淨，政府據此將國光石化的健康風險判為「可接受」實 在難以服眾，依照錯誤且缺乏公信的評估標準，連「狗屎」驗了也能吃（吳焜裕，
2010 年 11 月 14 日）。
公衛學者措辭強烈的言論批評再度引起研究者對國光石化環評爭議的注意，
在 2010 年 7 月第二次專家會議召開前夕，《商業週刊》曾以「天空浩劫」為主題，
引用國內環工學者研究，報導國光石化設廠後將導致空氣中懸浮微粒（PM2.5，
指粒徑小於 2.5 微米的顆粒物）濃度增加，民眾罹患癌症、呼吸道或心血管疾病 的風險提高，台灣人平均壽命將縮短 23 天（賴寧寧，2010 年 6 月）。正因新聞 內容「攸關國人性命」，喚起社會對此案的關注和討論，興建國光石化所需承擔 的環境代價與風險成為正反雙方主要論戰焦點。研究者原以為媒體報導能提醒政
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府運用環評機制妥善處理此開發案的風險爭議，但從前段學者公開投書批評會議 結果看來，經過四次專家討論仍無法取得所有與會者的共識，在科學證據的使用 及風險判定上存有歧見。環保署事後雖於官方網站上就學者指摘的評估標準等問 題予以大篇幅的回應（行政院環保署，2010 年 11 月 14 日），卻未積極利用其他 媒體管道對外說明，消除民眾對國光石化抱持的風險疑慮。
上述國光石化的環評審查爭議突顯了兩個重要的問題面向，一是環境風險的 不確定性，它導致環保署和公衛專家對興建石化廠的健康風險有不同的見解，該 如何評估才合理成了爭端根源；二是風險溝通的貧乏，環評主管機關只在有限的 資訊管道發佈風險訊息，沒有廣泛讓公眾知情，設法減弱其不安全感。環評機制 在無法妥適處理關鍵性風險問題、外界又不易接觸到重要風險訊息的情況下，所 做出的審查決策自然無法充分取得社會信任而爭議四起，難以達成為人民環境福 祉把關的理想。
回顧 1970 年代以來政府的環境管制措施，與國人環境意識興起和風險意識 增強有密切相關。1987 年解嚴以前，台灣為求經濟成長大舉發展工業，造成水、
空氣、廢棄物等污染頻傳，公害問題助長民眾環境意識的形成，對污染的感受從 過去的「受害者」轉變成後來的「不可侵犯者」，反污染的自救抗爭行動陸續浮 上社會抬面（李丁讚、林文源，2000）。鑒於日益惡化的環境危機及來自公民社 會的挑戰，當時的政府企圖透過一連串的制度化措施來因應（何明修，2010；曾 華璧，2008），包括制訂各類環境法規、成立環保署、引進環評制度等。解嚴之 後，1994 年《環境影響評估法》（簡稱《環評法》）的公告與實施，一則標誌著 政府將「風險」概念納入環境管制的範疇，對開發行為的監督從事後的污染防治 挪前至開發前的風險評估；二則開放有限的參與空間讓體制外的環保人士進入體 制內的審查決策場域，藉由旁聽環評會議或遊說環評委員等方式，阻擋不當開發 案的通過（何明修，2000）。
國內實施環評制度迄今將近 20 年，根據行政院環保署（2013a）統計，1998
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至 2012 年間共有 1,554 件開發案通過環評審查，第一階段書面審查即通過者有 1,475 件，比例高達九成五，其他 79 件被認為對環境有重大影響之虞，進入較嚴 格的第二階段實質審查並且通過。值得注意的是，儘管環評在台灣行之有年，累 積千餘個案的操作經驗，仍難消弭開發行為與環保之間的衝突，有時甚至成為爭 議的源頭。例如 2006 年有條件通過一階環評的中部科學園區第三期發展計畫（簡 稱中科三期）七星基地案，因審查過程中程序問題及實體爭議未妥善解決，后里 居民向行政院提起訴願，經過三年多纏訟，最高法院於 2010 年判決撤銷中科七 星環評結論，環保署敗訴後對外表示無法要求廠商停工，更刊登廣告指稱判決無 效，引發社會輿論譁然（杜文苓，2010）。
除了與司法之間的摩擦，環評中的科學爭議亦屢見不鮮，以六輕 4.7 期擴建 計畫為例，2011 年 11 月環保署環評專案小組審核通過台塑集團提出的「環境影 響差異分析報告」，台塑得以增建氯化苯乙烯嵌段共聚物（hydrogenated styrenic block copolymers, HSBC）的生產工廠，但雲林縣政府卻堅決反對六輕擴建，認 為開發單位應先釐清實際污染排放量，做好環境有害物質監測，完成健康風險評 估等工作（雲林縣政府，2011 年 11 月 25 日）。換言之，政府在無法確切掌握污 染排放量的情況下，貿然同意石化廠擴張恐陷民眾於環境風險當中。
面對環評中無可避免的科學爭議，環保署雖引進專家會議，寄望以專業共識 解決科學不確定性的問題，以作為環評決策正當化、合理化的依據，但從過去經 驗來看，還是無法避免爭端發生。一如前述的國光石化健康風險評估專家會議，
歷時五個月的補件再審，公衛學者對審查結果的態度仍不一致。更耐人尋味的是，
環工學者曾於專家會議中提出六輕污染導致民眾罹癌增加之健康風險研究，供國 光石化環評參考，事後卻遭台塑集團以言論不實為由，控告學者毀損公司名譽（林 俊宏、陳炳宏、張慧雯，2012 年 6 月 7 日）。
由此可知，環評即使有環評委員以外的專家參與也未必保證能在科學討論上 達成共識，眾聲喧嘩之下，實難有效解決環境風險本身不確定性所掀起的種種爭
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議。再者，環保署看似做到資訊公開，將環評會每一次的審查記錄和開發單位提 交的環評書件公告在網路上，然而動輒數百頁的書面資料及零碎片段的專家審查 意見（尤其是涉及環境科學與技術等內容），對沒有專業背景知識的老百姓而言 不易理解，更遑論去發現報告細節中可能隱藏的問題。
承 上 所 述 ， 如 果 將 環 評 的 科 學 審 查 視 為 一 個 風 險 溝 通 的 過 程 ， 根 據 Hayenhjelm（2006）的觀點，民眾顯然處在一個不對稱的雙重弱勢當中：一來因 公民參與的制度設計不足，難以進入環評場域，無權針對環境科學爭議提出風險 詮釋或議題設定，左右專家的審查方向；二來因缺乏檢閱環評相關資訊的知識素 養，無能從專業的科學或技術語言中看出問題爭議，不利於進一步的討論和溝 通。
在參與管道及專業知識受限的情況下，一般人用以獲取科學、環境、風險等 重要資訊的傳播媒體（黃浩榮，2003；Frewer, 1999），成為社會接收環評訊息、
關注審查過程的主要管道。換言之，媒體的公開報導不僅使環評的運作受到外界 監督，幫助民眾瞭解環評爭議的來龍去脈，也讓相關議題從官僚、專家所形成的 決策圈向外溢散至公民社會，喚起人們的關注和討論。
從傳播的角度切入，研究者好奇的是，能夠進入環評場域中的媒體，如何向 環評場域外的社會大眾進行風險傳播？具體來說，面對環評審查中具科學不確定 性和議題複雜性的環境風險，媒體究竟是如何報導？包含哪些重要的風險資訊內 容？此乃本研究的出發點。