台灣石化產業環境影響評估報導之分析—以國光石化及六輕為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學新聞研究所碩士論文指導教授：徐美苓博士. 治政大台灣石化產業環境影響評估報導之分析立 ‧ 國. 學. —以國光石化及六輕為例. News Coverage of the Environmental Impact Assessments in. ‧. Taiwanese Petrochemical Industry : A Comparative Study of. sit. y. Nat. Kuo-Kuang Petrochemical Project and Formosa Plastics. er. io. n. a l Naphtha Crackeri vProject Crop’s Sixth Ch. n U engchi. 研究生：林佳弘撰中華民國一０三年七月.

(2) 謝辭熬了那麼久，終於迎來這朝思暮想的一刻。從政大新聞所畢業的夢想因這本論文的完成而實現，靜坐書案前寫謝辭的當下仍難抑內心激之情。回首離家北上求學的日子，腦海中不時浮現杜牧筆下那句「十年一覺揚州夢」，但這一切畢竟不是泡影幻夢，而是再清醒不過的人生。即便在最後這段求學路上多徘徊耽誤了些時間，卻還是一步步地走到終點，沒有辜負十年前許下心願的自己。論文心血的背後，首要感謝身兼學業導師和指導教授的徐美苓老師，是課堂上啟發我對環境風險傳播的研究興趣，並具體落實在論文研究上。論文的撰寫也. 治政有賴您督促進度和詳細的修改意見才能順利完成，通過最後的口試關卡。雖然我大立多次因進度落後讓您擔心，對交給您的論文內容缺乏自信，但每次和您討論完都 ‧ 國. 學. 能從中拾回信心，覓得繼續往下寫的方向。您細心嚴謹的學術研究態度始終是我. ‧. 學習的典範楷模。另感謝其他兩位口委—楊意菁老師和江靜之老師，您們在論文提案和論文口試中提出的問題和建議，使我發現自己身為研究者的盲點及論述上. y. Nat. io. sit. 有所不足或疏漏之處，也感謝兩位老師不吝給予學生鼓勵和肯定。. n. al. er. 在政大這些年，感謝所有教過我的老師：鍾蔚文老師、翁秀琪老師、馮建三. Ch. i n U. v. 老師、蘇蘅老師、柯裕棻老師、溫肇東老師、陳至銘老師、吳瑪悧老師，能有機. engchi. 會跟著您們學習，我覺得非常幸運且獲益良多。感謝方孝謙老師，儘管無緣成為您的論文指導學生，但我仍在您的研究助理工作中接觸到重要的社會學理論和知識，且累積不少研究訪談的寶貴經驗。感謝杜文苓老師，因為您的「科技風險與環境政策」這門課，我開始關注國內石化產業的環評爭議，成為後來論文題目發想的靈感來源，您是促成這本論文的關鍵人物之一。謝謝思勻和詩韻兩位摯友，若說朋友的功能在相互分憂和玩笑吐嘈，除了你們我不做其他人想，三人相約吃喝玩樂、暢談論文及人生煩惱的日子是我在研究所裡最美好的時光。感謝沛樺在研究文獻上的協助，當初若非是妳在臉書上分享. I.

(3) 國光石化相關資訊，我也不會對這項開發案感興趣，甚至走上街頭參與反對遊行。謝謝筱芸百忙中抽空幫忙新聞編碼和提案事實，口試前還陪我閒聊舒緩緊張情緒，「有情有義」代表非妳莫屬。謝謝俊穎在颱風來襲的口試當日充當小天使分擔茶水、錄音、計時等細節工作，讓我沒有後顧之憂。此外，還要謝謝新聞所 98 級的同學們、廣電所的宥緯、千綾、懿（王亭）、廣告所的勇踰、育瑋以及公行所的冠睿、韶誠、景儀三位學弟妹，和你們一起上課、準備報告及投稿研討會等甘苦回憶，皆是碩班生涯中值得再三回味的片段。最後，感謝我親愛的家人：謝謝老妹在論文最後階段的死線前夕伸出援手，. 治政大解囊請我這窮學生吃大餐，還在印出口試本之前幫忙看論文內容有無問題。感謝立. 替我將數十頁的手寫草稿 key 成電子檔，大大減輕我的負擔。謝謝老姊多次慷慨. 老爸和老媽在我從學校搬回家後給予的物質支援，讓我能在舒適的環境中工作；. ‧ 國. 學. 隨著論文進展的順利與否，自己常有較大的情緒起伏變化，在家中面對您們善意. ‧. 的關心和詢問，有時我會失去耐性解釋而與您們產生口角摩擦，但事後總會懊惱. y. Nat. 自己的衝動與不成熟。無論如何，感謝老爸老媽過去這段時間容忍我晴時多雲偶. er. io. sit. 陣雨的脾氣，如今終於撥雲見日、苦盡甘來，您們再也毋須為我的學業或論文操煩，因為我已經從政大畢業了！. n. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(4) 摘要台灣近年重大環境開發爭議多與環境影響評估有關，這套政府用於管制環境風險的審查決策機制，因專業門檻高和參與管道有限，非專家之社會大眾難以直接進入環評場域，往往需仰賴新聞媒體的報導得知其中的審查內容、討論情形及決策結果等。有鑑於此，本研究的主要目的即在探討國內媒體如何報導環評這一類環境風險議題，瞭解其呈現形式與訊息內容有何特色。本研究以國內主流與非主流媒體為對象，包括《蘋果日報》、《自由時報》、《聯合報》、《中國時報》、《台灣立報》、《環資電子報》、《環境報導》及《新頭殼》等. 治政八家媒體，蒐集 2009 年 6 月 1 日至 2014 年 3 月 31大日有關「國光石化」與「六立輕」之環評報導文章，採取內容分析法檢視各媒體的報導量、文章形式、報導版 ‧ 國. 學. 面、報導主題、消息來源、風險知識訊息及參與訊息等項目，並比較不同風險性. ‧. 質之個案差異。. 主要研究結果顯示，主流與非主流媒體在環評議題中各有其報導特色：非主. y. Nat. io. sit. 流媒體報導量多且普遍關注未發生之環境風險個案（如國光石化），重視審查過. n. al. er. 程及結果的報導，在環評議題有較強的處理能力，提供較多專題性文章，幫助讀. Ch. i n U. v. 者深入瞭解環評議題及相關風險爭議，達到風險預警的目的；相較之下，主流媒. engchi. 體報導雖多寡不一，關注的個案也不完全偏向未發生之環境風險，卻有較多從法規或政策面向切入討論的報導，也有較多評論性文章，呈現社會各界對環評議題的意見與討論情形。關於消息來源的引述，主流媒體的環評報導相對倚重官方消息來源（如非環評主管機關之政府單位及官員及環評主管機關等），反映在上位者或管理者的風險觀給讀者；非主流媒體新聞中的消息來源除了「環評主管機關」和「專家學者」，「公民團體」被引述的情形甚高，代表非主流媒體重視環評議題中的公眾立場，能將非官方或具在地性質的風險論述納入報導內容。此點亦反映在環評新聞中的. III.

(5) 公眾觀點呈現，非主流媒體較常透過「實證資料」、「過去案例」、「經驗常識」及「價值觀」等，陳述或討論公眾所感知到的環境風險。在增進公眾理解及參與方面，非主流媒體在「個案與風險資訊」和「批評、爭辯與建議」兩大類訊息呈現普遍比主流媒體多，顯示對環評關注程度較高的非主流媒體在報導這類議題時，能較能兼顧各面向重要資訊，提供讀者較詳細的報導內容。不過在「促進參與近用」訊息項目上，國內環評新聞提及的情況甚少，可知無論是主流或非主流媒體，在增進公眾參與環評的報導表現都不明顯。另外，經由個案比較可知，國光石化和六輕的環評報導特色及訊息內容呈現. 治政大了會在新聞中強調誰將受風險所害，也提供較多風險案例當作參考，並告知讀者立. 存在差異。整體而言，媒體在報導未發生風險之環評個案（如國光石化）時，除. 參與環評的相關資訊。而在風險未被完全掌握、具有不確定性的情況下，媒體不. ‧ 國. 學. 只會依賴專家系統，大量引述專家學者的言論，公眾根據其經驗常識、價值觀等. ‧. 提出的意見亦透過媒體反映在風險爭議的討論過程中。若是已發生風險的個案類. y. Nat. 型（如六輕），媒體會有較多關於風險成因及後果的報導內容，並向公眾說明風. er. io. sit. 險的可接受程度或容許情形。在風險及其影響已知的狀態下，監管環境風險的政府單位及熟悉地方環境現況成為媒體主要的消息來源，新聞中也較常引述以科學. al. n. v i n 研究結果或統計數據為主的公眾言論。以上分析結果顯示，媒體對不同性質的環 Ch engchi U 境風險議題有不同的強調面向和報導表現，不應一概而論。. 由於本研究僅以石化產業為例，其他個案未列入討論範圍，日後可再針對環評議題進行跨個案與歷時性的實證研究，分析項目亦可擴及至新聞圖表和報導框架等，甚至進一步檢視消息來源（如公民團體）的議題操作手法和媒體使用情形，或公眾對環評的認知情形以作為媒體報導內容的參考依據。最後，根據國內媒體的環評新聞報導表現，本研究建議記者應致力提供讀者較詳細的風險背景訊息，試圖針對環評中具衝突性或爭議性的資訊內容進行解釋分析，並善用圖表或新聞小檔案等方式，將有利促進公眾參與環評的資訊項. IV.

(6) 目整合於新聞報導當中；記者另應設法再自我進修，充實科學相關背景知識，報社則可提供教育訓練或資源，強化記者處理科學議題的能力，進而提升環評新聞的報導品質。. 關鍵字：內容分析、六輕、公眾參與、公眾理解、風險傳播、國光石化、環境影響評估. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. V. i n U. v.

(7) 目錄謝辭 ......................................................................................................................... I 摘要 ...................................................................................................................... III 第一章緒論............................................................................................................. 1 第一節研究背景與動機 ...................................................................................... 1 第二節研究目的 ................................................................................................. 5. 政治大第一節環境影響評估制度立 .................................................................................. 7. 第二章文獻探討 ..................................................................................................... 7. ‧ 國. 學. 第二節風險傳播與環境報導 ............................................................................ 18 第三節研究問題 ............................................................................................... 36. ‧. 第三章研究方法 ................................................................................................... 39. y. Nat. io. sit. 第一節研究對象與個案選擇 ............................................................................ 40. n. al. er. 第二節樣本選擇 ............................................................................................... 45. Ch. i n U. v. 第三節類目建構 ............................................................................................... 46. engchi. 第四節資料分析方式與信度檢測 .................................................................... 56 第四章資料分析 ................................................................................................... 60 第一節環評新聞基本資料分布與差異 ............................................................. 60 第二節環評新聞主要內容與差異 .................................................................... 66 第三節增進公眾理解和參與之訊息呈現與差異 ............................................. 75 第五章結論與建議 ............................................................................................... 92 第一節研究結果摘述與討論 ............................................................................ 92. VI.

(8) 第二節研究意涵 ..............................................................................................107 第三節研究限制與建議 ................................................................................... 110 參考文獻 ............................................................................................................... 115 附錄一：國光石化開發案環境影響評估審查會議 ..............................................130 附錄二：六輕相關環境影響評估審查案件（2009.09-2014.03） .......................132 附錄三：新聞編碼表 ............................................................................................135 附錄四：編碼須知 ................................................................................................138. 政治大. 附錄五：報導文章分析實例.................................................................................143. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i n U. v.

(9) 圖表目錄圖 2-1：環境影響評估審查作業流程...................................................................... 11 表 3-1：四家主流報紙版面對照表 ........................................................................ 49 表 3-2：研究問題變項之交叉分析表..................................................................... 57 表 3-3：環評新聞內容分析前測信度..................................................................... 59 表 4-1：各媒體環評新聞報導的個案分布 ............................................................. 61 表 4-2：各媒體環評文章的形式分布..................................................................... 63. 政治大表 4-4：各主流媒體環評報導版面分布 ................................................................. 64 立. 表 4-3：各環評個案的文章形式分布..................................................................... 64. ‧ 國. 學. 表 4-5：各環評個案的報導版面分布..................................................................... 66 表 4-6：各媒體環評新聞的報導主題分布 ............................................................. 67. ‧. 表 4-7：各環評個案的報導主題分布..................................................................... 69. sit. y. Nat. 表 4-8：環評新聞報導主題的文章形式分布 ......................................................... 70. al. er. io. 表 4-9：各媒體環評新聞的消息來源分布 ............................................................. 71. v. n. 表 4-10：各環評個案消息來源分布....................................................................... 73. Ch. engchi. i n U. 表 4-11：各媒體環評新聞的「個案與風險資訊」訊息分布 ................................ 76 表 4-12：各環評個案的「個案與風險資訊」訊息分布 ........................................ 79 表 4-13：各媒體環評新聞的「批評、爭辯與建議」訊息分布 ............................ 80 表 4-14：各環評個案的「批評、爭辯與建議」訊息分布 .................................... 82 表 4-15：各媒體環評新聞的「公眾觀點依據」分布............................................ 84 表 4-16：各環評個案的「公眾觀點依據」分布 ................................................... 87 表 4-17：各媒體環評新聞的「促進參與近用」訊息分布 .................................... 88 表 4-18：各環評個案的「促進參與近用」訊息分布............................................ 90. VIII.

(10) 表 5-1：《自由時報》近五年內獲獎記錄……………………….…………………93. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IX. i n U. v.

(11) 第一章緒論. 第一節研究背景與動機. 時間回到 2010 年 11 月，當環保人士反對國內石化業大規模擴張，高呼「環保救國」號召群眾走上凱達格蘭大道向政府展現民意之際，備受社會關注的「國光石化開發案」環境影響評估（environmental impact assessment），在各界爭議聲. 政治大. 浪中持續進行。環評專案小組於 11 月 11 日針對此案之健康風險議題舉行第四次. 立. 專家會議，討論空氣、放流水等品質標準及對人體的影響，最終拍定國光石化設. ‧ 國. 學. 廠後的風險在「可接受」範圍，全案送交環評大會議決（陳至中，2010 年 11 月 12 日；葉小慧，2010 年 11 月 12 日）。當時相關報導指出，部分與會專家、環保. ‧. 團體或地方民眾無法接受專家會議結論（呂苡榕，2010 年 11 月 12 日；陳至中，. y. Nat. sit. 2010 年 11 月 12 日），更有公衛學者投書平面媒體，質疑開發單位提出的廢水分. n. al. er. io. 析結果竟比飲用水安全乾淨，政府據此將國光石化的健康風險判為「可接受」實. i n U. v. 在難以服眾，依照錯誤且缺乏公信的評估標準，連「狗屎」驗了也能吃（吳焜裕， 2010 年 11 月 14 日）。. Ch. engchi. 公衛學者措辭強烈的言論批評再度引起研究者對國光石化環評爭議的注意，在 2010 年 7 月第二次專家會議召開前夕，《商業週刊》曾以「天空浩劫」為主題，引用國內環工學者研究，報導國光石化設廠後將導致空氣中懸浮微粒（PM2.5，指粒徑小於 2.5 微米的顆粒物）濃度增加，民眾罹患癌症、呼吸道或心血管疾病的風險提高，台灣人平均壽命將縮短 23 天（賴寧寧，2010 年 6 月）。正因新聞內容「攸關國人性命」，喚起社會對此案的關注和討論，興建國光石化所需承擔的環境代價與風險成為正反雙方主要論戰焦點。研究者原以為媒體報導能提醒政. 1.

(12) 府運用環評機制妥善處理此開發案的風險爭議，但從前段學者公開投書批評會議結果看來，經過四次專家討論仍無法取得所有與會者的共識，在科學證據的使用及風險判定上存有歧見。環保署事後雖於官方網站上就學者指摘的評估標準等問題予以大篇幅的回應（行政院環保署，2010 年 11 月 14 日），卻未積極利用其他媒體管道對外說明，消除民眾對國光石化抱持的風險疑慮。上述國光石化的環評審查爭議突顯了兩個重要的問題面向，一是環境風險的不確定性，它導致環保署和公衛專家對興建石化廠的健康風險有不同的見解，該如何評估才合理成了爭端根源；二是風險溝通的貧乏，環評主管機關只在有限的. 治政大在無法妥適處理關鍵性風險問題、外界又不易接觸到重要風險訊息的情況下，所立. 資訊管道發佈風險訊息，沒有廣泛讓公眾知情，設法減弱其不安全感。環評機制. 做出的審查決策自然無法充分取得社會信任而爭議四起，難以達成為人民環境福. ‧ 國. 學. 祉把關的理想。. ‧. 回顧 1970 年代以來政府的環境管制措施，與國人環境意識興起和風險意識. y. Nat. 增強有密切相關。1987 年解嚴以前，台灣為求經濟成長大舉發展工業，造成水、. er. io. sit. 空氣、廢棄物等污染頻傳，公害問題助長民眾環境意識的形成，對污染的感受從過去的「受害者」轉變成後來的「不可侵犯者」，反污染的自救抗爭行動陸續浮. al. n. v i n 上社會抬面（李丁讚、林文源，2000） C h 。鑒於日益惡化的環境危機及來自公民社 engchi U. 會的挑戰，當時的政府企圖透過一連串的制度化措施來因應（何明修，2010；曾華璧，2008），包括制訂各類環境法規、成立環保署、引進環評制度等。解嚴之後，1994 年《環境影響評估法》（簡稱《環評法》）的公告與實施，一則標誌著政府將「風險」概念納入環境管制的範疇，對開發行為的監督從事後的污染防治挪前至開發前的風險評估；二則開放有限的參與空間讓體制外的環保人士進入體制內的審查決策場域，藉由旁聽環評會議或遊說環評委員等方式，阻擋不當開發. 案的通過（何明修，2000）。國內實施環評制度迄今將近 20 年，根據行政院環保署（2013a）統計，1998. 2.

(13) 至 2012 年間共有 1,554 件開發案通過環評審查，第一階段書面審查即通過者有 1,475 件，比例高達九成五，其他 79 件被認為對環境有重大影響之虞，進入較嚴格的第二階段實質審查並且通過。值得注意的是，儘管環評在台灣行之有年，累積千餘個案的操作經驗，仍難消弭開發行為與環保之間的衝突，有時甚至成為爭議的源頭。例如 2006 年有條件通過一階環評的中部科學園區第三期發展計畫（簡稱中科三期）七星基地案，因審查過程中程序問題及實體爭議未妥善解決，后里居民向行政院提起訴願，經過三年多纏訟，最高法院於 2010 年判決撤銷中科七星環評結論，環保署敗訴後對外表示無法要求廠商停工，更刊登廣告指稱判決無. 治政大除了與司法之間的摩擦，環評中的科學爭議亦屢見不鮮，以六輕 4.7 期擴建立. 效，引發社會輿論譁然（杜文苓，2010）。. 計畫為例，2011 年 11 月環保署環評專案小組審核通過台塑集團提出的「環境影. ‧ 國. 學. 響差異分析報告」，台塑得以增建氯化苯乙烯嵌段共聚物（hydrogenated styrenic. ‧. block copolymers, HSBC）的生產工廠，但雲林縣政府卻堅決反對六輕擴建，認. y. Nat. 為開發單位應先釐清實際污染排放量，做好環境有害物質監測，完成健康風險評. er. io. sit. 估等工作（雲林縣政府，2011 年 11 月 25 日）。換言之，政府在無法確切掌握污染排放量的情況下，貿然同意石化廠擴張恐陷民眾於環境風險當中。. al. n. v i n 面對環評中無可避免的科學爭議，環保署雖引進專家會議，寄望以專業共識 Ch engchi U. 解決科學不確定性的問題，以作為環評決策正當化、合理化的依據，但從過去經驗來看，還是無法避免爭端發生。一如前述的國光石化健康風險評估專家會議，歷時五個月的補件再審，公衛學者對審查結果的態度仍不一致。更耐人尋味的是，環工學者曾於專家會議中提出六輕污染導致民眾罹癌增加之健康風險研究，供國光石化環評參考，事後卻遭台塑集團以言論不實為由，控告學者毀損公司名譽（林俊宏、陳炳宏、張慧雯，2012 年 6 月 7 日）。由此可知，環評即使有環評委員以外的專家參與也未必保證能在科學討論上達成共識，眾聲喧嘩之下，實難有效解決環境風險本身不確定性所掀起的種種爭. 3.

(14) 議。再者，環保署看似做到資訊公開，將環評會每一次的審查記錄和開發單位提交的環評書件公告在網路上，然而動輒數百頁的書面資料及零碎片段的專家審查意見（尤其是涉及環境科學與技術等內容），對沒有專業背景知識的老百姓而言不易理解，更遑論去發現報告細節中可能隱藏的問題。承上所述，如果將環評的科學審查視為一個風險溝通的過程，根據 Hayenhjelm（2006）的觀點，民眾顯然處在一個不對稱的雙重弱勢當中：一來因公民參與的制度設計不足，難以進入環評場域，無權針對環境科學爭議提出風險詮釋或議題設定，左右專家的審查方向；二來因缺乏檢閱環評相關資訊的知識素. 政治大. 養，無能從專業的科學或技術語言中看出問題爭議，不利於進一步的討論和溝通。. 立. 在參與管道及專業知識受限的情況下，一般人用以獲取科學、環境、風險等. ‧ 國. 學. 重要資訊的傳播媒體（黃浩榮，2003；Frewer, 1999），成為社會接收環評訊息、. ‧. 關注審查過程的主要管道。換言之，媒體的公開報導不僅使環評的運作受到外界. io. er. 決策圈向外溢散至公民社會，喚起人們的關注和討論。. sit. y. Nat. 監督，幫助民眾瞭解環評爭議的來龍去脈，也讓相關議題從官僚、專家所形成的. 從傳播的角度切入，研究者好奇的是，能夠進入環評場域中的媒體，如何向. al. n. v i n 環評場域外的社會大眾進行風險傳播？具體來說，面對環評審查中具科學不確定 Ch engchi U. 性和議題複雜性的環境風險，媒體究竟是如何報導？包含哪些重要的風險資訊內容？此乃本研究的出發點。. 4.

(15) 第二節研究目的. 環境影響評估這套用於「環境管制」的制度設計，其審查運作需要專業的科學知識為支撐，高知識門檻往往限縮了專家以外的公民參與機會，使得一般人難以進入環評場域，共同參與風險議題的討論及其評估，而科學知識及素養的不足，也使民眾不易理解風險爭議，或是透過複雜瑣碎的環評書件或會議紀錄做到場外監督。此時，負責傳遞科學知識、搭起風險溝通橋樑的傳播媒體變得極其重要。. 政治大估中扮演的角色，指出媒體具有監督環評運作的重要功能，藉由審查過程和資訊立. 徐瑞庭（2009）曾以環境傳播角度探討政府、民眾、媒體三者在環境影響評. ‧ 國. 學. 的公開揭露，呈現不同利害關係人的言論意見，促進公民參與的機會等。由此，新聞記者在報導環評時，除了傳遞相關訊息告知大眾發生何事，亦應負起媒體的. ‧. 看門狗職責，監督政府的環境決策，同時鼓勵公民親身參與決策過程。. sit. y. Nat. 不過，徐瑞庭（2009）的研究結果主要是從訪談語料歸納所得，未能實際分. al. er. io. 析媒體的報導表現。由於環評審查涉及大量科學知識，當中亦存在爭議或意見衝. v. n. 突等成分，比起生活中常見的環保議題更為複雜，因此媒體如何報導環評新聞實. Ch. engchi. i n U. 有進一步分析討論的價值：一則能瞭解環評這類帶有科學及風險爭議的環境新聞樣貌；二可比對前人研究結果，檢視媒體報導（實然面）和媒體功能（應然面）之間的差距。另一方面，晚近借助新媒體之力崛起的非主流媒體逐漸顯露其社會影響力，在環境議題的關注與耕耘往往多於主流媒體，如 2011 年 4 月國光石化第五次環評專案小組會議，《新頭殼》提供網路現場直播，讓會議室外的環保人士與地方民眾能即時監督環評過程；又如獨立記者朱淑娟在其部落格《環境報導》持續發表國光石化及石化產業相關報導，並獲得多項新聞獎入圍的肯定，這些案例顯示. 5.

(16) 出非主流媒體相較於主流媒體對環境等特定議題的重視。非主流媒體的表現也受到國內傳播研究者的關注，如莊豐嘉（2011）以反國光石化運動為觀察場域，檢視公民新聞（包含部落格、公民記者、獨立媒體、小眾媒體等）之實踐如何發揮影響力，扭轉公共決策結果；張傳佳（2012）則以國光石化開發案為例，比較主流和獨立媒體的報導差異，發現前者多為間斷性報導，並視外界風向決定新聞內容，不像後者從詳細記載整起事件經過，更提供讀者有關環境風險的訊息和觀點。是故，本研究除了主流媒體，也將非主流媒體列入分析對象，以比較兩者之間在環境風險新聞的報導差異。. 治政大討媒體如何報導環評這一類環境風險新聞，並檢視不同媒體和個案之間有何異同立. 總結前文所述，本研究欲以環境影響評估為例，從風險傳播的視角切入，探. 之處。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 6. i n U. v.

(17) 第二章文獻探討. 本章分為三個部分：第一部份從環境影響評估制度出發，先回顧環評制度及我國環評制度特色，再由現行環評面臨的問題及建議中指出媒體在此制度中扮演的角色；第二部分則從風險社會觀點看環評決策及媒體的風險傳播，再進一步檢視環境風險報導相關研究；根據上述討論內容，本章於最後第三部分提出研究問題。. 第一節環境影響評估制度. 學 ‧. ‧ 國. 立. 政治大. 壹、環評起源及台灣立法概述. y. Nat. io. sit. 環境影響評估制度的興起，顯示晚近國家在追求經濟成長的同時，開始注重. n. al. er. 環境保護。尤其是工業開發導致的資源破壞、公害污染日益嚴重，招致民眾的不. Ch. i n U. v. 滿和疑慮，環境與社會的雙重壓力促使政府提出新的環境管制手段，以填補現行. engchi. 法令規範之不足（Cashmore, 2004; Zhuang, Hong, Lin, & Niu, 2009）。環評制度正是在此背景下誕生，透過專業審查過程評估開發案件或政策方案可能造成的環境影響，協助政府做出妥適的決策判斷，兼顧經濟發展與環保之目的。環評制度最早發軔於美國，1970 年頒佈的《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act）率先把環評程序納入美國的環境政策，係推動環評的重要法源。該法要求聯邦政府將環境因素納入決策考量，凡涉及重大環境影響的計畫或提案，主管機關應提出「環境影響說明書」（Environmental Impact Statements, EISs），詳列該計畫或提案的環境衝擊、可行替代方案等內容；另授權白宮設立. 7.

(18) 跨部會性質的「環境品質委員會」（Council of Environmental Quality），負責國內環境品質資訊之蒐集、研究、政策擬定和前述「環境影響說明書」相關審查事宜（丘昌泰，2011；徐瑞婷，2009；陸國先、方偉達、沈立，2002; United State Environmental Protection Agency, 2013）。此後，環評書件的編纂及內容審查成為環評基本運作模式。美國實施環評風氣一開，其他國家逐步跟進，環評概念經過四十餘年的跨國引介和在地化適應，已成功移植世界各地，繁衍出多元樣貌的制度設計，反映出不同國情特色（湯京平、邱崇原，2010；賴宗福，2009; Cashmore, 2004; Zhuang et al., 2009）。. 政治大. 與美國相比，台灣雖晚了 25 年才頒佈《環評法》，但政府實施環評的構想在. 立. 1979 年就列入國家的科學技術發展方案（劉宗德，2013；賴宗福，2009），台灣. ‧ 國. 學. 著手規劃環評與美國實施環評的時間僅差十年左右。為建立環評制度，自 1980 年代起，政府多管齊下，一是 1983 年行政院決議國內重大經濟建設、觀光資源. ‧. 開發、民間工廠興建等均應環評，而後針對小型及重大開發計畫示範性舉辦環評，. Nat. sit. y. 藉此累積技術經驗，培養專業人才；二於 1987 年將衛生署環境保護局升格為環. n. al. er. io. 境保護署，作為我國環境最高主管機關；三是完成《環評法》草案並修正，1990. i n U. v. 年送交立法院議決（丘昌泰，2011；李家達，2009；徐瑞婷，2009；劉宗德，2013）。. Ch. engchi. 1994 年《環評法》三讀通過，為台灣實施環境影響評估的主要依據。值得注意的是，《環評法》草案原初設定由許可開發行為的「目的事業主管機關」主導環評審查，但此舉有球員兼裁判之嫌，難昭社會公信，遂於後續立法過程將「環評主管機關」改由「環境主管機關」擔任，並賦予「審查」和「否決」環評之權力；適用對象也從開發個案擴至相關國家政策，政府行政部會與開發業者同樣受到《環評法》的規範（李家達，2009；徐瑞婷，2009；劉宗德，2013；戴興盛、康文尚、郭靜雯，2013）。. 8.

(19) 貳、台灣環評制度的特色我國環評制度上路後，政府的環境管制作為出現轉變，對環境開發的監督從事後的污染防治挪至開發前的風險評估。無論是開發行為或政府政策，凡有造成環境（包括自然生態、經濟活動、社會文化等層面）不良影響之虞，政府得依《環評法》要求業者或行政部會以科學方法評估影響的程度範圍，於事前提出環境管理計畫，接受環評機關的審查及後續追蹤考核，藉此預防或減輕對環境的負面衝擊。1. 政治大. 根據劉宗德（2013）以及湯京平與邱崇原（2010）等人對我國現行環評制度. 立. 的觀察整理，台灣環境影響評估可歸納出幾項特色：（一）環評審查與開發許可. ‧ 國. 學. 分離；（二）環評委員握有審查及否決權力；及（三）依影響程度分成兩階段審. ‧. 查程序。試以開發案件為例說明如下：. 《環評法》第七條指出，開發單位向目的事業主管機關申請開發許可時，應. y. Nat. io. sit. 同時提交「環境影響說明書」（簡稱環說書），由目的事業主管機關轉送環評主管. n. al. er. 機關（中央為環保署、地方為縣市政府環保局）進行審查，環評主管機關做成結. Ch. i n U. v. 論後再通知目的事業主管機關及開發單位是否通過或進入下一階段審查。是故，. engchi. 環評過程除了開發單位，還有「環評」及「目的事業」兩大主管機關參與其中，且雙方職權各自分離，前者負責環評書件之審查和議決，後者轉送環評書件並按審查結論准否開發。環評書件之審查，由中央或地方環評主管機關設立「環境影響評估委員會」主導相關事項。《環評法》第三條規定，該會成員須有三分之二以上具有「專家學者」身份，每屆任期為兩年。由委員資格和組成比例可知，環評委員會本身帶有濃厚的專家色彩。此項設計一是考量環評牽涉的環境議題多元且複雜，有賴不 1. 參見《環境影響評估法》第一、四條。. 9.

(20) 同學科領域之專業知識協助審查；二如湯京平與丘崇原（2010）和張英磊（2011）所指，政府欲藉學者專家正當化其政治決策，取得民間社會的信任。前文論及我國《環評法》重要立法轉折是確立「環評主管機關」由「環境主管機關」擔任，除了執行環評審查，更被賦予實質的否決權力，也就是說，一旦環評主管機關的審查結論為不應通過，目的事業主管機關就不得許可開發。2正因我國的環評結論具有行政處分性質，不似美國僅當成開發決策的參考依據，3審查時如何兼顧開發需求和環保訴求做出合理決策判斷，對環評主管機關而言至關重要。成立環評委員會的一大目的，正是寄望來自民間具有學術專業及社會公信力的環評委員，. 政治大. 能以公正、超然的立場為代替政府做決定，減輕環評主管機管可能面臨的政治壓. 立. 力，重新樹立民眾對政府環境管制作為之信任（湯京平、邱崇原，2010；張英磊，. ‧ 國. 學. 2011）。. 有鑒於環境開發造成的公害污染、資源濫用、生態破壞等不良影響，4《環. ‧. 評法》不只明文規範應實施環評的開發行為，諸如工業、交通、水利、農礦、市. Nat. sit. y. 鎮、核能等十一項類型，5另參照美國環評架構，6按環境影響程度重大與否，採. n. al. er. io. 行兩階段的審查程序（見圖 2-1）。開發單位提交的「環境影響說明書」為第一階. i n U. v. 段審查重點，經環評主管機關審查通過後，目的事業主管機關允許開發，開發單. Ch. engchi. 2. 參見《環境影響評估法》第十四條。. 3. 根據最高行政法院 92 年度裁字第 519 號裁定，環境影響說明書的審查結論應屬「行政處分」性質具有法律上的約束力，而非僅提供目的事業主管機關裁量核准與否的「行政過程」。另一方面，戴興盛、康文尚、郭靜雯（2013，頁 167）指出，在美國，環評被目的事業主管機關當作自我省視決策的工具，透過實施環評將開發行為對環境的影響納入其核發許可的決策當中。由此可知，環評制度在台美兩國的定位並不相同。. 4. 參見《環境影響評估實行細則》第五條。. 5. 參見《環境影響評估法》第五條。. 6. 美國環評審查分成兩階段，第一階段為環境評估（Environmental Assessment），第二階段為環境影響說明（Environmental Impact Statement）。第一階段審查結果若「發現沒有重大影響」（Finding of no significant impact）則通過環評，無須進入第二階段。如果政府機關認為某項計畫或提案對環境有顯著影響，可跳過一階程序，逕付二階審查（United State Environmental Protection Agency, 2013）。. 10.

(21) 圖 2-1：環境影響評估審查作業流程. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：〈環境影響評估流程〉，行政院環保署，2013，取自 http://www.epa.gov.tw/ FileDownload/FileHandler.ashx?FLID=9443. 11.

(22) 位動工前應就開發內容舉行公開說明會；若該階段結論認為開發行為對環境有「重大」影響之虞，7則依《環評法》第八條指示，全案進入第二階段審查。第二階段要求開發單位對外揭示環說書內容並舉行公開說明會，再由環評主管機關邀集目的事業主管機關、專家學者、居民代表界定範疇評估（包括確認替代方案、應環評項目等其他事項），開發單位負責將範疇界定結果與各界意見編製成「環境影響評估書」（簡稱評估書）提交目的事業主管機關。待目的事業主管機關完成現場探勘與公聽會後，將相關報告記錄連同評估書轉送環評主管機關審查，通過者目的事業主管機管許可開發，未通過者可提替代方案再次審理。8. 政治大. 由前文討論可知，第一階段環評程序簡易，適用環境影響程度較小的案件，. 立. 審查內容集中於環說書，主要參與者為開發單位和環評主管機關，目的事業主管. ‧ 國. 學. 機關僅負責轉送環評書件；第二階段環評則針對影響情節重大之個案，審查前的準備工作繁多，包括資訊公開、範疇界定、現場探勘、意見蒐羅等。此階段公民. ‧. 獲得實質參與機會，目的事業主管機關亦提供不少助力，使環評主管機關審理開. Nat. n. al. er. io. sit. y. 發單位編製的評估書時，猶能關照到民眾意見和其他環境資訊。. C. hen 參、現行環評制度面臨的問題. gchi. i n U. v. 「環境保護」雖是我國《環評法》立法的主要精神與目的，但近年來因大型開發案或地方建設環評而掀起的審查爭議、法律訴訟、社會運動等消息，不免令外界對環評制度把關環境的實質功能產生質疑。行政院環保署（2013a）統計資料顯示，1998 至 2012 年通過的 1,554 件環評案件，僅 79 件經過較嚴密的第二階段審查，其餘 1,457 件在第一階段書面審查. 7. 重大環境影響之類型可參見《環評法施行細則》第十九條。. 8. 參見《環境影響評估法》第八、十、十一、十二、十三、十四條。. 12.

(23) 即通過，兩者數量相差懸殊，有多達九成五的開發行為在環評主管機關眼中視為「無重大環境影響」。此外，廖麗敏、陳銘薰與徐世榮（2010）檢閱 1996 年至 2008 年國內環說書與評估書審查結果，發現送審案件數中原有 61%認定具「環境負面影響」，但評估過開發單位提出的解決對策之後降至 33%，且最嚴重的環境負面影響僅「輕微」程度，以致我國環評結論多為「有條件通過」，比例明顯高於美國和歐盟經驗。對照前述環評通過數據，該研究解釋了為何多數開發案件皆判為無重大環境影響，毋須進入二階審查，也憂心台灣環評較之他國恐有低估環境風險的可能。. 政治大. 環評過度集中第一階段審查，加上結論的高通過率，當中存在的問題引起不. 立. 少學者關注和討論。劉厚連與游千慧（2010）及王毓正（2010）指出環評程序分. ‧ 國. 學. 成兩階段有「先篩選、後審查」的意味，第一階段初步認定具有重大環境影響之虞的案件須進入第二階段接受嚴格的審查，循此邏輯可知，後者才是環評實務上. ‧. 的重點所在。然而國內啟動二階環評的案例極少，顯示政府對開發行為的環境管. Nat. sit. y. 制要求寬鬆，又因環境影響或風險欠缺周密的評估，不符當地居民或環保人士對. n. al. er. io. 政府的期待，環評即使通過仍是風波不斷、爭論不休。民間為阻擋環評結論生效，. i n U. v. 甚至提起行政訴訟以求救濟，一如劉宗德（2013）所指，最高行政法院在 2003. Ch. engchi. 年認為環評結論屬行政處分後，環評過程所生爭議皆能進入訴訟程序審理，目前國內已累積五起判例，9皆是第一階段環評程序有瑕疵，最終行政法院判決環評主管機關敗訴，撤銷環評結論。環評過程可能出現的瑕疵或缺失，除了透過行政訴訟進行事後救濟，如何強化「公民參與」提升環評的決策品質更為關鍵。因環境涉及在地居民的生存權益與生活福祉，任何與環境相關之決策不該由國家政府單方面議定，應給予受決 9. 此五案分別是「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地——七星農場部分）開發計畫」、「雲林 BOO 垃圾焚化爐興建營運計畫」、「新店安康一般事業廢棄物掩埋場興建工程」、「新竹橫山鄉一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置廠設置工程」、「民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運」。. 13.

(24) 策影響者政治上的參與機會與言論表述空間，決策者再彙整其意見後做出妥適決定。理想的環境影響評估亦該如此，國外諸多文獻已肯定公民參與的正面價值，認為公民若能及早參與環評程序，將有助於決策者取得較完整的環境資訊、整合多元的知識與經驗、權衡不同利害關係人之觀點、釐清問題減少爭議等，提升環評的決策能力與品質，藉由公民參與落實民主規範，強化其決策正當性（Bonda, Palermb, & Haigh, 2004; Gluckera, Driessena, Kolhoffb, & Runhaara, 2013; O'Faircheallaigh, 2010; Reed, 2008; Webler, Kastenholz, & Renn, 1995）。我國《環評法》雖有明訂公民參與管道，如一階審查通過後的環說書公告與. 政治大. 公開說明會，或是二階審查開始前的環說書公告、範疇界定會議與公聽會等，但. 立. 在環評程序鮮少進入二階審查的情況下，民眾參與環評決策的空間遭受限縮，連. ‧ 國. 學. 僅有的參與途徑都流於形式化，難以產生實質影響力。以科學工業園區的選址或擴建為例，國內相關研究（杜文苓，2010；李信廣，2012）指出公民參與環評有. ‧. 時機過晚、程度低落且成效不彰等問題。詳言之，民眾遲至環評結論拍案通過、. Nat. sit. y. 開發單位舉辦公開說明會才取得參與空間，對開發內容幾乎沒有置喙餘地，而說. n. al. er. io. 明會事前宣傳不足又選在平日辦理，民眾礙於工作不便到場，實際參與者零星可. i n U. v. 數，且會中獲得的開發資訊相當有限，因開發單位對敏感內容有所保留，未能重. Ch. engchi. 視或妥善回應居民的環境疑慮，難以建立有效的風險溝通。嚴格來看，這類說明會的運作徒具形式流程，實質意義極為匱乏。李信廣（2012）曾援引 Arnstein（1969）「公民參與梯度」（ladder of citizen participation）概念評估中科四期環評的民眾參與，認為公開說明會的舉辦只停留在「告知」（informing）和「諮詢」（consultation）階段，亦即民眾僅單方面接收行政機關和開發單位釋出的資訊，或是在政府及業者徵詢意見時予以回應。而無論是「告知」或「諮詢」，因民眾對環評決策的影響力偏低，被視為一種「象徵性參與」（degrees of tokenism）（Arnstein, 1969）。. 14.

(25) 即便環評的程序設計及審查經驗不利公民參與，但仍有環保人士試圖開拓其他參與方式，翻轉過去只能被動接受官方決策（特別是爭議性開發案）的消極位置，積極主動地投身環評當中。如中科三期在完全釐清環境爭議前迅速通過環評，引發外界譁然，但當時具有環境運動背景的環評委員在審查結論提出附帶條件，要求開發單位辦理公開說明會加強與地方溝通，並執行健康風險評估、成立環保監督小組，讓民眾參與環評承諾的追蹤考核；民眾也尋求環團、立委協助要求國科會依行政程序法召開聽證會，進行風險辯論（杜文苓，2010）。杜文苓的研究觀察指出，環保監督小組或行政聽證會等措舉，填補了現行制度在參與管道上的. 政治大. 不足，開啟更多公民參與的可能性，值得借鏡；而聽證會開放不同立場之利害關. 立. 係人就環境議題提出科學證據或其他見解，藉由對話及辯論過程釐清問題爭議，. ‧. ‧ 國. 學. 若能將聽證程序納入環評，將有助於審查的完整性與專業性。. sit. y. Nat. 肆、環評資訊公開與媒體角色. io. er. 延續前文所述，杜文苓（2010）的研究除了就環評的公民參與給予制度面的. al. 建議，也暗示「資訊公開」的重要性。若是開發單位提供的資訊（如各項說明會. n. v i n Ch 的舉辦、對環境影響問題的回應等）不夠充分，將有礙民眾的參與，亦無法消除 engchi U. 地方對開發案的風險疑慮。中科三期的案例指出，在環評審查有條件通過後，民眾面對尚未解決的環境爭議，因不滿開發單位的「資訊公開」表現，自行設法生產環境資訊，提出具在地性的觀測證據，透過聽證會等其他參與管道，和開發單位進行風險抗辯（杜文苓，2010）。據此可知，「資訊公開」不僅是公民參與的先決條件，更是推動積極參與的動力來源。因環境議題具有風險不確定特質，其決策有賴專業的知識、技術以及大量環境資訊作為支撐。政府和企業往往掌握權力、經費、研究資源而立於專業和資訊. 15.

(26) 生產的優勢位置，主導環境決策進行：公民則因相關資訊和知識的缺乏，對環境議題的瞭解程度有限，成為參與決策的一大阻礙（杜文苓、李翰林，2011；Bonda et al., 2004）。民眾對政府和企業「資訊公開」的期待與呼籲，意在改善彼此間資訊或專業不對稱的現況，追求公平對等的決策參與情境。從民主規範的角度切入，美國環境傳播學者 Cox（2006, p.84）強調環境決策之參與應符合下列三項原則：「透明性」（transparency）、「直接參與」（direct participation）與「可課責」（accountability）。其中的「透明性」即指政府的資訊公開，也就是說，民眾可以取得或請求政府公開資訊，以保障個人「知的權利」. 政治大. （right to know）。以環境毒物管制為例，美國 1986 年通過的《知情權法案》（Right. 立. to Know Act）不只要求企業告知工廠使用的化學物質，並請環保署監測工廠排放. ‧ 國. 學. 的有毒物質，將上述資料製成「毒物釋放清單」（Toxic Release Inventory）供外界公開查閱，民眾可藉此瞭解工廠活動對生活環境的影響（Cox, 2006）。另外，. ‧. 王毓正（2010）檢視聯合國《奧爾胡斯公約》（Aathus Convention）對環境事務. Nat. sit. y. 決策的參與規範，亦指出該公約強調「資訊公開」的必要性，和「公共參與」、. n. al. er. io. 「司法救濟」同為民眾參與環境決策程序的三大基本權利，充足的資訊提供將有. i n U. v. 助於民眾與決策者在環境議題上進行理性的溝通討論並形成共識，提升決策參與. Ch. engchi. 的實質效益。是故，行政機關應有資訊公開之法令措施，以利民眾取得所需的環境資訊。回到環評的脈絡，有關資訊公開的討論大多圍繞在「內容」與「管道」兩個面向。在內容方面，以環評書件為主要對象，如李佳達（2009）調查環評委員意見發現，受訪者普遍認為環說書有字數過多、誤用專有名詞、迴避敏感內容等情形，可讀性有待改進。其他國內外研究（王毓正，2010；曾家宏，2006; Kakonge, 2013）也不約而同指出，環評書件往往涉及複雜、艱澀的科學技術用語，對教育程度低、無專業背景的常民百姓而言，這些資訊難以理解和閱讀，也不易對外進. 16.

(27) 行傳播。考量資訊呈現上的問題，Kakonge（2013）、蔡明杰（2009）建議應使用民眾熟悉的語言文字編寫環評書件，降低專業門檻，力求內容的簡明具體；曾家宏（2006）則認為可借助公開的會議以釐清各界對環評內容之疑慮。但前文已提及，國內像公開說明會這一類管道對民眾瞭解環評或開發內容的實質效益不大。國外部分，Peterlin、Kross 與 Kontic（2006）曾就斯洛維尼亞柯佩爾港（Port of Koper）擴建煤炭碼頭之環評進行個案觀察，採用問卷調查附近居民對不同環評資訊傳播方式之評價，受訪者普遍認為，比起在公開會議或網路上呈現環評內容，電視、報紙、廣播等媒體管道的宣傳效果更為有效，只是媒體報. 政治大. 導不多，從中取得的資訊仍然有限。雖然媒體在上述環評案的表現不盡人意，卻. 立. 展露其在傳播環評資訊的潛力與效用，如同 Kakonge（2013）討論非洲國家環評. ‧ 國. 學. 報告的資訊傳播困境時，認為可多方利用印刷媒體、電視節目、地方電台、廣告看板等訊息管道將環評相關內容廣泛告知當地群眾或利害關係人，反映出. ‧. Kakonge 對媒體運用的看重。. Nat. sit. y. 有鑑於傳播媒體的訊息影響力，國內一些研究者開始著手探究媒體在環評場. n. al. er. io. 域中扮演的功能角色，如李佳達（2009，頁 61）調查環評委員的意見得知，媒. i n U. v. 體會報導開發單位過去的不良環保記錄和有關環評公司信譽的新聞，或傳達地方. Ch. engchi. 民眾對開發案的意見觀感供環委參考，補充環評書面報告內容之不足；換言之，媒體在某種程度上展現了「監督」和「資訊提供」的正面價值。同樣地，徐瑞庭（2009）從「環境傳播」的概念出發，以政府發公文禁止採訪和台塑雲林台西大煉鋼廠環評為例，討論媒體、政府和民眾在環評中的互動關係，其研究指出，透過媒體的追蹤報導，一方面環評過程得以公開，接受社會的監督，維持其審查的獨立性和資訊透明；另方面將專業的環評資訊轉化成淺顯訊息傳遞民眾知情，並讓反對者的意見浮上輿論檯面，獲得能見度。由此可知，媒體身為環評場域中的行動者之一，其角色非僅止於告知大眾發生何事，亦扮演監督政府的看門狗。. 17.

(28) 總結本小節後半段的討論，對環境造成影響的重大開發行為，其環評審查過程常因未能妥善處理環境風險問題而掀起爭議，不少學者專家寄望以公民的實質參與平息既有爭端，提升當前的環評決策品質。而有效的公民參與實乃建立在資訊公開的基礎上，要讓環境資訊廣泛且有效的傳播，媒體的介入不可或缺。只是媒體在環評資訊的傳播上被賦予諸多期待，但其報導表現仍欠缺具體的檢視，換言之，媒體究竟向公眾呈現了環評審查的哪些訊息？這部分將在下一節借助風險社會、風險傳播等觀點做進一步的討論。. 第二節立. 政治大風險傳播與環境報導. ‧ 國. 學. 壹、風險社會下的環評決策. ‧. 隨著科學知識的累積及創新，當代工業文明發展達到新的巔峰，科技的突破. y. Nat. io. sit. 及應用不僅取代以往的生產方式，也重塑既有的生活習慣，使人類的社會型態出. n. al. er. 現極大轉變。在探討現代社會整體的發展變遷時，德國社會學家 Beck 曾以「風. Ch. i n U. v. 險社會」（risk society）的概念闡述人類自身所面臨的處境（Beck, 1986／汪皓譯， 2004；顧忠華，2001）。. engchi. 所謂的「風險」並非已真實發生的事件，而是一複雜的抽象概念，泛指事物的「不確定性」（uncertainty），且與人類行為的結果密切相關（Palfreman, 2006; Sellnow, Ulmer, Seeger, & Littlefield, 2009）。理論上，風險被定義為對負面事件（如財物損失、疾病傷亡等）之發生可能及影響程度的評估，涉及「機率」（probability）和「後果」（consequence）的客觀計算（Palfreman, 2006; Singer & Endreny, 1993; Sjöberg, 2000; Slovic, 2000）；實際上，風險的感知與衡量深受內在主觀經驗和外在的文化脈絡、社會行動者等因素影響而有落差（Hillier, 2006; Luhmann, 1991，. 18.

(29) 轉引自孫治本，2000; McComas, 2006），不能一概而論。也就是說，風險會隨著人、事、時、地等社會情境的變動產生殊異的意義詮釋，可謂一種「開放性的社會建構」（顧忠華，2001）。「風險」雖非現代社會特有的產物，現代風險的特徵卻和過去有著相當大的不同，如風險主要來源不再是天災或戰爭，由工業文明導致的環境健康威脅取而代之，它難以透過固有官能直接感知而須依靠科學知識和專家的評估界定，其影響範圍經常是跨越階級、種族、地方、國界、世代等區隔，打破既有的社會不平等，也製造新的不平等（Beck, 1986／汪皓譯，2004；顧忠華，2001; Cottle, 1998）。. 政治大. 核能科技即為現代風險的典型代表，當民眾享受核電廠提供的電力同時，可能正. 立. 面臨輻射外洩的潛在威脅，卻因為肉眼不可見而難以察覺或忽略風險的存在；一. ‧ 國. 學. 旦核電廠發生災變（如日本福島核災），輻射外洩或污染的風險成真，受威脅的不只是此時此地的所有居民，鄰近地區或國家甚至後代子孫都可能難以倖免受到. ‧. 核災的波及。. Nat. sit. y. 在「風險社會」的討論中，Beck（1986／汪皓譯，2004）從現代工業科技使. n. al. er. io. 用對環境及健康造成的威脅破壞，進一步反省日常生活高度仰賴的科學知識技術. i n U. v. 何以將人類社會捲入層出不窮的風險當中。根據 Beck 的觀點，科學從過去以來. Ch. engchi. 一直是人類用以認識外界、解決問題的媒介工具，它帶來知識上的啟蒙、推動科技的創造發明，乃建立現代工業社會文明的重要支柱。但始料未及的是，伴隨工業文明發展而來的「副作用」（如污染、疾病等）讓人類身處不安全的狀態中，各種超出計算與控制能力以外的科技風險，逐步侵蝕科學知識的權威性及正當性，使社會開始對科學信仰產生質疑，意識到科學對真實世界的掌握仍有侷限和不確定性（Beck, 1986／汪皓譯，2004；周桂田，2001）。不確定性正是風險的本質。由此可知，以往用於解決問題的科學知識在現代社會反而成為風險問題的根源。. 19.

(30) 弔詭的是，由科學不確定性所衍生的風險，現代社會仍寄望以科學手段進行管理，如利用因果推論判斷或排除可能風險，或制定邊際值／可接受值來決定風險的容許程度等（Beck, 1986／汪皓譯，2004；周桂田，2001）。類似做法反映了現代社會對科學知識技術的高度依賴，也說明風險如何透過科學緊密鑲嵌於社會當中，成為人類日常生活的一部分。除此，科學的不確定性使得高度專業分化的科學社群在知識上的競爭日趨激烈，面對複雜難以掌握的真實世界，不同科學領域運用其專門理論方法試圖提出各種知識解釋，提供社會選用作為躲避風險的參考指引，藉以滿足世人對安全的需求。然而最大的問題不外乎這些來自各方科學. 政治大. 專業的知識解釋，往往恣意對外在事實進行判斷，而不同的判斷結果再次加大科. 立. 學的不確定性，顯示風險的存在（Beck, 1986／汪皓譯，2004；周桂田，2001）。. ‧ 國. 學. 呼應 Beck 對現代風險成因及科學知識的反省，Giddens 的「結構歷程化」社會理論也有類似觀點：人類因知識技能的運用而順利過生活，知識技能被視為. ‧. 人類「生存的安全感」（ontological security）的根基；一旦知識技能發生問題，. Nat. sit. y. 影響日常生活的進行，將使人類陷入「存在的焦慮感」（existential anxiety）之中. n. al. er. io. （Giddens, 1991，轉引自劉維公，2001）。知識技能如同一枚銅板的兩面，既為. i n U. v. 生活安全的要件，也是風險依附的對象。現代社會世人對知識技能的依賴具現為. Ch. engchi. 對「專家系統」（expert systems）的信任，舉凡食、衣、住、行等各方面遭遇到的問題，都能找到相對應的專家知識（expertise），人們只要根據專家提供的資訊、建議或警告採取適當行動就能解決一切事務、趨吉避凶，常保生活無虞（劉維公， 2001）。但誠如前文所言，科學的侷限性使其帶有不確定性的特質，奠基於科學之上的專家知識亦是如此，而人類對於專家知識的依賴形同將科學不確定性的風險安插至現代社會中。因此 Giddens 認為專家系統將日常生活變成冒險活動（劉維公，2001，頁 10）。除了日常生活，現代社會對專家系統的依賴也展現在政治決策過程，如台灣. 20.

(31) 的環境影響評估。開發案件的審查往往涉及複雜且多元的環境議題，需借助個別學科領域的專業知識判斷可否通過，因此環評委員會的組成上要求須有三分之二以上人員具有專家學者資格。環保署也於 2008 年修改現行法規10在環評初審會議過程中創設「專家會議」機制，採取專家代理公民參與的模式，針對特定環境議題進行專業的對話討論，藉以釐清事實爭議，提出可能的替代方案（行政院環保署，2013b）。儘管政府對環評的專家審查抱持正面期待，已有國內研究指出這類會議的運作成效不佳，如陳冠睿、林佳弘、余韶誠與張景儀（2012 年 5 月）檢視六輕四期環評有關揮發性有機物（volatile organic compounds, VOCs）議題的. 政治大. 審查過程發現，專家一方面因關鍵環境資訊的缺乏（包括 VOCs 實際排放量、排. 立. 放係數估計等）難以判定六輕的 VOCs 排放是否已超出環評核定量，不斷要求開. ‧ 國. 學. 發單位補齊相關數據；另方面對特定議題的關注點及重視程度因各自專業不同而有差異，導致問題無法深入討論或有人認為討論議題過多，而在 VOCs 議題中更. ‧. 有非空污領域專家提出超乎其專業範圍的意見。換言之，環評過程中的資訊空白. Nat. sit. y. 和專業背景分歧都會影響專家的審查。. n. al. er. io. 同樣，杜文苓（2012）以國內高科技及石化產業的環境影響議題為對象，透. i n U. v. 過相關會議資料的整理分析及專家焦點座談等方式，審視環評專家會議的運作情. Ch. engchi. 況，指出現行的專家會議機制無論在人力經費、資訊統整、風險溝通或會議品質等面向多有不足之處，其設計和運作未能保證環境知識的積極生產，為環評提供良好的科學判斷基礎，導致良莠不齊的審查結論。前述文獻顯示，政治決策仰仗的專家系統未必總是能有效發揮作用，提供為政者理想的決策指引。專家會議本身的侷限使決策帶有不確定性，迎來風險與爭議，尤其像環境影響評估這類公共決策，政府一旦決策不慎或出現瑕疵，民眾將面臨各種來自環境或健康的潛在威脅。無論是開發個案或國家政策，其環評決策. 10. 參見《行政院環境保護署環境影響評估審查委員會專案小組初審會議作業要點》第三條。. 21.

(32) 都牽涉到國人的生存權益及生活福祉，社會對於審查結論及審查過程中相關環境議題及風險評估的討論應有知情的必要和參與的權利。但在現有參與管道不足及專業知識素養欠缺的雙重弱勢下，一般人不僅無權進入環評場域參與審查決策，也無能理解高度複雜的科學風險爭議（Hayenhjelm, 2006）。於是，日常生活中負責監督政府施政、社會用以獲取科學、環境、風險等各種資訊的傳播媒體（黃浩榮，2003; Frewer, 1999），遂為民眾接收環評訊息、關注審查動態的主要管道。媒體的公開報導不僅使環評受到公開監督，也傳遞重要的環評資訊，揭露爭議中的正反聲音（徐瑞婷，2009），引起人們對風險的警覺. 政治大. 和討論，使相關議題從以技術官僚、專家為主的決策圈外溢至公民社會，開啟兩. 立. 造之間的溝通對話，進而影響審查結果。由此可知，政府和民眾在環評審查決策. ‧ 國. 學. 之間的資訊鴻溝，在某種程度上被媒體的風險傳播所填補，突顯出媒體在風險社會中的重要性。. ‧ y. Nat. er. io. sit. 貳、風險傳播與媒體角色. al. 風險傳播被視為風險管理不可或缺的一部份（ Gurabardhi, Gutteling, &. n. v i n Ch Kuttschreuter, 2004）。狹義而言，風險傳播是指任何將風險相關訊息告知民眾的 engchi U. 傳播行為（Plough & Krimsky, 1987；轉引自 Cox, 2006）；相較之下，廣義的風險傳播關照不同對象之間的資訊交換（National Research Council, 1989，轉引自 Sellnow et al., 2009; World Health Organization, 2013），如美國國家研究委員會將風險傳播定義為個人、團體和組織之間交換資訊和意見的互動過程，包含風險本身及其他相關訊息。風險傳播的研究領域從 1980 年代持續發展（張瑋珊，2009; Cox, 2006），迄今經歷了不同階段的發展，風險溝通被賦予的任務和形式也出現轉變。如 Leiss. 22.

(33) （1996；轉引自 Höppner, Buchecker, & Bründl, 2010）指出美國風險傳播的研究重點可分成三階段，第一階段探討如何透過資訊傳佈教育民眾認知風險的存在；第二階段由勸服效果出發，試圖改變公眾風險行為，第三階段強調資訊的交換過程如何促進民眾參與及社會學習；同時，風險傳播的實踐形式也從早期單向的資訊傳佈過渡至雙向的對話。風險傳播研究的階段性轉變反映出既有觀點的修正與視野的擴展，質言之，理想的風險傳播並非由上（專家）而下（常民）的傳播模式，而是在風險辯論過程中所形成的建構性對話（Löfstedta & 6, 2008）。Cox（2006）由風險感知的角. 政治大. 度切入，指出風險傳播可分為「技術模式」（techninal model）和「文化模式」（cultural. 立. model）兩種觀點，彼此的差異表現在對風險和公眾的認知想像，也落實在傳播. ‧ 國. 學. 行為的形式與目的。簡言之，技術模式認為公眾面對風險時是不理性的，風險應交由專家以科學量化方法進行客觀評估，風險傳播的主要目的在縮減專家和公眾. ‧. 之間的風險認知落差，專家須將正確的風險資訊告知公眾並教育之，協助其判斷. Nat. sit. y. 風險或改變風險行為，屬於典型的單向傳播（Cox, 2006; Hayenhjelm, 2006）。然. n. al. er. io. 而偏向專家主導及量化風險的風險傳播往往有不夠民主的缺點，也忽略其他影響. i n U. v. 公眾風險感知的因素（如情感、價值等），文化模式的出現不啻是對技術模式的. Ch. engchi. 一種反省。一方面，文化模式肯認影響公眾認知風險的文化知識和在地經驗，視風險為社會建構的產物，其意義與價值不再由科學獨斷，而是不同論述彼此競爭的結果（Cox, 2006）；另方面，它更強調參與的重要性，期待公眾與其他利害關係人能於風險傳播的過程中彼此交換資訊，進行協商對話，藉以凝聚共識、解決衝突，為相關決策做出貢獻（Cox, 2006; Hayenhjelm, 2006）。這類具雙向溝通特性的風險傳播，因此也被Hayenhjelm稱為「民主模式」（democratic model）。 Cox（2006）和 Hayenhjelm（2006）的分類方式提供一個簡明的概念架構用以理解風險傳播的內涵，另有研究者在此基礎上，進一步討論不同風險傳播模式. 23.

(34) 的適用情形。如 Höppner、Buchecker 和 Bründl（2010）認為技術模式的風險傳播可用在不確定性和爭議性低、負面後果明顯且世人感知程度相近的風險類型，如車禍意外、藥物濫用或週期性天災等；當風險涉及多層面呈現高度複雜性或後果不清楚，以致利害關係人之間風險感知不一而有爭議時，民主╱文化模式的風險傳播相形重要，風險管理者應將社會中不同利害關係人代表的觀點、知識、價值等納入風險評估的考量，籌畫較佳的風險管理方案。承上所言，由於環評處理的環境風險多半帶有複雜性、不確定性等特質，且影響影響層面極廣，政府的風險評估有賴專業知識和大量環境資訊為依據，因此. 政治大. 審查決策過程需要來自不同領域之專家和公眾的參與，讓專家和專家、專家和公. 立. 眾之間針對風險議題進行對話與辯論，藉由良好的風險傳播廣納各方意見，協助. ‧ 國. 學. 政府釐清風險爭議，提升環評審查及決策品質。. 不能忽略的是，環評的風險傳播不只是會議內專家與專家、專家和與會公眾. ‧. 之間面對面的對話，還包括對會議外無法直接參與環評的廣大群眾的訊息傳佈，. Nat. sit. y. 以昭告社會政府的審查過程及決策結果，或反映各界人士對環評的意見評論。就. n. al. er. io. 此點而言，媒體著實扮演了關鍵的風險傳播管道。. i n U. v. 媒體不只是一般大眾日常生活中接收社會訊息的主要工具，更是認識外界風. Ch. engchi. 險的消息來源。另外，媒體做為一個公開的論述場域，容許不同立場的利害關係人進入，針對特定風險議題表示意見或與他人對話，各方論述在此交鋒、爭辯，競逐對風險的詮釋權力。再者，媒體被社會賦予的「第四權」地位，負責監督風險決策機關的作為，並告知公眾知情。誠如 Cottle（1998）所指，風險社會中的傳播媒體兼具建構風險、定義風險、社會批評等多元角色，其重要性可見一斑。媒體的風險傳播具體實踐在報導內容，經由文字、聲音、畫面的呈現各類災變、意外、疾病等事件，做為民眾建構風險感知的基礎。隨著當代風險社會面臨來自科技失控、環境變遷、健康危機等層出不窮的潛在威脅，新聞媒體如何報導. 24.

(35) 風險及其相關議題引起傳播學界濃厚的研究興趣。Cox（2006）即指出在環境傳播領域中，風險傳播為其中一項分支，除了討論公眾風險感知等相關問題，也關注媒體對環境風險議題的報導表現。. 參、環境風險新聞報導和早期相比，環境報導關注的議題已出現質變。以美國為例，根據 Friedman （ 2004 ）的研究觀察， 1970 至 1980 年代的環境報導多為「污染取向」（pollution-oriented）新聞，進入 1990 年代後，隨著環境議題日益複雜，其橫跨. 政治大. 科學、政治、經濟、社會等多元領域的特性，增加記者報導的困難度；此外，「成. 立. 長與自然取向」（growth and nature-oriented）新聞的出現，也使環境報導有「污. ‧ 國. 學. 染」之外的切入面向。同樣，Pompper（2004）研究指出 1980 到 1990 年代美國. ‧. 報紙的環境新聞除了「有毒物質與污染」的框架主題，也不乏「保育野生動植物」和「能源生產」的報導內容。. y. Nat. io. sit. 另一方面，Hansen（2011, p.13）回顧 1970 迄今環境傳播的研究發展，指出. n. al. er. 環境報導的分析已累積相當多的成果，並涵蓋不同的環境議題，當中持續引發學. Ch. i n U. v. 界研究興趣者包括：氣候變遷、核能以及石油或化工導致的污染災難等。研究者. engchi. 認為，傳播研究者對上述環境風險的關注，某種程度顯示這類議題已成為近年來媒體環境報導的主要內容之一。對照國內相關研究，熊傳慧（1984）曾檢視 1960 至 1982 年《中央日報》、《聯合報》、《中國時報》與《自立晚報》的環境報導，發現新聞主題多圍繞在環境污染公害及政策，有關環境保護的內容則相對偏少。不過，林義晃（2003）針對 2002 年《聯合報》、《中國時報》與《自由時報》之環境新聞進行內容分析，指出自然生態保育類的報導主題已超越其他污染防治類，成為國內環境新聞的主力重點。比較熊傳慧和林義晃的研究結果，環境新聞主題的變動，某種程度反映了. 25.

(36) 台灣社會關心的環境議題面向隨著時間出現轉移，從早年的公害污染問題到近期日漸重視環境生態保育，並引起媒體的報導興趣。另外，林貞嫻（2005）欲瞭解國內主流媒體如何再現環境運動，抽樣分析 1970 至 2002 年《聯合報》、《中國時報》和《自立晚報》的新聞內容，結果顯示台灣環境運動的報導主題以核能爭議、抗爭行動和抗爭影響三種類型最多，反映媒體偏好爭議性及戲劇性的題材呈現。值得一提的是，本研究關注的「環境影響評估」也出現在林貞嫻的分析結果中，雖然整體所佔比例相當低（2.9%），但仍是國內環境運動的報導主題之一。本研究推論，該主題偏少的原因或許和國內《環. 政治大. 評法》通過時間（1994 年）有關，在此之前環評並非民間環境運動興起的主要. 立. 背景，媒體關注程度不高，也非主要報導面向。但隨著環評立法通過成為政府管. ‧ 國. 學. 制環境風險的守門機制，加上近年來台灣不少開發案面臨環評爭議，喚起公眾注意甚至形成社會運動或政治效應，環境影響評估這類牽涉環境、科學、風險、決. ‧. 策等多層面的複雜性議題，媒體究竟如何報導實有進一步探索必要。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 一、報導主題. i n U. v. 從既有文獻或研究可知，環境風險報導的產製受到諸多因素影響，新聞常規. Ch. engchi. 即是其中一項，包括新聞價值、截稿時間等（Adam,2000; Anderson,1997; Archibald, 1997; Bourassa, Amend, & Secko, 2013; Cox, 2006; Dunwoody & Griffin, 1993; Miller & Riechert, 2000），形塑了環境風險報導的樣貌。根據 Adam（2000）、Cox （2006c）、Miller 和 Riechert（2000）等人的觀點，環境風險多半具有長期發展和不顯著的特性，難以透過傳統新聞價值（包括立即性、顯著性等）的篩選登上媒體版面，記者往往須借助具體發生的事件（如傷亡、利害關係人之間的衝突等）進行相關報導，使這類新聞帶有鮮明的「事件取向」性格。以單一事件呈現複雜的環境風險議題，除了新聞價值上的考量，也是記者減輕時間壓力，確保在截稿. 26.

(37) 之前完成報導的手段（Anderson, 1997; Miller et al., 2000）。不過，環境風險報導過於事件導向的結果，如同 Anderson（1997）所言，媒體會特別鎖定富戲劇性的災難事件，用來吸引社會目光，如 2011 年日本發生的福島核災，已有研究顯示平面媒體多以強調衝突或人情趣味等戲劇化手法呈現核災相關新聞（陳雅妤，2013）。此外，事件導向的報導方式使在時間與空間上具連續性的環境風險變成孤立的事實，使人看不見相關的歷史脈絡背景（Adam, 2000; Dunwoody & Griffin, 1993）。關於去脈絡化的新聞呈現，Dunwoody 和 Griffin （1993）曾舉 Dunwoody（1979）的科學記者資訊搜集行為研究為例證，指出記. 政治大. 者在採訪大型科學研討會時，往往只針對幾個片段事件發稿，未能呈現整個會議. 立. 過程的全貌，正好和前述觀點相互呼應。. ‧ 國. 學. 若將上文的討論套用在環評案例，因環評審查是由一連串會議討論所組成的具連續性的風險決策過程，處理的是遠在未來不可見的環境風險，面對爭議時往. ‧. 往需要長時間的資訊搜集和反覆審查，也就是說，環評通常不是當下、立即性的. Nat. sit. n. al. er. io. 題之一。. y. 決策判斷，在此情況下，媒體的環評報導呈現哪些主題類型是本研究欲探討的問. 二、訊息面向. Ch. engchi. i n U. v. 環境風險是環評審查重點及決策依據，風險的評估判斷需要充足資訊為基礎，研究者認為，媒體扮演的風險傳播角色，除了反映利害關係人對風險議題的意見觀感供環評主管機關參考，也應告知外界有關環評審查的議題、過程及結果等訊息，一則保障公民知的權力，二則促進民眾參與的可能性。因此，環評在媒體報導當中的訊息呈現是本研究欲觀察的重點。站在風險傳播的立場，Morgan、Fischhoff、Bostrom 和 Atman（2002）指出風險接收者通常想從傳播資訊中取得數字（風險機率、花費成本等）、過程（風. 27.