相關學術文獻的研究論述

房屋之買賣交易，已是一生中不可或缺重要目的（何佩珊，2013：1）。土地如

同海洋資源一樣需要永續經營的，也是一個國家發展中最重要的一環。認為傳統社 會莫不認為有土斯有財，先成家再立業，而成家的第一步，就是要擁有屬於自己的 房屋。「有土斯有財」是我國自古以來的守財觀念，因此，以臺灣可耕作的農地面積 占大宗情況下，農業生產的基礎是農地，有不可再生的資源，具有區位性及不可移 動性。以現今農地的功能，已由早期單一經濟性功能的糧食生產，擴展到提昇生活 品質與維護生態環境的非經濟功能性，並考量產業、環境及農村需求的多元性。國 家的農業政策都是隨著社會經濟環境而演變，農地政策亦配合經濟需求進行階段性 改革及調整，我國在第一階段農地改革中，解決農地地權分配問題，以提升農地生 產力；第二階段改革則實施擴大農場經營規模，來增進農地經營效率；民國 89 年配 合國內社會及政經環境變化下，將農業發展條例做大幅度修正，由於農地自由買賣 限制放寬及興建農舍等措施，造成農地破碎化、建地化及污染等諸多問題；目前實 施的第三階段農地改革，期望這個適當時機，制定更符合農業發展所需的農地政策，

以促進農業競爭力轉型提升與升級，亦能維護生態環境而永續發展（廖安定，2008：

48-49）。

報章媒體以《新竹縣「露營聖地」遭濫墾，山頭全禿了》報導為題：看出國內 對於土地管理，仍陷於口號而無實質做法！臺灣目前土地運用的亂象，諸如山坡濫 墾、海線退縮、河川盜採等，處處可見違法使用土地（陳妍霖、郭宣彣&張裕珍，

2017）。土地不當的開發，使得臺灣農地污染（違法農舍）也隨處可見。對於政府在 國土規劃政策是否真的有願景，確實是全體國民所期待？針對閒置國有土地活化，

筆者概約以研究學者論述區分以下：

壹、以公有閒置空間的成因為研究論述者

｢閒置空間｣，是指城鄉建設過程中被遺忘的空間（陳朝興，2001）。政府正積極 推動閒置空間再利用政策，讓廢棄建築物、老舊建築、閒置空間逐一被檢視，各地 方機關無不積極投入爭取經費之行列（陳茂偉，2008：1）。行政院文建會(1998) 初

步將「閒置空間」定位為：｢依法指定為古蹟、登錄為歷史建築或未經指定的舊有閒 置建築物或空間，在結構安全無虞，而仍具有可再利用以推展文化價值者」。將「閒 置空間」改造的緣起歸納為兩個主因，其一是：讓老建築活化保存的方式替代凍結 為展品的保存方式。其二是：原屬某種特殊產業類型的建築，因無法生存於劇變的 社會而逐漸被閒置，這些建築在某些面向上若稍加改善，仍可重生於城鎮之中（傅 朝卿，2001）。以廣義的方式將「公共閒置空間、土地」定義為：「原有階段性功能 消失，目前使用功能不彰，可以有更積極的使用方式者。」（王惠君，2002）。閒置 空 間 是 指 ： 被 廢 棄 的 （ Deserted / Adandoned / Discarded ） 空 間 、 是 多 餘 的

（Space/Superfluous）空間、是壞掉的（Damaged/not Functioning）空間、 是被遺忘 的（Forgotten/Ignored/Lost）空間、是過渡的（Transitional）空間，或是懸盪的

（Suspended）空間（劉舜仁，2001）。

「閒置空間」，基本上多以公共設施為主要物件。諸如無用荒廢的公務宿舍、軍 事設施、政府辦公廳、宗教或教育設施的場域。原則上是不再使用、功能性無法滿 足現況、或是等待開發前的時間。造成這種現象的因素不只前面所述的原因，某些 是原使用單位搬遷或裁撤，或是所有權者放棄的經營因素，可是有些閒置空間成因 是管理不良、規劃不當所造成的。然而｢閒置空間｣也或許是專家學者闡述的多樣組 合。

政府期待透過活化、再利用等工作的推動，賦予分布於全臺各地的閒置空間新 的生機（林恆如，2011）。在新聞媒體的報導下，閒置空間引起政府與社會大眾的重 視與關注，自 2001 年發展至今；行政院公共工程委員會亦成立專案小組，作為活化 各類閒置場館、設施的交流平台。在國外的閒置空間討論已行之有年，從都市計劃 開始，閒置空間的主軸是舊建物的重新利用（楊文雅，2011）。但在臺灣而言，閒置 空間不僅是舊建物的再利用，更摻雜著許多複雜因素在其中，特別是政策規劃的問 題最為嚴重。基此，｢蚊子館｣是閒置空間最大的代名詞。新聞媒體以「蚊子館」一 詞來形容「地方公共工程建設完成之後或因故未完成，導致閒置或是使用率不佳的

狀態」，意指這種公共建設除了養蚊子之外，沒有其他功用，這樣的報導逐漸在民眾 之中產生共鳴（陳敦源，2010：224）。

有些學者認為，成為蚊子場館的因素有很多，由中央到基層，對於政策議題之 設定、政策規劃、執行、評估，每一個環節可能環環相扣（黃錦堂、謝麗秋，2009）。

認為臺灣的蚊子館只會增加而不會減少。因為這同時間是國家政策建設規劃，中央 各部會間的溝通，以及各地方政府首長施政藍圖的整合，只有打破「硬體建設才是 政績」的邏輯思維，才可能有改變的機會（高毓霠，2015：38）。

臺灣蚊子館林立，其閒置因素錯綜複雜，互相牽動，針對臺灣閒置公共設施抽 樣調查，歸納出政治人物以政治選舉為最（姚瑞中，2010）。臺灣建築與城鄉研究所 學者呂權豪表示，若要解決蚊子館的問題，就必須翻轉現行｢由上往下｣的調查方向，

改由公民自主性、｢由下往上｣提報。翻轉代議民主，改為審議、參與式的決策方式，

才能夠妥善匯集民意，深化公民參與（張凱翔，2015）。

台灣各地的閒置空間或無法營運的公共設施投資案，有相當高的比例是在一開 始就註定是失敗的命運（詹穎雯，2012：37）。探究這些公共設施空間的閒置成因，

最根本的因素，就是初期的「經濟效益評估」並未真正落實。有些評估報告只是官 樣文章的形式，而類似案例不僅僅地方政府的提案；在審議作法上，也有受限作業 時間不足、缺乏專業評鑑能力；也可能在政策既定的規範下，無法將預算審議的判 斷與篩檢功能機制落實發揮。

我國不當公共建設之成因，約略可歸納出以下原則性的缺失，只重選舉支票、

忽略專業之意見，且沒有透過專業評估之政策規劃目標，經常是造成閒置空間的主 因（黃朝盟&謝麗秋，2010）。這也真正說明了許多地方政府，縱使財政困難拮据，

可是閒置公共設施的問題，依然存在。特別是選舉期間，政黨候選人所提出的競選 承諾，在其當選後，得以擴大內需、縮短城鄉差距所興建的公共設施，散佈在全國 各地區。誠如 2014 年的新科縣市首長上任後，首先就是面對債台高築的財政狀況問 題（張凱翔，2015）。

政府又該如何做好國土規劃的政策呢？學者談到在現行政府運作過程中，一定 要在公共政策中重新定位政府與公民的角色，也必須省思如何經由參與及程序機制 的安排，也應透過各種不同的參與機制，廣納公民參與治理的過程，並以「公民」

作為治理夥伴，來彌補政府與公民間的落差，使政策推行更為順暢（Bingham et al., 2005; OECD, 2001; 林國明、林子倫、楊志彬，2007:7）。臺灣現在該要做的是重新思 考國家整體戰略發展計劃（政、軍、經、心）與國土規劃，以求明智地使用土地（高 毓霠，2015：43）。學者李鴻源指出：在臺灣討論土地開發時，並無針對土地容受力 來規劃，因此，往往造成都會區因人口數爆多，而衍生交通雍塞、高房價、排水不 良、噪音汙染等等問題。然借鏡荷蘭政府在規劃上，就考量人口數與土地的分配比 例，以營造人類與土地相對照應的生活要件。因此，閒置空間產生最大的惡源：

一、是政治選舉因素。

二、是政府政策規劃極為不當。

貳、以閒置公共空間再利用為研究論述者

｢閒置空間｣的運用是有許多不同樣貌的，它有可能是展現當地獨具的特色，或 者是發揮與世界同步的時尚，尤其更可提高區域文化發展的自主力，進而成為在地 經濟的重要一環。針對閒置空間再利用的論述，大致上以政府閒置的公有公共空間，

例如停車場、活動中心、場館等；因少子化生成的閒置校園空間，以及遺留下廢棄 或無法使用的歷史空間。

學者對於「再利用」、「再生」、「活化」等閒置空間有較明確的界定：「『活化』

是一種行動，化建築物之被動為主動，使其再度具有使用價值；『再生』是一種目的，

是建築物起死回生之期望，使其恢復功能性；『再利用』則是設計策略之執行，使建 築物脫胎換骨，變換另一種風貌。換句話說，空間可以若是想要『再生』，必須經由 某種『活化』之行動，以『再利用』來達成。」，這個說明對｢閒置空間｣再利用最能 表達資源回收觀念（傅朝卿，2001）。主張｢閒置空間｣再利用，應以鼓勵民間主動租

用為原則，政府只是提供機會並節省文化支出的功能，讓民間的文化活力與創造力 可以被激發（漢寶德＆劉新圓，2008）。

｢少子化｣的趨勢，已讓教育上面臨許多衍生的挑戰，除招生困難外，另外一個 就是｢校園閒置空間｣（蘇育濱，2014：98）。校園閒置空間再利用，是校園中的場地、

教室等空間場所因人數使用減少、管理使用欠當、維護預算不足情況等因素，所產 生的閒置情況（曾雅慧，2011）。因此，讓學校閒置空間再次有效使用起來，除了因 應新的教育方式及滿足生活機能的需要規劃外，這樣的理念正是實現多元教育的新 契機，藉由校園閒置空間的再利用政策，設計師生對學校環境深厚的歸屬與認同感

教室等空間場所因人數使用減少、管理使用欠當、維護預算不足情況等因素，所產 生的閒置情況（曾雅慧，2011）。因此，讓學校閒置空間再次有效使用起來，除了因 應新的教育方式及滿足生活機能的需要規劃外，這樣的理念正是實現多元教育的新 契機，藉由校園閒置空間的再利用政策，設計師生對學校環境深厚的歸屬與認同感