第五章 國軍土地活化類型
第二節 眷村改建的活化類型
壹、眷村改建的歷程
一、眷村的定義
國內學者指出，眷村之形成主要源自於民國 38 年前後國民政府遷台所形成的大 量移民現象中（房明德，2007）。以眷村的發展來說，可追溯至民國 21 年國軍第一 師進入西安，並指派專人負責軍眷房舍的集中安置，即為眷村雛型的產生（馬子修，
2008）。臺灣光復後在國家整編安置龐大的外省籍軍人族群過程中，發展出公有住宅 社區的制度性計劃（沈芳如，2008）。為第一代非臺生的軍人及其眷屬為主的群居聚 落，可大致分為列管眷村及自力眷村兩種類型（李廣均，2013）。
自 1949 年政府來台後開始，政府臨時由日本人所遺留或接收之空屋、宿舍、學 校、廠房、營舍等，藉以安置軍人及其眷屬，然因當時反攻復國，光復大陸的堅定 信念，使大家皆有暫時棲身處所，不會久居在台的思維，因而自行修繕並用土、木、
瓦為築屋建材、也以竹篩糊泥為牆壁，形成「竹籬笆」特色的居住環境。依據「國 軍在台軍眷業務處理辦法」，將軍眷納入國軍後勤政策統籌監督管理，以「集中管理、
集中居住」管理為原則。至此，｢眷村」一詞正式在官方的機制中出現。因為臺灣特 殊歷史條件下所形成的「眷村」是具有強烈族群意識、軍階與職位、黨國忠誠、不 同地域生活文化混雜的特殊聚居區域。而早期對於許多本省人而言，他們認定眷村 的標準是住戶們的口音、語言、職業、生活習慣等，與臺灣社會間的各種不同差異。
二、眷村的類型
一般界定於民國 69 年 12 月 31 日前由：政府興建所分配者、中華婦女反共聯合 會捐款興建所分配者、政府提供土地由眷戶自費興建者、或其他經主管機關認定分 配者。所興建完成之軍眷住宅其中之一者，即國軍所謂列管老舊眷村。而自立眷村 是指存在於各級政府住宅體制之外（如國防部、省政府），以第一代非臺生軍人及其 眷屬為主的自發性群居聚落（李廣均，2013）。針對眷村類型論述，國內學者以興建 資金來源，約略分為六種類型：
（一）1956 年以前由各軍種編列專案預算所興建。
（二）婦聯會募款捐贈所興建。
（三）以「華夏貸款」方式協助眷戶取得低利貸款，自行購地興建住宅。
（四）軍眷住宅合作社興建配售予軍眷戶。
（五）婦聯會捐款或改建之職務官舍並分配予有眷官兵居住。
（六）軍方與臺灣省及台北、高雄兩市合作改建之社區國民住宅（郭冠麟，2005）。 有關眷村的形成過程，大致都在營區周邊落腳，或是離市中心較為郊區的地方，
其中因受地理、交通位置的不同差異，眷村產生的大小也不大一致。就其土地與經 費的資源大致是：土地的來源是利用公有土地，包括軍方營產，各地政府土地或是 借用民地。經費的來源主要為政府編列預算，以及國內外民間捐款等，或是由眷戶 自費興建，由政府補助部分（周靖泰，1999）。
三、眷村的服務工作
國軍撤遷來台之後，當時的政治社會環境下，國民政府一方面積極整備反攻大 陸，另一方面則是臺灣當時社會穩定基礎，必須仰仗軍隊，於是軍人眷屬成為軍心 維繫的重要一環，使得由職業軍人身分而設立起的眷村凸顯其重要性。參考國內學 者研究及國防部訂頒「國軍在臺軍眷業務處理辦法」條文（國防部，1956），可以讓 研究者了解軍眷服務的概況，時序演進如下：
（一）1943 年國軍開始有眷屬服務業務，由國軍後方勤務部負責眷糧補給工作。
（二）1949 年在東南長官公署下設軍眷管理處。政府遷台後由國防部第 8 廳主
管政策，眷管處改隸聯勤總部。
（三）1964 業務移交總政戰部第 5 處接辦。
（四）1970 年 2 月總政戰部成立軍眷業務管理處，負責包括眷村重（遷）建、
眷舍管理及軍眷服務、宣教、慰助等工作。
（五）1995 年 7 月 1 日為因應任務需要，更銜軍眷服務處。
（六）2002 年 3 月 1 日國防二法實施，改隸國防部部本部 2 級業務單位，服務 眷為宗旨，並以完成老舊眷村改建為工作目標（池雙勝，2008；國防部，
1956）。 四、眷村改建的緣起
國民政府遷臺初期，為使三軍官兵無後顧之憂，安心執行戰備任務，所施作的 國軍老舊眷村，即是為了安頓軍眷生活的重點措施。研究學人指出：早年興建的眷 村，由於經費不足，大多以簡易方式興建，不僅僅衛浴設備共用、更無合格的消防 設施，而且各眷戶宿舍面積空間狹小，後來都成為市區中簡陋地區，住戶安全堪慮
（吳國彰，2008；王德寰，2009）。
隨著國內經濟起飛的快速發展，社會民眾生活水準逐次提高，國軍眷村的簡易 生活型態，對於都會區的整體景觀、治安、交通等建設，帶來許多問題。為顧及軍 眷生命財產安全，配合政府國土開發、都市樣貌更新、大眾公共設施提供之政策，
國軍於民國 69 年 5 月 30 日訂頒「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」（以下簡稱 試辦要點），檢討重新需要重建的老舊眷村計有 803 個，其作業方式有下列六種方式
（國防部，1993）。老舊眷村改建六種方式，如表 5-3 所示：
表 5-3 老舊眷村改建六種方式
改建作法 眷村數量 完成戶數
國防部提供國有地眷村與省市政府合作興建國宅。 完成合建 89 村 18,441 戶 依眷戶意願由軍眷住宅公用合作社辦理重建。 完成興建 27 村 4698 戶 選地價偏低國有地或空置營地，委請婦聯會捐建職
務官舍，以公產管理。
改建 14 村 2022 戶
整村遷購改建餘宅。 有 99 村 5192 戶 非國有地則協請地主合建 有 6 村 248 戶 偏遠而無法重建之小型眷村，以整村整建二層
以下鋼筋混凝土房屋，每戶最高不超過 40 萬
有 22 村 1739 戶
合計 257 村 32340 戶
資料來源：國防部，1993：145
另外有些眷村形式，非上述表列的六種改建方式之外，無法以整村整建方式進 行整建之眷戶，則以重點檢修，每戶最高補助 6 萬元，共 132 個村 15,550 戶。這階 段共計活化改建 389 村 47,980 戶。
五、眷村的改建立法過程
國軍自民國 69 年起依據「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」，採「與地方 政府合建」或「委託眷宅社自建眷宅」方式，辦理老舊眷村改建（徐明德，2005；
林耀宗，2008）。眷村改建過程中，仍有許多眷戶意見或地方政府的不同規劃，使的 改建進程緩慢。相關因素概述如下：
（一）單一眷村改建，推動執行期程緩慢。
（二）涉及非國有土地或屬公共建設眷地，無地價款可補助原眷戶購宅，改建意 願不高。
（三）地價款單獨分村計價，地價高則無須負擔自備款，有高獲利；地價低則負 擔較重，配合改建意願低落，形成心態比較上的實質不公。
（四）僅為行政命令，對少數抗爭眷戶強制力不高，影響作業期程。
（五）由各列管軍種自行負責改建權責，無法統一事權。
為了盡速完成國軍老舊眷村改建，提高活化土地的經濟效益，以興建國民集合 住宅，提供眷戶及社會中、低收入戶，並協助地方政府獲得公共設施用地，整體規 劃都市景觀。同時，為解決依據（試辦要點）改建眷村所無法處理之問題，國防部 於 83 年開始起草「國軍老舊眷村改建條例」，並經立法院審查三讀通過，於 85 年 2 月 5 日公布施行，將全省 543 個老舊眷村納入改建計劃，並採「建大村、遷小村，
先建後拆，全面改建」、「輔導眷戶領取輔助購宅款搬遷」及「購置國（眷）宅或民 間市場成屋」等 3 項重點原則，辦理眷村改建工作（國防部，1998）。新制立法的全 新面向計有以下優點：
（一）整體規劃全面改建：以縣市為單位，無論土地公告現值高低、區位好壞，
以區位相近者，集中興建住宅，一律辦理改建。
（二）提昇品質先建後拆：透過公開、公平、公正方式選擇少許眷地，空置營地，
評選國內知名建築師精心設計，完成興建後，再予遷入。
（三）減低成本縮短時程：原眷戶自行負擔最高以房地總價之 20%為限，其餘不 足部份由改建基金補助。各縣市地區可同步興建。
（四）具強制力：執行依據為完成立法程序且經總統公布之特別法，對抗爭原眷 戶及違占建戶具有強制力。
眷村改建條例通過後，國軍全案計劃有 161 處的改建社區基地，可提供 93,130 戶國宅，以配售給原眷戶及中、低收入戶的安置。除了有效活化公有地，提升眷戶 生活品質，改善都市景觀美感，去除治安隱憂。同時，眷改條例透過立法施行的作 法，更加完整作業流程機制，及早完成國軍眷村改建工作。有關國軍眷村改建的政 策看法，
誠如訪談的 S2 所說：
｢你看長榮新村就是眷村改建的一個，大同路上的那個，也是以前眷村改的，這個就是要活化土
地，早期眷村的土地都是國軍的土地，為了照顧這些國軍來台的眷屬，收入又低，不可能在外面買 房子，兩手空空過來，一個月幾十塊錢，養活全家，怎麼會有錢去買地蓋房子，才會有眷村出現，
照顧這些軍眷，久了國軍人員減少，這些眷舍老舊須改建，叫國軍拿那麼多錢蓋給他，行不通的，
土地不論是國軍，國防部，政府的，跟地方政府合組下去蓋，依多少比例去拆掉，這是很好的活化 土地的政策。不這樣做，到後面也是有治安死角，景觀也可以改變。這政策是正確的。｣
根據受訪者 S2 的論述、可以知道，站在一般民間立場，對於眷村改建政策，基 本上是支持的。改建的政策涵蓋了：照顧弱勢、消除治安、改善景觀等等的作為。
六、眷村改建的法律組織
眷改條例第 2 條明訂，為推動老舊眷村改建工作，由國防部部長邀集相關部會 代表，包含行政院副秘書長、內政部、財政部、法務部、行政院主計處、行政院經 濟建設委員會、行政院公共工程委員會、台北市政府、高雄市政府副首長等，組成
眷改條例第 2 條明訂，為推動老舊眷村改建工作，由國防部部長邀集相關部會 代表，包含行政院副秘書長、內政部、財政部、法務部、行政院主計處、行政院經 濟建設委員會、行政院公共工程委員會、台北市政府、高雄市政府副首長等，組成