研究發現

誠如學者黃煌雄的｢臺灣國防變革｣一書中所提出的論點，從軍事戰略的調整、

組織編裝的檢討、兵役制度的修正、眷村立法改建、及閒置土的地釋出，說明了國 軍受世界性全球化的浪潮、民主化思潮，國內政治在國際情勢調變下，在政府政策 的指導，展開前所未有的體質轉變。概以國家的政治方針，從原來的『三分政治、

七分軍事』調整為『三分軍事、七分政治』的思維開始，國軍軍事戰略由攻勢轉為 守勢，因為攻擊作為的轉變，因此相關的組織與編裝，都重新以守勢型態定編，也 因應員額下降，而修改了兵役制度，讓有心以軍人為志業的人才，加入服役的行列，

在這個過程中直接影響了眷村改建與土地釋出的活化作為。

首先是政府的活化政策面，本研究對我國閒置公共建設或低度使用的公共設施 所形成的因素，以及政策的制定運作與臺灣政經體系變遷的因果脈絡，有概略性的 陳述。概因公共建設為國家施政的重點要項，建設後的服務品質，對促進社會整體 經濟成長動能，及民眾生活便利等，有關鍵而明顯的影響。只是，近期我國的選舉 政治文化，為取得選票而能當選，於是在「重硬體而輕軟體」、「重興建而輕維護」

的政見承諾下，政府以齊頭式或雨露均霑的方式，補助各地方鄉鎮市的硬體設備，

等完工後的一段時間，公共設施因交通運輸、場館位置、經濟效益均不如預期，而 導致全臺各地興建的公共設施產生閒置，甚至荒廢，造成各地方政府在日後的營運

維護上，付出了相當的經費代價，也讓政府施政效能亦受到不良的影響。學術研究 所論述閒置或低度使用公共設施類型，如文物館、文化館、運動場館、公有停車場、

遊客中心、工業區、農業區及垃圾焚化爐等等，這些閒置或低度使用公共設施，不 論是報章媒體的揭露，或是少數民意機關與民眾的指控，以及監察機關的糾正，然 而，其閒置與浪費之不可逆已是事實。目前政府正全力推動活化措施之外，最重要 的正確措施，仍是在於杜絕這種競選承諾（政策買票）的情形再度產生。但是根據 過去許多學術研究的結果，政治選舉是無法控制與駕馭的。

對於營改部分的研究，筆者從國軍來台接收土地開始，以當時接收的土地面積 概約 2 萬 3 千餘公頃，到最後清查計 3 萬 7 千餘公頃，增加約略 1 萬 4 千餘公頃。

其主要乃因台海緊張局勢與戰備需要，因此國軍陸續以徵收、租（借）用、購置土 地等等方式獲得土地或建物，滿足戰備需求。隨著冷戰的結束，國內政治民主演進 與國際局勢的變遷，國軍開始在軍事戰略上的調整，從組織簡併變革、員額下修調 整、兵役制度改變等因素，國軍營地陸續閒置、荒廢及低度使用。尤其在市區人口 稠密處，更是地方政府積極需要的經濟用地。因此，筆者根據文獻與訪談研析後，

將營改土地活化模式列舉有：｢以地易地｣、｢先建後拆、代拆代建｣、｢無償撥用｣、｢

解除禁、限建｣等四類型。國軍現行的土地活化政策，一定程度受到相關因素間的因 果循環影響或制約，國軍仍應考量政經社會變遷，並配合內部的改變與外部監督力 量，檢討現行相關政策的妥適性後，予以適當調整，而與時俱進。

本章內容針對活化的影響因素，嘗試提出研究發現與建議，期待國軍未來的土 地釋出活化，能夠汲取政府所面臨的教訓與經驗，減少閒置或低度使用的錯誤再度 發生，並能夠經得起未來的考驗而永續經營，提供民眾更優質的服務，提升政府施 政績效。檢討國軍在執行這些活化模式時受到的影響，概述如下：

一、政經政策的影響因素

例如：國防部大直搬遷案，考量平、戰轉換時，有效發揮指揮管制效能，及配 合都市計劃發展需求，基於戰備需要、配合精實案執行，並解決各單位分駐，有礙

工作協調與管理之問題，規劃搬遷至臺北大直原三軍大學舊址，同時也可以釋出十 餘處的機關用地，提供政府活化。本案於 85 年 12 月底，令頒博愛案綱要指導計劃，

專案代名｢博愛分案｣計劃。行政院 90 年 2 月核定計劃經費為 133 億 6,364 萬餘元，

施工期程從 88 至 93 年度，五年的完工期限。然遷建工程自 93 年 1 月開工後，期間 受行政作業程序、地質土壤不良、機電工程廠商財務問題等因素而延宕，直至 103 年搬遷進駐，總工程期程近 18 年。從建案計劃、預算編列、施工期程、完工驗收、

搬遷進駐需要 18 年，這樣的時間軸序，中間又會有多少重大變化呢？尤其是組織編 裝精簡，人數大幅減少下，初期的大樓規劃設計都要因應變更的。依審計法第 69 條規定，審計機關也為該計劃案的延宕，辦理專案調查，查明原委改正處理，並報 監察院依法糾正。

本案是受政經因素所影響的活化之一，主要在於早期規畫使用空間可容納的工 作人員，至完工進住後，人員已經裁減三分之一，以至於形成辦公空間過大，恐將 演變另一種的閒置或浪費。

二、組織精簡因素

國軍員額自 86 年 7 月開始，在執行「精實」、「精進」及「精粹」等 3 次人力精 簡案，將原有約 46 萬餘名的員額，裁減至 21 萬餘，裁減員額達 25 萬餘人。在 20 年的時間軸序，國軍員額裁減一半以上，而在裁撤過程中，依然要持衡平時訓練，

戰備任務也要執行，可以想見其中的艱辛。國軍從一個近 50 萬餘員的國防兵力員 額，歷經 20 年嚴謹、持衡的作業，完成裁減半數以上兵力的工作，這樣長時間的專 案政策，也是影響活化因素之一。主因在於人員逐次裁減過程中，低度利用土地或 閒置營區，無法立即釋出，形成環境維管、社會治安、視野景觀等問題產生。

三、兵役制度

我國兵役制度採行「徵募兵並行制」。86 年 7 月國軍實施「精實案」後，兵力

目標降低因而兵源有剩，為有效運用人力，並參考其他國家社會役制度，於 89 年訂 頒「替代役實施條例」，自當年 5 月 1 日起實施。隨後也將警大警專及原國防工業訓 儲科技替代役役男，納入選訓對象。此外，兵力需求目標逐年下修及國家財政考量，

國軍於 93 年至 97 年陸續檢討兵制。試辦志願役士兵招募制度，至 97 年義務役役期 縮短為 1 年，另志願役士兵服役年限由 3 年延長至 4 年。自 89 年實施替代役迄今已 有 13 年，國防政策隨國軍「精實案」、「精進案」及「精粹案」等革新進程，在義務 役役期縮減及逐年調整義務役與志願役官兵比率的氛圍下，募兵制議題改革民意呼 聲不斷高唱，政府要求自 104 年全面實施「募兵制」。國軍義務役役期縮減至四個月 軍事訓練役的快速效率，與全面施行募兵制，卻又一再延期實施，顯見倉促的政策 規劃，也是影響活化因素之一。主因在於國軍現有規劃的生活空間、訓場都有一定 的人員需求，若是募兵員額無法滿足，是否又有一些空間使用不高，而形成另一種 閒置呢﹖

四、眷改活化政策的困境

國軍為辦理國軍老舊眷村改建工作，訂頒「國軍老舊眷村改建條例」，經立法院 完成三讀通過，規劃於 86 年至 94 年間興建 161 處住宅社區（基地），共 93,130 戶住 宅的政策。改建過程中，對眷戶的生活住屋改善、都市景觀的視覺，都有顯著成效。

國軍原定 8 年的改建執行計劃，歷經近 18 年才完成改建工程。期間亦接受審計、監 察等單位糾正進度落後，顯示眷村改建活化也是受政經因素影響之一。

主因在於眷改政策是政府照顧弱勢的一項美意，卻在後續的政治選舉中，成為 被操弄的議題。原訂八年的改建期程，受大環境因素，整個計畫延後十年，總計 18 年。例如：新竹原 17、18、19 村原地改建計畫，於民國 85 年法案通過，預計 88 年 改建完成，真正完工是民國 95 年，這樣的時間延宕，又如何落實照顧真正的老兵呢？

多元政治的拉扯，讓政策的良善美意，無形中被打折很多，變成民眾不喜歡的施政。

五、營改活化政策的困境

國軍因應國際情勢演變及國防資源有限，依據「防衛固守，有效嚇阻」的戰略 調整，以及兵力需求裁減的目標下，持續進行組織及兵力結構的調整。過去 20 年來，

因單位或部隊的裁撤、縮編等因素，也產生閒置的營區、營地，在不影響國防安全 與戰備任務的原則下，為支持國內各項政經建設的發展，國軍持續檢討釋出土地，

提供各級政府機關辦理公共工程或重大的建設計劃，同時將獲得款項回饋官兵的生 活－基礎設施改善，因此營改釋出活化也是受政經、兵役等因素影響。

特別值得提出的一點：我國行政院組織法修正作業，從 76 年即已開始規劃，前 後 6 度函送立法院審議，在歷經兩次政黨輪替，經過 23 年漫長的研議與推動，終於 在 99 年 1 月 13 日立法院三讀通過組織改造五大基礎法，由此顯見我國的行政協調 隱藏有相當程度的困難。

國軍是國家安定的力量，主要任務以建軍備戰為首要，因應國家政局變遷，國 軍適時、適切的支持政府土地活化政策。因此，在土地釋出的作法上，均依照既有 的法令執行，但是在需地機關的規劃運用下，往往都有不同的建設，是否是可以長 久獲利的財源，有賴需地機關的審慎與用心。