國立臺灣大學社會科學院政治學系 碩士論文
Department of Political Science College of Social Sciences National Taiwan University
Master Thesis
影響國軍土地活化因素之探討 The Analysis of the Factors that Influence the Repurposing of Military Lands in Taiwan
李維安 Wei-An Lee
指導教授：林子倫 博士
Advisor:Tze-Luen Lin,Ph.D.
中華民國 107 年 01 月
January,2018
謝 辭
考進臺大 EMPA 是我人生最精彩的一段歷程，二年多的學習，認識了最佳的師 長、優質的同學及學長姐們，這期間的學習不單單是課本上知識，還有每位師長的 身教、言教及同學們所歷練的事物，這樣跨領域的學習，正是我主動上課的原動力，
並要求自己非萬不得已絕不請假。
論文的完成確實艱辛，雖不敢說嘔心瀝血，卻也努力思考的融會貫通，這裡要 特別感謝指導教授林子倫老師的包容與教誨。寫作期間老師不慍不火，耐心的指導，
針對題目的核心，提出精準的看法，「行家一出手、便知有沒有」，足見功夫之深。
林子倫老師以淵博的學養及睿智的觀點，細心指正，讓我在論文寫作更是自信加倍，
終於完成我這有跨領域思維的論文。「一日為師、終身為父」，師恩浩瀚的感受由此 而起，千言萬語難以表達感恩之意，除了感謝，還有感恩。
在論文計畫及提報口試的期間，更要感謝口試委員蔡倩傑老師、張延廷老師二 位親臨指導，指點許多精譬的建議，讓寫作思維理則更清晰，論述更精要、充實並 完整。在此特別獻上內心由衷的感謝。
這裡同時要感謝EMPA-13的政經家族學長姊們：芬姐、雪芳、世銘、麗雯、美 秀、烏哥、秀虹及雅倫學姊等，謝謝你們的督促與勉勵，陪伴我一路不孤單的寫作。
還有瓦礫家族的玉枝、詠翔、晞文，更是提供精神與實質上的協助，尤其玉枝的文 書處裡幫忙特多。在此也要謝謝銘鴻學兄，總是主動的協助論文的諮詢。更感謝讓 我無後顧之憂的牽手明珠，以及引領我進入政治系家族的星宇賢伉儷，若沒有您們 的鼓勵與支持，我也無法如願完成EMPA的進修。
最後，謹以誠摯的心，獻給愛護我的師長、家人、親友和關懷我的人。
維安 謹誌 2018 年
中文摘要
政府近十餘年積極地的活化閒置公共設施與土地，要求各部會檢視所屬土地的 使用狀況；因此，國軍為維護國防安全、配合地方發展及民生需求，並且依據國軍 組織編裝調整後的人員精簡，檢討釋出大量的土地，設施空間。只是國軍釋出這些 低效度、閒置的精華土地運用，是否依循著國內民主政治政策、經濟發展需求、建 軍戰備作為等等面向而為呢？
國軍隨國民政府遷台近 70 餘年後，由於國內民主政治進程的演變，武器性能科 技進步、軍事組織簡併、兵役制度調整的因素，配合國家經濟建設政策、地方政府 發展需要及民眾對公共設施的需求，針對國軍閒置土地的需求日益增加，迫使國軍 在土地釋出與戰備考量，經濟發展、地方繁榮衝突時，要如何獲致最佳雙贏的基礎 呢？因此，國軍土地的釋出活化，真能有效帶動國家經濟發展嗎？
除了擔負國家的安定力量外，國軍對於政府經濟政策方針也高度配合，其中以 釋出的土地營產，積極活化再運用的作法，是值得加以探究！基此，可歸納本研究 的問題：
一、從蒐集相關文獻中，探討國軍進行土地活化的原因？以及影響土地活化政 策的因素？
二、針對國軍土地活化有哪些模式？如何進行？有何困境？
國軍近幾年釋出大量的土地、空間以及眷村改建，雖可有效獲得財源的挹注，
改善官兵生活的照顧，惟部份精華土地規劃不當，變賣出售，造成國家資源重大損 失。基此，近年來政府對於國有土地利用及活化，採多元化的導向，且以不出售為 原則，並成立中央層級的土地清理活化小組，進行所屬國有土地的清理與活化作業。
以積極的活化政策推動、規劃督導各部門所屬的閒置空間、土地，以文創、園區的 方式，租用或委外招商，增加周邊地區經濟活絡，帶動民間商機。
關鍵字：國軍土地、閒置空間、土地活化、公共設施、國有土地
ABSTRACT
A Study on Factors Influencing Land Revitalization of National Military Lands
For nearly ten years, the government has been actively implementing land revitalization for vacant public facilities and lands, requiring governmental authorities to inspect usage conditions of their respective lands. As a result, in order to maintain national security, integrate local development and living needs and in accordance with personnel streamlining after organizational adjustments in the military, the national army has been investigating the large areas of lands and facility spaces released. However, the question lies in whether these vacant lands of low efficiency released for prime uses are capable of meeting various aspects, including democratic policies and economic development demands in the country as well as building and preparation of military forces.
Since the national army relocated to Taiwan nearly 70 years ago, due to factors including political changes in national democracy, improvement in performance and technologies of military weaponry, streamlining of the military force, adjustments in military services, while coordinating demands for national economic developmental policies, local governmental development and people’s needs for public facilities in face of the increasing demand for vacant military land, the national army is forced to take into consideration the conflicts between land release and military preparation, economic development and local growth in order to achieve the best win-win situation. Therefore, are military lands released for revitalization capable of truly and effectively driving economic development in the country?
In addition to bearing responsibilities for ensuring national security, the national army also cooperates closely with the government’s economic policies, in which how released lands and assets have been actively revitalized is a topic worthy of investigation. On this basis, the purposes of this study are as follows:
1. Through collecting relevant literature and information, this study investigates the reasons for the national army to implement land revitalization, and the factors influencing land revitalization policies.
2. This study examines the approaches taken by the national army in land revitalization,
how they are carried out and what are the difficulties.
In recent years, the national army has released large amounts of land, spaces and military dependents’ villages for redevelopment. Although there may be an effective inflow of financial resources and care improvement for military lives, inappropriate planning of certain prime lands have ended up being sold or disposed of, resulting in significant loss of national resources. In this regard, the government has adopted various approaches in usage and revitalization of state-owned lands, and on the principle of zero-disposal, dedicated teams for land clearance and disposal have been established on a governmental level to carry out land clearance and revitalization for state-owned lands.
Through active promotion of land revitalization policies, planning and supervision are provided for governmental authorities in respect of their vacant spaces and lands.
Approaches such as redevelopment into cultural and creative parks, leasing or third-party commissions may thereby lead to improved economic activity in the surrounding areas and creating economic opportunities for the people.
Keywords; National Military Land, Vacant Spaces, Land Repurposing, Public Facilities, State-owned Lands
目 次
謝 辭 ... I 中文摘要 ... II ABSTRACT ... III 目 次 ... V 表目次 ... VII 圖目次 ... IX
第一章 緒論 ... 1
第一節 研究背景與動機 ... 1
第二節 研究目的與問題 ... 3
第三節 研究範圍與限制 ... 5
第二章 文獻評析 ... 7
第一節 相關學術文獻的研究論述 ... 9
第二節 以政府活化決策過程探討 ... 22
第三節 國軍土地釋出的研究論述 ... 26
第三章 研究設計與方法 ... 32
第一節 研究架構 ... 32
第二節 研究途徑與方法 ... 33
第一節 政經政策與軍事戰略因素 ... 39
第二節 國軍組織精簡因素 ... 45
第三節 兵役制度調整因素 ... 50
第四節 小結 ... 57
第五章 國軍土地活化類型 ... 58
第一節 臺灣軍事接收概述 ... 59
第二節 眷村改建的活化類型 ... 66
第三節 營產釋出的活化類型 ... 84
第四節 小結 ... 98
第六章 結論 ... 100
第一節 研究發現 ... 100
第二節 後續研究與政策建議 ... 104
參考文獻 ... 108
表目次
表 2-1 陸軍砲校及二Ｏ五兵工廠營區釋出案 ... 7
表 2-2 經濟部工業局設定閒置工業區十大優先處理清單... 9
表 2-3 國內、外閒置軍事空間再利用（一） ... 17
表 2-4 國內、外閒置軍事空間再利用（二） ... 18
表 2-5 國內、外閒置軍事空間再利用（三） ... 20
表 2-6 推動活化閒置公共設施辦理情形 ... 23
表 2-7 編定已開發工業區南區閒置產業用地情形統計 ... 24
表 2-8 國軍營地活化的文獻蒐整 ... 27
表 3-1 訪談對象 ... 36
表 3-2 訪談大綱重點 ... 37
表 4-1 我國在台政經體制三階段 ... 40
表 4-2 我國軍事戰略階段區分 ... 44
表 4-3 「國軍十年兵力整建計劃」三階段內涵： ... 46
表 4-4 「國軍軍事組織及兵力調整規劃」(精實案)三階段內涵 ... 47
表 4-5 精進案全案區分二階段： ... 47
表 4-6 國軍組織變革研究文獻 ... 48
表 4-7 國軍兵力目標變動狀況 ... 49
表 4-8 國軍兵役役期重要修正歷程... 53
表 4-9 國防部募兵制期程規劃表 ... 55
表 5-2 臺灣軍事接收任務編組表 ... 65
表 5-3 老舊眷村改建六種方式 ... 69
表 5-4 眷村改建法案訂定歷程表 ... 72
表 5-5 眷村改建計劃修正歷程表 ... 73
表 5-6 「國軍老舊眷村文化保存計劃」辦理彙整表 ... 77
表 5-7 眷村具文化資產身分總表 ... 78
表 5-8 我國眷村發展階段歷程表 ... 80
表 5-9 100 年至 105 年我國眷村分布狀況表 ... 83
表 5-10 100 年至 105 年我國眷村分布狀況表(續) ... 83
表 5-11 100 年至 105 年我國眷村改建情況表 ... 84
表 5-12 國軍重要軍事設施管制區縮減及解除統計表 ... 95
表 5-13 國防部軍備局列管空置營地檢討情形及後續作法一覽表 ... 96
表 5-14 國軍 105 年營地面積報告表 ... 97
表 5-15 國軍 105 年營地面積報告表(續) ... 97
圖目次
圖 2-1 臺北市老松國小 ... 14
圖 2-2 臺北市建國啤酒廠 ... 15
圖 2-3 新北市淡水紅毛城 ... 17
圖 2-4 金門翟山坑道 ... 21
圖 3-1 研究流程圖 ... 33
圖 5-1 國家戰略關係圖 ... 58
圖 5-2 受降文件之一 ... 60
圖 5-3 關於收復臺灣計劃要點五項摘呈核示圖 ... 61
圖 5-4 呈報臺灣地區受降儀式舉行日期及第一號命令 ... 62
圖 5-5 國軍眷村改建之壽安新城 ... 82
圖 5-6 國軍眷村改建之榮星新城 ... 82
圖 5-7 國防部軍備局組織架構 ... 88
第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
壹、研究背景
1945 年二次世界大戰結束後，又經過四年的國共內戰，於 1949 年中華民國政 府撤退來台，60 萬國軍及一百多萬公、教、商業人士及其家眷屬，概約二百萬人到 達臺灣，以當時臺灣的人口概約六百萬，因此，在那個風雨飄搖的時代，為了鼓舞 全體軍民士氣，在當時就有這個著名響亮的口號「八百萬居民保衛大臺灣」（仉家彪，
2011：169）。而以當時的臺灣經濟，社會狀況仍屬蕭條而困頓，短時間內增加如此 多的人口，在食、衣、住、行都是極大難題，為求穩定軍民士氣，國軍運用接收日 軍遺留的機場、營區、機關、宿舍、學校或是駐地附近地方，集合軍眷搭起簡易的 住家，以維持基本生活需求，也因此有了眷村這個產物。
1949 年 10 月 25 日共軍聚集約兩萬餘官兵，自廈門趁黑夜中，搭乘機帆漁船，
自古寧頭登陸，進犯金門。此役激戰三天，擄獲共軍千餘人，成功阻擋共軍解放臺 灣企圖心。隨著 1950 年韓戰爆發、1950 年舟山群島撤退、1955 年大陳島撤退、1958 年的 823 砲戰，到 1961 年不打實彈，改打宣傳彈，直至 1979 年停止砲擊（仉家彪，
2011：169）。1980 年代以前臺灣真正的守護神，以金門、馬祖這兩個戰地，當之無 愧，隨著後續經濟的發展，民主、自由，已是我國最重要的立國精神。
在兩岸軍事對峙緊張期間，國軍不論是反攻的攻勢作戰或是海島的防衛作戰，
都非常需要訓練場地，以完成建軍備戰的訓練任務。基此原因，國軍除接收日軍遺 留之軍事區域外，也持續向政府、民間、地主，徵收（用）、土地，以建設國軍需要 的設施、訓場、營區、宿舍等，以滿足國軍戰訓需要。隨著國內政治民主化的穩定，
同時為滿足經濟發展繁榮，各需地機關紛紛提出土地需求，以解決國內社會與企業 投資的根本問題。由於國軍早年所使用的土地，當時多以戰訓需求為考量，因此有
些使用地目，因不符都市計劃的規範，形成需要用的土地地目未變更，而不能任意 開發使用，僅能維持現況，短時間不用的土地產生閒置，形成許多管理上的問題。
另國軍軍事營區除了建築物之外，仍有許多空間、土地作為訓練場或其它有關軍事 用途使用，由於訓練使用日趨減少，因此，社會外界誤解為閒置用地而有浪費之虞 慮，常常被歸類為閒置土地，藉此希望要求營區搬遷或釋出營地。此刻、國軍確實 受到軍事戰略調整、組織調整（國防二法施行）、武器科技提升（空軍換裝二代機、
海軍船艦購置、陸軍機甲與飛彈提升）、兵役制度改變（徵、募走向募兵），以及社 會少子化現象等因素，實際上造成許多閒置的營區或土地（邱意琳，2010：1）。
政府自 2005 年開始推動｢活化閒置公共設施方案｣，近十餘年不斷的積極活化閒 置公共設施與土地，也要求各部會檢視所屬土地的使用狀況。國軍為配合政府土地 活化政策，同時顧及各地方的建設發展與民生需求，在考量國防整體安全的戰備演 訓，逐步將人員精簡後的營區，或低度運用的訓場土地檢討釋出，使其有效的開發，
以獲致土地的最佳增值效益。惟國軍釋出土地給需地機關後的運用，是否真實的為 經濟發展面向而為？是本研究的背景因素。
貳、研究動機
當 1996 年臺灣第一次公民直選總統迄今 20 餘年，隨著各項經濟政策與公共建 設的發展中，尤以最近十多年來的「土地活化」這個政策推動，帶動政府各部門積 極地檢視部門單位的國有土地、空間，如何的積極活化，讓它提供高價產值，除可 籌措財源也刺激經濟發展，這當中也包括國軍的土地在內。
針對國軍土地有研究者指出；國軍隨國民政府遷臺近 70 餘年後，由於民主政治 進程的演變，武器性能科技進步、軍事組織簡併、兵役制度調整的內部因素；另為 配合國家經濟建設政策、地方政府發展需要、及民眾對公共設施日益需求增加的外 部因素下，針對國軍位於精華區的閒置營區及低度運用的土地，都是各級地方政府 積極爭取的標的，國軍在國防安全與經濟發展的雙重政策產生衝突時，又該如何衡
量而獲致雙贏呢（陳俊元，2010：1）？筆者從事國防事務近 30 餘年，主要在於作 戰、情報、演訓的範疇歷練，對於研究事務議題，當著重在軍事作戰方面比較有利，
但基於愛護鄉土的情懷，又是在公共事務研究所學習，乃勇於嘗試跨領域的研究。
因此，針對國軍土地的釋出活化，是否有效帶動國家經濟發展，為本研究的動機。
第二節 研究目的與問題
壹、研究目的
隨著經濟環境變遷及社會觀念轉變，如何活化閒置國有地，已是政府施政的重 點方向之一（謝明瑞、周信佑，2013：39）。國有土地乃屬國家重要的資產，如何提 升土地效益，挹注民間潛藏動力，除了永續國家的土地資產，充實國家財源，而在 不影響人民的權益與國家的經濟發展下，在於國有土地的活化辦理方式。國內學者 指出，行政院 2006 年提出【大溫暖大投資】的政策後，其所屬的台糖公司也配合釋 出土地措施（林玲珠，2013）。依據台糖 2009 年估計，全臺有高達約 3,200 餘公頃農 地可釋出，其中約 7 百餘公頃地目，擬由農牧用地變更為工業用地。台糖屬國營單 位，為配合土地活化政策，將土地規劃成為商業用地、工業用地，以提供地方政府 使用，也由於許多優良農地，因為規劃不當，而喪失預期效益，同時也讓台糖損失 許多優質良田。
由上述事證可以知道，如果政府對土地缺乏規劃與長遠策略，恐將導致資源分 配不均的後果。研究者也指出：近年來，政府為了增加財源的籌措及帶動經濟的發 展，積極地運用國有土地進行開發利用（洪慧珊，2012：1）。政府土地活化政策上，
在 2008 年以前的國有土地活化是採標售為主，針對精華區的土地標售做法，卻引發 社會各界批評，直指是房地產飆漲的幫兇。因此，政府針對 500 坪以上面積土地及 大臺北都會區國有地，一律停止標售，而對於低度利用或閒置荒廢的國有土地，持 續進行活化作為。其活化方式：概以出租、設定地上權、土地使用權利或與民間合 作開發等作為，希望發揮國有土地利用效率及公平正義之價值，也結合目的事業主
管機關合作開發或委託改良篩選的國有土地。
在 2014 年 12 月 5 日國防部搬遷進駐大直博愛營區，新建大樓占地面積約 19.5 公頃，主體大樓共有 4 棟，包括聯參辦公室、軍官宿舍、勤務大樓等，整個工期執 行概約 18 年，斥資約新台幣 158 億元。國防部搬遷至大直後，可以將散駐於臺北市 周邊地區之國防事務人員，有效的轉移至新大樓，並騰出 15 處空間，提供政府活化 運用（中時電子報，2014）。本案從 1997 年起開始先期規劃作業，2004 年開工，原 訂 2008 年完工，不過，施工期間因配合檔案法及國防二法施行，組織員額精簡，需 辦理內部辦公空間變更設計作業等等，加上機電廠商履約能力不足，造成契約終止，
工期數度延宕，契約工期訂於 2014 年 7 月完工。
因此，在國有土地不出售情況下，如何找出國軍土地(營產)活化的最適切開發 利用方式，是本研究的主要目的。
貳、研究問題
政府在土地活化清理過程中，國軍老舊眷村改建也是活化的重要一環（羅介妏，
2014）。眷村改建中的土地標售，常常引來社會的觀感不佳，同時影響不動產市場 的價格變動，也使得眷改工程發生延宕，增加國庫負擔。
國軍除了擔負國家的安定力量外，對於政府經濟政策方針也高度配合，其中以 釋出的土地營產，積極活化再運用的作法，與配合政府政策做法，是值得加以探究！
基此，可歸納本論文的研究問題為：
一、國軍進行土地活化的原因？以及影響土地活化政策的因素？
二、國軍土地活化有哪些模式？如何進行？有何困境？
第三節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
土地活化政策是政府現今積極推動的重大政策，由於臺灣政治民主的蓬勃發 展，過於政治的口號政策，實質上已經影響臺灣經濟發展。近幾年學者專家、工商 企業，都喊出缺工、缺地、缺水、缺電、缺人等五缺困境，而這五缺又是環環相扣，
缺一不可。就缺地部分，雖然在臺灣各地區不乏工業區的設立，但還是有閒置土地 的情形發生，顯見有些地區的工業區設置，是沒有經過實質評估。有關閒置土地的 部分，本研究旨在分析國軍營區、土地、設施及閒置空間，在政府土地活化政策的 推動下，相關的執行成效。現今國防用地大致以永久及非永久的思維來考量，分類 及處理原則概分如下：
一、軍事優先所使用的地區
這一類的用地係基於國防安全與軍事戰備的需要而設置，例如機場、港口、飛 彈基地等，由於所選定的地點均有作戰及戰術考量，各方面評估後，暫時無可取代，
因此，在其作戰需求尚未被取代或廢止前，一概不得釋出，且應劃定為限制發展區 域，提供國防優先使用。
二、一般軍事訓練所需用地
這一類的軍事訓練用地，例如行政機關、後勤廠庫、軍事院校、小型訓練場地 等，因地方需求、經濟發展而受到影響，產生效益不彰現象，使得原軍事用途大幅 降低，雖未直接影響軍事需求，但對建軍備戰不可或缺，因此在有配套條件之規劃 下，配合地方都市發展可檢討遷移郊區或淺山地區。
三、非軍事直接需求用地
這一類用地概以國軍非關軍事部署，為配合地方發展，將改建的眷村用地或已 無運用效益的閒置營地，可變更為非公用財產，移交國有財產局標售，所得價款納 入眷改或營改基金，有效執行國軍各項改建工作。
本研究依上述分類區分，所研究的國軍土地活化營地以一般軍事訓練所需用地 及非軍事直接需求用地。藉由研究國軍營地釋出活化的文獻回顧中，找出國軍現有 土地活化的類型及內涵予以探究。惟國軍部分營區或土地的釋出前，或有涉及機密 保密問題，將無法深究詳細文件資料。因此，本研究範圍只界定在已完成地公開資 料訊息，與現有釋出或政策上即將釋出國軍土地為研究範疇。
貳、研究限制
本研究屬質性研究方式，概以文獻分析及人員訪談為研究的方法，因國軍部分 土地釋出前，均有戰備運用考量之設置，某種程度涉及軍事部署機密。由於筆者長 期工作於部隊，針對國軍土地釋出與活化作業，非筆者專業職務，惟長時間所見到 的國軍閒置營區、土地陸續的縮減，由各個需地機關自行運用，或建公園綠地、經 貿開發、商辦住宅等等，因而引起研究的想法，因此藉由跨領域的研究，也可以試 圖找出一些特點，提供後續研究者的興趣。
由於國內相關國軍土地活化研究論述較為缺乏的因素，且國軍資料受到法規保 護，僅能於國內現有可取得相關公開資訊。另人員訪談將設定相關業務同質相近的 軍職人員，及社會房仲資深管理者為研究對象。因此，一定程度影響本研究無法概 全之限制。另蒐整相關國內學術研究，尚無具體探討國軍土地活化類型的研究文獻，
顯示提供本研究的資訊確有困難度。
第二章 文獻評析
學者談到體檢臺灣的土地政策時：在臺灣想累積財富，土地是最快速而且報酬 最豐厚的途徑，更真實的最佳形容是｢土地！土地！多少財富、權力與罪惡假汝之手 而成！｣（馬凱，1994：21）。長久以來「有土斯有財」之觀念深植國人心中，民眾 習慣買房或存房來當投資，造成國內房市價格處於居高不下的狀態（戴福昇，2015：
1）。學者研究經濟轉型中的「社會不公平」指出：2014 年 3 月 18 日中華民國立法 院首次被學生霸佔, 開啟為期 24 天的太陽花學運（朱敬一，康廷嶽，2015：3）。對 於大學生佔領立法院，表達「兩岸服務貿易協議」以所謂黑箱作法通過，表達強烈 的不滿。其實仔細研析，對於臺灣民主政治的經貿發展，產生現今經濟社會不公平 現象，真實反映出年輕學子的心中的無奈與積怨。
我國近 20 年來對於土地開發政策，從中央到地方不餘遺力的進行著。的確，政 府近十餘年來，經由各項資訊蒐整後，為能達到國家整體經濟發展，帶動民間資金 活絡，針對國有土地積極進行活化推動。雖然在臺灣的土地開發、管制，與利用的 相關具體措施，都有完整的規範，然而，看似法條分明，但對部分土地的開發利用，
所產生的環境破壞，顯示政府部門無法以有效的引導或適切方式，來規劃土地的發 展運用，實有檢討改進之必要（張孟秋，2010：92）。
國軍除了國防部大直營區搬遷所騰出 15 處空間提供政府活化運用外，國軍在南 部地區也有兩個大型營地，由市區遷移至他處，釋出土地提供需地機關活化。一處 是臺南市永康區的陸軍砲校，另一處是高雄市鳳山區的聯勤二Ｏ五兵工廠。如表 2-1
表 2-1 陸軍砲校及二Ｏ五兵工廠營區釋出案
單位營區 陸軍砲校 二Ｏ五兵工廠
開發構想 臺南永康區因交通地利方便，工商 發展蓬勃，人口成長快速，惟公共 設施服務水準亦因發展快速顯得
聯勤二〇五兵工廠位於鳳山區五 甲地區並與前鎮區為界，由於該營 區已搬遷騰空，加上五甲地區高密
不足，既有街廓狹小道路彎延，地 區發展受縱貫鐵路阻隔，居住環境 品質並未隨著人口成長而有所提 昇。(臺南市政府官網)
度發展，公共空間缺乏，為五甲地 區與鄰近地區之發展，並提供地區 居民必要之運動休閒、住宅等需 求。(高雄市政府官網)
總面積 83.491 公頃。 11.2699 公頃 公設規劃 41.541 公頃 5.9483 公頃
其餘規劃 41.950 公頃（可建築面積） 5.3216 公頃（可建築面積）
資料來源：本研究整理
從上表可以約略看出，國軍釋出的大面積營地，扣除法規規定的公設面積，約 有一半的土地可用於工商建築所使用。若興建集合式住宅、商辦大樓等等，除有相 當的建築利潤外，也會帶動周邊房價交易的活絡。
媒體報導：政府為掌握閒置土地現況，曾於 104 年由經濟部工業局針對 173 處 開發的工業區土地，篩選出「10 大優先處理閒置土地」，總計有 136.1 公頃。其中最 大的是屏南工業區內的 28.9 公頃空地，持有最久的是在新竹關西的大旱工業用地，
持有 22 年。該報導亦稱：工業用地投資熱潮在 2012 年到 2014 年是高峰，買方都是 買進土地後、切割再出售，3 年時間同一塊土地經手數個投資人，報酬率總從 200
％~300％的都有（王玉樹、陳宥臻，2016）。
根據國內媒體報導：2017 年 11 月 3 日立法院三讀通過《產業創新條例》修正 案，確立行政院拍板的閒置工業區土地「強制拍賣」政策。根據新修條文，未來經 主管機關盤點後認定為閒置工業區土地，經公告期 2 年後仍未改善，得處土地公告 現值 10%以下罰鍰。針對閒置工業區土地的做法，工業局官員表示，對於不開發的 閒置土地，在新修訂的《產業創新條例》草案中規定，未來只要土地所有權人 2 年 內開發不到建廠面積的兩成、廠房沒有機具、沒有營運中，符合三者任一條件，政 府即會用「合理價格」買回。閒置土地認定標準有兩個，首先，拿到土地產權 3 年 沒建廠即屬閒置，另外，地主 3 年內雖有申請工廠登記，但現在處於停工歇業狀態
也認定為閒置，業者復業才會取消列管（楊孟立、陳彥宇、陳鷖人，2017）。閒置工 業區土地如表 2-2
表 2-2 經濟部工業局設定閒置工業區十大優先處理清單
資料來源：（王玉樹、陳宥臻，2016）
本研究主要在探討國軍閒置或低度使用土地的形成、釋出活化，然研究國軍土 地釋出活化的研究論述並不多，而國內媒體新聞報導與政府資訊，大致傾向完成軍 方營地釋出的訊息，可以提供各需地機關豐厚的財源效益的多少。論述觀點相對在 於土地再利用，就國軍土地釋出的決策與活化方式較少研究。筆者將透過政府機關 作業法規、相關碩、博士論文、報章期刊、網路相關資訊等，將各方論述歸納有『相 關學術文獻的研究論述』、『以政府活化決策過程探討』、『國軍土地釋出的研究論述』
等三個面向來說明。
第一節 相關學術文獻的研究論述
房屋之買賣交易，已是一生中不可或缺重要目的（何佩珊，2013：1）。土地如
同海洋資源一樣需要永續經營的，也是一個國家發展中最重要的一環。認為傳統社 會莫不認為有土斯有財，先成家再立業，而成家的第一步，就是要擁有屬於自己的 房屋。「有土斯有財」是我國自古以來的守財觀念，因此，以臺灣可耕作的農地面積 占大宗情況下，農業生產的基礎是農地，有不可再生的資源，具有區位性及不可移 動性。以現今農地的功能，已由早期單一經濟性功能的糧食生產，擴展到提昇生活 品質與維護生態環境的非經濟功能性，並考量產業、環境及農村需求的多元性。國 家的農業政策都是隨著社會經濟環境而演變，農地政策亦配合經濟需求進行階段性 改革及調整，我國在第一階段農地改革中，解決農地地權分配問題，以提升農地生 產力；第二階段改革則實施擴大農場經營規模，來增進農地經營效率；民國 89 年配 合國內社會及政經環境變化下，將農業發展條例做大幅度修正，由於農地自由買賣 限制放寬及興建農舍等措施，造成農地破碎化、建地化及污染等諸多問題；目前實 施的第三階段農地改革，期望這個適當時機，制定更符合農業發展所需的農地政策，
以促進農業競爭力轉型提升與升級，亦能維護生態環境而永續發展（廖安定，2008：
48-49）。
報章媒體以《新竹縣「露營聖地」遭濫墾，山頭全禿了》報導為題：看出國內 對於土地管理，仍陷於口號而無實質做法！臺灣目前土地運用的亂象，諸如山坡濫 墾、海線退縮、河川盜採等，處處可見違法使用土地（陳妍霖、郭宣彣&張裕珍，
2017）。土地不當的開發，使得臺灣農地污染（違法農舍）也隨處可見。對於政府在 國土規劃政策是否真的有願景，確實是全體國民所期待？針對閒置國有土地活化，
筆者概約以研究學者論述區分以下：
壹、以公有閒置空間的成因為研究論述者
｢閒置空間｣，是指城鄉建設過程中被遺忘的空間（陳朝興，2001）。政府正積極 推動閒置空間再利用政策，讓廢棄建築物、老舊建築、閒置空間逐一被檢視，各地 方機關無不積極投入爭取經費之行列（陳茂偉，2008：1）。行政院文建會(1998) 初
步將「閒置空間」定位為：｢依法指定為古蹟、登錄為歷史建築或未經指定的舊有閒 置建築物或空間，在結構安全無虞，而仍具有可再利用以推展文化價值者」。將「閒 置空間」改造的緣起歸納為兩個主因，其一是：讓老建築活化保存的方式替代凍結 為展品的保存方式。其二是：原屬某種特殊產業類型的建築，因無法生存於劇變的 社會而逐漸被閒置，這些建築在某些面向上若稍加改善，仍可重生於城鎮之中（傅 朝卿，2001）。以廣義的方式將「公共閒置空間、土地」定義為：「原有階段性功能 消失，目前使用功能不彰，可以有更積極的使用方式者。」（王惠君，2002）。閒置 空 間 是 指 ： 被 廢 棄 的 （ Deserted / Adandoned / Discarded ） 空 間 、 是 多 餘 的
（Space/Superfluous）空間、是壞掉的（Damaged/not Functioning）空間、 是被遺忘 的（Forgotten/Ignored/Lost）空間、是過渡的（Transitional）空間，或是懸盪的
（Suspended）空間（劉舜仁，2001）。
「閒置空間」，基本上多以公共設施為主要物件。諸如無用荒廢的公務宿舍、軍 事設施、政府辦公廳、宗教或教育設施的場域。原則上是不再使用、功能性無法滿 足現況、或是等待開發前的時間。造成這種現象的因素不只前面所述的原因，某些 是原使用單位搬遷或裁撤，或是所有權者放棄的經營因素，可是有些閒置空間成因 是管理不良、規劃不當所造成的。然而｢閒置空間｣也或許是專家學者闡述的多樣組 合。
政府期待透過活化、再利用等工作的推動，賦予分布於全臺各地的閒置空間新 的生機（林恆如，2011）。在新聞媒體的報導下，閒置空間引起政府與社會大眾的重 視與關注，自 2001 年發展至今；行政院公共工程委員會亦成立專案小組，作為活化 各類閒置場館、設施的交流平台。在國外的閒置空間討論已行之有年，從都市計劃 開始，閒置空間的主軸是舊建物的重新利用（楊文雅，2011）。但在臺灣而言，閒置 空間不僅是舊建物的再利用，更摻雜著許多複雜因素在其中，特別是政策規劃的問 題最為嚴重。基此，｢蚊子館｣是閒置空間最大的代名詞。新聞媒體以「蚊子館」一 詞來形容「地方公共工程建設完成之後或因故未完成，導致閒置或是使用率不佳的
狀態」，意指這種公共建設除了養蚊子之外，沒有其他功用，這樣的報導逐漸在民眾 之中產生共鳴（陳敦源，2010：224）。
有些學者認為，成為蚊子場館的因素有很多，由中央到基層，對於政策議題之 設定、政策規劃、執行、評估，每一個環節可能環環相扣（黃錦堂、謝麗秋，2009）。
認為臺灣的蚊子館只會增加而不會減少。因為這同時間是國家政策建設規劃，中央 各部會間的溝通，以及各地方政府首長施政藍圖的整合，只有打破「硬體建設才是 政績」的邏輯思維，才可能有改變的機會（高毓霠，2015：38）。
臺灣蚊子館林立，其閒置因素錯綜複雜，互相牽動，針對臺灣閒置公共設施抽 樣調查，歸納出政治人物以政治選舉為最（姚瑞中，2010）。臺灣建築與城鄉研究所 學者呂權豪表示，若要解決蚊子館的問題，就必須翻轉現行｢由上往下｣的調查方向，
改由公民自主性、｢由下往上｣提報。翻轉代議民主，改為審議、參與式的決策方式，
才能夠妥善匯集民意，深化公民參與（張凱翔，2015）。
台灣各地的閒置空間或無法營運的公共設施投資案，有相當高的比例是在一開 始就註定是失敗的命運（詹穎雯，2012：37）。探究這些公共設施空間的閒置成因，
最根本的因素，就是初期的「經濟效益評估」並未真正落實。有些評估報告只是官 樣文章的形式，而類似案例不僅僅地方政府的提案；在審議作法上，也有受限作業 時間不足、缺乏專業評鑑能力；也可能在政策既定的規範下，無法將預算審議的判 斷與篩檢功能機制落實發揮。
我國不當公共建設之成因，約略可歸納出以下原則性的缺失，只重選舉支票、
忽略專業之意見，且沒有透過專業評估之政策規劃目標，經常是造成閒置空間的主 因（黃朝盟&謝麗秋，2010）。這也真正說明了許多地方政府，縱使財政困難拮据，
可是閒置公共設施的問題，依然存在。特別是選舉期間，政黨候選人所提出的競選 承諾，在其當選後，得以擴大內需、縮短城鄉差距所興建的公共設施，散佈在全國 各地區。誠如 2014 年的新科縣市首長上任後，首先就是面對債台高築的財政狀況問 題（張凱翔，2015）。
政府又該如何做好國土規劃的政策呢？學者談到在現行政府運作過程中，一定 要在公共政策中重新定位政府與公民的角色，也必須省思如何經由參與及程序機制 的安排，也應透過各種不同的參與機制，廣納公民參與治理的過程，並以「公民」
作為治理夥伴，來彌補政府與公民間的落差，使政策推行更為順暢（Bingham et al., 2005; OECD, 2001; 林國明、林子倫、楊志彬，2007:7）。臺灣現在該要做的是重新思 考國家整體戰略發展計劃（政、軍、經、心）與國土規劃，以求明智地使用土地（高 毓霠，2015：43）。學者李鴻源指出：在臺灣討論土地開發時，並無針對土地容受力 來規劃，因此，往往造成都會區因人口數爆多，而衍生交通雍塞、高房價、排水不 良、噪音汙染等等問題。然借鏡荷蘭政府在規劃上，就考量人口數與土地的分配比 例，以營造人類與土地相對照應的生活要件。因此，閒置空間產生最大的惡源：
一、是政治選舉因素。
二、是政府政策規劃極為不當。
貳、以閒置公共空間再利用為研究論述者
｢閒置空間｣的運用是有許多不同樣貌的，它有可能是展現當地獨具的特色，或 者是發揮與世界同步的時尚，尤其更可提高區域文化發展的自主力，進而成為在地 經濟的重要一環。針對閒置空間再利用的論述，大致上以政府閒置的公有公共空間，
例如停車場、活動中心、場館等；因少子化生成的閒置校園空間，以及遺留下廢棄 或無法使用的歷史空間。
學者對於「再利用」、「再生」、「活化」等閒置空間有較明確的界定：「『活化』
是一種行動，化建築物之被動為主動，使其再度具有使用價值；『再生』是一種目的，
是建築物起死回生之期望，使其恢復功能性；『再利用』則是設計策略之執行，使建 築物脫胎換骨，變換另一種風貌。換句話說，空間可以若是想要『再生』，必須經由 某種『活化』之行動，以『再利用』來達成。」，這個說明對｢閒置空間｣再利用最能 表達資源回收觀念（傅朝卿，2001）。主張｢閒置空間｣再利用，應以鼓勵民間主動租
用為原則，政府只是提供機會並節省文化支出的功能，讓民間的文化活力與創造力 可以被激發（漢寶德＆劉新圓，2008）。
｢少子化｣的趨勢，已讓教育上面臨許多衍生的挑戰，除招生困難外，另外一個 就是｢校園閒置空間｣（蘇育濱，2014：98）。校園閒置空間再利用，是校園中的場地、
教室等空間場所因人數使用減少、管理使用欠當、維護預算不足情況等因素，所產 生的閒置情況（曾雅慧，2011）。因此，讓學校閒置空間再次有效使用起來，除了因 應新的教育方式及滿足生活機能的需要規劃外，這樣的理念正是實現多元教育的新 契機，藉由校園閒置空間的再利用政策，設計師生對學校環境深厚的歸屬與認同感
（李金娥，2006：47）。為因應少子化問題（如圖 2-1），教育部自 2006 年推動各項 空間活化再利用與發展特色學校計劃，盼能協助學校充分有效利用校園閒置空間。
亦於 2007 年提出「活化校園空間總體計劃」，提出 3 年（2007~2010 年）的活化校園 空間總體規劃方案，投入經費補助，希望能從校園永續、健康活力、數位科技以及 提供特色遊學活動的不同面向（張詩欣，2008：119）。總體而言；校園閒置空間的 活化再利用，主要以環境、生態、樂齡、社區等等目標去營造教育學習的目的，設 計對象以中高齡及幼兒為主，是比較單純的規劃。
圖 2-1 臺北市老松國小
上圖示意，位於臺北萬華區的老松國小，在 1960 年代曾經是全世界人數最多的 小學，1966 年甚至高達 1 萬 1,110 人就讀的記錄；然而時至今日，該校總共 458 名 學生，只有當年人數的 4％，可見少子化的影響有多麼的嚴重（柯伶穎，2017）。
部分學者認為雖然工業閒置土地往往帶給城市發展的衝擊，相對也是提供城市 轉型的契機（鄭耀翔，2008）。文建會在 2001 年「試辦閒置空間再利用實施要點」
中第二條定義：「閒置空間係依法指定為古蹟、登錄為歷史建築或未經指定之舊有閒 置之建築或空間，在結構安全無虞，仍具有可再利用以推廣文化藝術價值者」（張詩 欣，2008：120）。臺灣的工業遺址歷史（如圖 2-2），基本上記錄著臺灣產業變化以 及經濟發展的見證，也是各項產業的歷程縮影，而這些遺址空間本身，也適時反映 出當時設計構想、營建技術、建築材料以及週邊環境所構成的都市紋理，往往具有 特殊文化風格與歷史淵源。
圖 2-2 臺北市建國啤酒廠 資料來源：（張世杰，2017）
標題｢老舊建國啤酒廠活化，將成藝術團隊排練場｣，媒體報導：北市府、台灣 菸酒公司攜手合作，擬將台北市建國啤酒廠注入文化活力。透過都市計畫變更程序，
把工業區變更為特定專用區，北市府可取得 40.5%回饋土地，其中約 33%提供地區 所需的公園、廣場、道路，其餘 7%土地及其既有建物將轉型再利用。並以古蹟、
歷建的保存為前提，將建國啤酒廠打造為「台北啤酒產業文化園區」（張世杰，2017）。 政府於 2002 年提出「挑戰二○○八：國家發展重點計劃」，其中的文化創意產 業發展計劃中，包括推動五大創意文化園區（分別位於臺北、臺中、嘉義、臺南、
花蓮），成為文化創意產業的創意平台（張秀慧，2004）。因此，對於推廣文藝用途 的｢閒置空間｣再利用，除了增加地方政府藝文中心的設置，同時提供高水準的表演 場地，讓藝術家與創作家有更好的演出舞台和創作空間，也讓一般民眾欣賞更多的 文化藝術。
文建會於 2010 年以黃金博物館是臺灣第一座以礦業遺址與文化為主題，結合生 態博物館的概念，作為經營理念的工業遺址博物館，特別辦過研討會議（梁俊仁，
2010）。政府近年來意識到文創產業發展的重要，由文化部主政，經濟部亦就主管之 產業別參與規劃執行，積極推動「創意臺灣-文化創意產業發展方案」（潘宜萍，王 思琦&李長斌，2014）。
無論是核心文化產業或周邊文化產業的發展，都意味著，民眾普遍在物質生活 水準提升後，進一步想在精神層面獲得滿足。從精神性的供需角度來看，廣義的文 化產業至少具備兩種特徵，第一，以精神為訴求，第二，必須能營利，也就是能賺 錢（劉新圓，2009）。例如其中的臺中酒廠舊址，全區面積完整保留，作為臺灣文化 創意產業推展基地，定位發展成臺灣建築、設計與藝術展演中心。附近的居民不諱 言，當政府許多公共工程最後都變成「蚊子館」，臺中文創園區可以重新「復活」， 真的非常不可思議（潘宜萍，王思琦&李長斌，2014）。就國內以歷史遺跡活化轉型，
特別是設定以文化、教育類型的，由於係依照原有空間而規劃，並未涉及土地運用，
基本上無炒作空間，相對單純。諸如淡水紅毛城（如圖 2-3）、鹿港辜家文物館、高 雄紅毛港、黃金博物館、後續的華山藝文特區、臺中 20 號倉庫及高雄駁二藝術特區，
都是歷史遺跡的活化、再利用、空間再生的轉型成功。
圖 2-3 新北市淡水紅毛城 資料來源：觀光局官網
參、國內外軍事營區空間再利用研究者
探討國、內外軍事營區空間再利用的國內學者，大部分都是蒐整國外二戰結束 所遺留的歷史建物，由於極具歷史、文化、教育、休憩等功能，因此在政府與民間 的努力規劃，讓這些建物賦予新的生命，而且成果豐碩，是活化範例的最好事證。
以下就學者們的研究論述製表顯示如下：
學者認為將國軍釋出的土地，利用都市計劃或地目變更手段，將地目變更後成 為高價值的商業開發，而不重視該空間環境對在地歷史的情感建立與意義，更有甚 者，對因軍事防禦及訓練需求，而耗資龐大金錢所建構的設施空間，不留餘地的予 以剷除，而對剩餘價值的利用與思考，幾乎無人提出看法與建議，因此，蒐整國、
內外軍事建築再利用的對照，提醒政府或是民眾關注歷史建物的教育意義。如表 2-3 表 2-3 國內、外閒置軍事空間再利用（一）
國外範例
案名 設施規模 使用內容
美國赫德蘭藝術中 面積約一萬三千餘 公頃，有 53 棟 世界公認美國最有活力和
心（Headlands Center for the Arts）
建築物（軍事營區） 創意的藝術家社區之一。
德國莫里茲碉堡
（Moritz Bastei）
1 棟橢圓形建物（軍事設施） 來比錫學生的文化交流空 間。
法國軍需處（Les Subsistances）
面積約 1.6 公頃，有 12 棟建物
（軍事營區）
藝術家駐地創作與藝文展 演活動空間。
法國瞬時即逝的工 廠（L Usine Ephemere）
面積約 14 公頃，50 幢保存完整的 廠房。
聯合辦公室與藝文展演空 間。
國內範例
案名 設施規模 使用內容
彰化成功營區 面積約 14 公頃（軍事營區） 綠色環境學習營地
花蓮松園別館
面積約 0.66 公頃，4 棟建物（軍 事設施）。
藝文休閒空間。
台東綠洲山莊 面積約 17 公頃（軍事設施） 展示空間。
資料來源：（許主龍，2006）
研究者認為「閒置空間再利用」，一般做法都被限縮於歷史建築或古蹟的再利用 方式，活化運用大致以藝文展演空間為主，對於建物所承載的歷史故事與背負的意 義容易產生遺忘，而｢軍事閒置空間｣更是一個容易被遺忘的代表。因此，同樣蒐整 國內、外軍事營區再利用的良好範例，來強調歷史的意義。如表 2-4
表 2-4 國內、外閒置軍事空間再利用（二）
國外範例
案名 設施規模 使用內容
法國馬其諾防線 (Maginot Line)
全長約 700 餘公里，全線共部 署 344 門火砲，建有 15 座塔，
拍賣的方式將其交還給當 地居民，防禦據點部分被開
及 1533 個碉堡，地下坑道全長 約 100 餘公里。
發成旅遊景點，另一部份成 了蘑菇養殖農場。
硫磺島 (Iwo Jima)
島上建立深度達 10 餘公尺的地 下工事，及當年美軍衝上硫磺 島制高點折缽山山頂，並升起 一面美國國旗幟位置。
保留當年美軍攻頂插旗之 戰役遺址，吸引成千上萬遺 族及觀光客前來參訪，為當 地之重要觀光景點。
德國模里茲碉堡 (Moritz Bastei)
一座碉堡型建物
成為萊比錫學生的文化交 流空間(學生俱樂部)每年約 舉行 600 場活動，觀眾約 35 萬餘人次。
法國軍需處(Les Subsistances)
原法國王室為｢聖母往見會｣所 建的修道院。1807 年軍隊以此 地作為儲存軍裝、紮營設備、
醫藥與食糧的倉庫。成為地區 軍需品的供應中心，也是此閒 置空間命名的由來。
與原先預在閒置空間內創 造另類文化的感覺相去甚 遠，致藝術家很難跳脫傳統 美學空間的想像，陷於矛盾 的兩難，造成不易有突破性 的使用與創意。
大碉堡博物館（Le Grand Bunker Musee)
為二次大戰德軍用於防禦奎斯 區漢姆方岸防砲群所屬指揮 部，是一座地上 5 層、地下 1 層的大型碉堡，從地面算起整 體高度約 52 呎，是德軍在防禦 法國海岸的第一線耳目。
改建為軍事博物館，完整保 留德軍當年的堅固碉堡。分 為室外與室內兩部分，室外 陳列了二戰末期代表性火 砲和裝甲車輛，室內則生動 的重現了當年德軍在碉堡 內執行任務的情形。
國內範例
大鵬營區 日據時代日本南進基地中的海 在民國 92 年移交｢大鵬灣國
軍航空隊基地與水上機場，於 臺灣光復後交由中華民國空軍 接管，是個經歷二次世界大戰 洗禮的戰爭遺址。
家風景管理處｣接管，並開 發為大鵬灣國家風景區中 之遊憩區。
資料來源：（薛能展，2011）
有研究者認為，金門縣烈嶼鄉閒置的軍事據點、設施、工事及地景，經由國防 部移交公部門接收後，探討如何再利用之成效，提出改善建議，進而帶動地方經濟 發展，使活化後的建物或空間可以永續發展。因此也針對國、內外軍事營區再利用 的範例提出說明。如表 2-5
表 2-5 國內、外閒置軍事空間再利用（三）
國外範例
案名 規模設施 使用內容
大西洋堡壘博物館
一座二次大戰時期德軍碉堡，位 於法國烏伊斯雷昂。
開放參觀的觀光景點
美國赫德蘭藝術中心 13,000 公頃，53 棟建物（軍事營區） 憑弔歷史的觀光景點 法國馬其諾防線 全線主體約 700 餘公里。 憑弔歷史的觀光景點
國內範例
金門和平紀念園區 曾經是 1949 年古寧頭戰役。 屬於自由開放參觀空間
特約茶室展示館
目前金門地區保存最完整的軍妓 特約茶室。
規劃靜態展示館。
金門翟山坑道
（如圖 2-4）
1961 年開發，1966 年完工，為一 A 字型戰備水道，總長約 350 公 尺。
1988 年正式對外開放民眾 參觀，屬自由開放空間。
資料來源：（林惠珍，2014）
圖 2-4 金門翟山坑道
資料來源：金門國家公園管理處官網
近年來，政府推動｢閒置空間｣再利用的活化計劃，使全國各地的老舊歷史建築、
廢棄建物、閒置軍事空間逐一被提出活化再利用計劃方案。依國防部 2009 年四年期 國防總檢討出刊指出：目前國軍釋出土地已超過 1,500 公頃（國防部，2009）。說明 國軍因時空環境及戰備任務需要，早期以價購、租借、徵收或撥用方式，取得土地 提供部隊訓練使用。由於經濟發展快速，人口往城市集中及都市面積不斷擴張下，
許多國防軍事設施用地，由原本的郊區位置演變成市區之一部。往往位於市區的軍 事用地一旦空置荒廢或低度利用時，不但影響城市景觀，也對地方建設發展造成相 當程度影響。於是各級地方政府或民意代表，常以軍事營區影響地方發展為議題，
紛紛要求營區搬遷或釋出營地，來配合地方建設。
國軍管理之國有土地為公有財產，受到國有財產法第 28 條規定，是不得擅自收 益或處分，此種法令限制以及複雜行政程序，以致無法充分使用，不但浪費土地資 源，也增加外界對國軍非必要的誤會與質疑。行政院考量國家財政困難，但又需配 合國軍新興兵力用地調整需要，國軍仍需維持必要土地作為國防設施永久使用，確 保國防武力，遂要求國軍營區新、整建經費來源，全數由「國軍營舍及設施改建基 金」支應，而營改基金來源則由釋出營區土地活化處理後轉為基金資產。如何讓國 軍轄管的營區能結合國家政策並配合地方發展需要，使國軍營區功能極大化，落實
政府政策功能之外，也兼顧社會公義、土地開發與環境保育之經濟效益，並可決定 國有、公有土地開發利用方式的作法，達到雙贏的目標，使國家資源能與地方共享。
第二節 以政府活化決策過程探討
一般來說，公共政策的研究有兩個目的，一、是政治上的目的：對於公共政策 運作過程進行研究後，提供政府採納適當的政策以達正確的目標。二、是行政上的 目的：在行政層面上協助政策問題的正確釐清、政策方案的適當規劃、執行與評估 等，以增強政府的行政績效（吳定，2003）。重點強調在於對公共政策做了相當深入 的探究，將研究成果提供政府單位、機關、或參與政治活動人員，以及社會民眾等，
提供政策訴求和政策辯論的依據。另希望藉著了解政策運作過程的缺失與其改進的 方法研究，也是公共政策運作過程的目的之一，
從政策過程而言，政府部門一旦界定公共問題，確立政策目標，進行政策方案 的規劃，然後經過政策合法化的過程，取得公共政策的權威性與經費，就形成了公 共政策，然而，公共政策並非就此結束，而是另一個新階段的開始（李允傑&丘昌 泰，1999）。然而，隨著全球政治、經濟、與社會環境的急遽變遷，各個國家面臨劇 烈的變動與競爭，同時，各國政府也開始面臨政府資源的短少於財政緊縮的壓力，
迫使政府必須不斷的重新評估各項既有政策，並適時對於某些被評估為較無效率和 較不必要的政策有所取捨（Harris，1997）。
聯合報 2002 年刊出「荒蕪的美景─公共建設浪費的殷鑑」，揭櫫我國中央及地 方政府興建的各項公共建設閒置情形，並分析閒置設施的現況及可能導致的成因（蔡 鴻祥，2012）。經由媒體的專題報導，挑出這些閒置公共設施所浪費的公帑，終於引 發政府極度關切。而一般大眾常以「蚊子館」取代閒置公共設施，但對於蚊子館或 是閒置公共設施的定義，仍有模糊或混淆不清。
2005 年行政院第 2953 次院會決議中，指定由公共工程委員會納編相關部會，
成立活化閒置公共設施的專責單位，檢討閒置公有設施，用委外方式，加以開發活
化，降低閒置現象，節省公帑。而相關部會中也包括國防部在內。
有鑑於國內主要經濟活動近年漸趨集中化形態，臺灣地區本就地狹人稠，更面 臨土地方面的極大需求。為此，行政院在 2009 年 11 月 27 日核定「國有土地清理活 化督導小組」設置要點，並於同年 12 月 2 日成立「國有土地清理活化督導小組｣，
由當時的 14 個部會副首長擔任委員，每季定期召開進度管制會議，以掌握執行情 況。本階段先建立國防部、內政部、交通部、教育部等部會之國有土地清冊，再依 計劃分期分區活化國有土地，正式確立國有土地活化運用政策，督導清理檢討閒置、
低度利用及不經濟使用的國有土地（中央社，2009）。
2016 年 11 月 03 日行政院第 3521 次會議中，由公共工程委員會就推動活化閒置 公共設施辦理情形報告中，準確說明從 94 年的 8 月啟動活化構想，成立活化專案小 組，針對閒置公共設施推動活化作為。至 101 年以後，再延續活化政策，定期召開 督導會議，管制活化進度。102 年則擴大地方政府，及民間共同參與土地活化推動。
105 年則加速全面的清查與媒合，以滿足需地企業的要求，確實發揮土地的效用。
以下圖表即可了解政府活化政策的緣起推動。如表 2-6 表 2-6 推動活化閒置公共設施辦理情形
時間 構想 核心政策 執行作法
94 年 8 月 啟動 成立行政院活化閒置/公共設 施專案小組。
行政院活化閒置/公共設施推 動方案。
101 年 5 月 延續 召開活化閒置公共設施督導 會議。
行政院活化閒置公共設施續 處作法。
102 年 擴大 擴大民眾參與/建立閒置通報 專線網站平臺。
擴大列管地方自籌經費興建 案件。
105 年 全面 全面清查與媒合需求妥善使 用。
全面清查各機關轄管公共施 設使用情形。
資料來源：（公共工程委員會，2016）
由此可見，政府辦理全球招商、積極推動國內投資，以提升廠商的投資意願，
提供其所需的廠房或土地，可讓閒置的工業區得以有效運用。回顧 2010 年 9 月行政
院第 3215 次院會決議：一、臺灣仍有許多工業區，未能有效的利用，甚至閒置、荒 廢，殊為可惜。二、國內學者姚瑞中教授，帶領研究團隊，走訪全國調查閒置的公 共設施後，以「海市蜃樓」一書，傳達了政府資源未做有效運用，甚至閒置荒廢的 情況。
2015 年 1 月行政院核定經濟部擬定之「產業用地政策革新方案」，積極推動兩 大主軸：一、活化既有土地。二、增設適地性用地。該方案以積極辦理國內各地閒 置的土地，滿足企業廠商取得設廠用地需求為重點，預計每年成功媒合 70 公頃土 地，每年新增 200 公頃用地的目標。在「產業用地政策革新方案」裏也標註閒置土 地的狀況；例如在地方政府及民間編定已開發之 56 處產業園區中，閒置面積達 306 公頃，閒置率為 9.8%。其中北部區域僅有桃園縣及新竹縣有閒置土地，閒置面積 54.65 公頃，閒置率為 5.41%，主要分布於桃園科技工業區等；中部區域閒置面積 35.61 公 頃，閒置率 3.5%，主要分布於苗栗縣三義工業區等；東部區域目前尚無地方政府或 民間編定已開發之產業園區。表 2-7 是政府編定已開發工業區南區閒置產業用地情 形；南部區域閒置面積 251.38 公頃，閒置率 19.73%，為全臺閒置率最高之區域，主 要分布於臺南市南科液晶電視及產業支援專區、柳營科技、永康科技工業區、屏東 汽車專業區等。
表 2-7 編定已開發工業區南區閒置產業用地情形統計 狀況
區域
開發總面積 (公頃)
已租售面積 (公頃)
閒置未利用
面積(公頃) 占可租售面積比率（%）
嘉義 188,51 164.78 0 0 臺南 817.42 586.69 171.93 29.30 高雄 357.25 263.09 11.70 4.45 屏東 99.76 76.81 31.75 41.34 總計 1462.94 1091.37 215.38 19.73
資料來源：產業用地政策革新方案（經濟部，2015）
註：閒置產業用地情形（括號內表閒置面積，單位：公頃）
一、臺南市：南科液晶電視及產業支援專區（61.99）、柳營科技工業區（57.21）、
永康科技工業區（45.10）、保安工業用地（6.61）、新市工業區（1.02）。
二、高雄市：岡山本洲工業區（11.70）。
三、屏東縣：屏東汽車專業區（31.75）。
國家是在一定的領域內所有權力集中的中心（鍾麗娜，2011：4）。從歷史與結 構的角度，分析戰後臺灣經濟發展與政治民主化間的關係。1980 年代前，臺灣的經 濟發展，深受威權體制下「具發展取向的國家機關」之影響，而有「穩定中成長」
的表現；但是，這樣的經濟發展，卻在美國新保護主義與國內反新重商主義的壓力 下，促成臺灣的政治自由化與經濟國際化的改革措施（蕭全政，2004）。
學者指出，土地是國家重要資源，消極靜態的管理已不符各界期待，隨經濟環 境變遷及社會觀念改變，積極主動地活化，提升土地效益，進而創造資產價值，累 積全民財富，增加國家財力才是政府重要措施（莊翠雲，2013：1）。國家的經濟發 展中，城市的開發與土地政策的制定與實施是密不可分的。由於政治的本質在於利 益的追求，而藉由政治的運作，以獲得土地的管理分配或土地炒作的利益。因此，
對於城市發展中所關心的核心議題、土地政策的運用與機制結果為何，均攸關國家 經濟的發展，於是國家政治與土地政策之政經關係為何，是值得關切。
公有財產管理制度，並非是地方政府的單行政策或財政業務（辛旻娟，2006）。
其重點說明，當中央政府欲藉由土地政策的制定使用時，將影響地方政府的生態發 展，尤其臺灣地方自治法公布施行後，各級地方政府對於自主財源，有了相當的自 主權利。另由於公有土地面積龐大、分布零散、管理機關人力不足、代理人地政專 業背景弱化等因素，往往在排除占用公有土地時，受選舉產生的地方首長，或在民 意代表介入等狀況，形成無法立即處理的窘境，是目前排除占用緩慢原因。
因此，對於臺灣民主的發展下的政策制定，國內有學者提出一些看法近年來臺 灣的民主發展，有一個趨勢特別值得關注，即審議民主（deliberative democracy）的 理念逐漸受到廣泛的注意（李宜卿，2010）。為何提出審議式民主這樣的概念呢？
一個國家的民主制度，其基本精神就是讓公民可以透過對話管道，參與公共政策的 討論。若是公民無法經由正常機制，表達意見或是有不透明的對話時，政策制定就 會產生極大的不信任。一個政府政策制定，若是欠缺公民參與，其正當性必然遭受 質疑，對於施政方向、公共政策落實，都會受到抗拒而無效率。正如學者指出，因 為在臺灣，時而可見的民眾自力救濟事件、群體間的衝突事件，即是說明此種不信 任感日見高升的明顯例證1（林國明、林子倫、楊志彬，2007:1；許立一，2008:135）。
第三節 國軍土地釋出的研究論述
二戰結束後，國軍來台接收日據時期，所遺留的相關軍事設施及據點，持續加 以整建維修，逐步恢復使用。另為因應兩岸軍事衝突的作戰考量，國軍在全臺各地，
投入大量的人力、物力、財力，經營戰訓需要的訓場。不管是機場、港口、營區、
機關、學校、工事據點，以及隨作戰部隊官兵眷屬所衍生的眷村，都是土地使用面 積不算小的（戰術據點面積雖不大，但是有禁限建範圍的）。在 50 年代人口不算是 稠密，兩岸軍事緊張的氣氛下，國軍正規部隊號稱人數 60 萬大軍2（周國屏，2010），
實不為奇。然隨著大陸經濟改革開放，兩岸三通，文化旅遊；我國政治民主進程演 進如：解除戒嚴、開放黨禁、報禁、探親、總統直選，逐步在政治上放緩了敵對氣 氛。又近年來國軍推動軍事事務革新上，因應國際局勢，國內少子化等因素，在國 防組織的整併、軍種的裁編、兵役調整等政策都大幅的調整。尤其是員額的裁減，
目前已降至 21 萬餘人，因而衍生許多空置營舍、土地。80 年代經濟成長，民意也 逐漸受到重視，開始對軍方徵、租、借用的地目要求歸還，中央及地方政府也針對 經濟價值高的空置營區，希望能以搬遷、釋出、撥出的廉價方式取得使用權。因此，
1其中以環保與居住為由的住民抗爭事件，如臺灣常見的焚化爐、電廠和變電所、垃圾掩埋場等 興建地點週邊居民的抗爭行動，突顯了民眾無法信任政府的處理方式及承諾(許立一 2008:135)。
2有關民國 38 年以後來臺灣的外省籍人士，至今尚未有確切的統計數字。其中一種說法指出當時約有 100 萬人，另一種說法是根據民國 45 年的戶口普查及來台的 60 萬國軍人數，合計約有 110 萬人以上 的外省籍人士遷台。到民國 76 年底有 57 萬多名軍人退伍，這就是我們稱之為來台的 60 萬大軍。參
在戰備需求與國家經建發展兩相對照下，政治力量還是高過軍事專業，國軍土地營 產在活化的政策下逐步移出。
民國八十年代以後，當年被徵收、購土地的地主，紛紛陳情要求軍方返還土地，
加以地方政府也殷切期盼以最廉價方式（無償撥用）取得國軍閒置土地，同時中央 政府發展國家重大經濟建設，最快速、最廉價的方式，即是請國軍營區搬遷，顯見 各界角力施壓不可言喻。但國軍建軍備戰任務不能因兩岸關係稍有緩和而有所停 滯，國軍亦需要永久的駐地，以繼續維持營區正常使用（張國瑞，2010）。
蒐整以往對於國軍營產釋出，土地活化探討之研究學者，概略有國軍營地釋出 之地價評估（黃頌，2005；簡素霞，2007）、國防用地被占與排除之研究（劉思章，
2004；唐世君，2006；楊英世，2008）、軍事營區作為防災避難空間（邱意琳，2010）、
特定營區再利用進行評估（許主龍，2006；陳茂瑋，2008；吳政勳&許素鳳，2008；
張國端，2010；林惠珍，2014；薛能展，2011；黃建達，2015）、或針對都市地區、
非都市地區及全國性閒置營區再利用進行評估指標之建立（許盛春，2009；黃德琳，
2009；陳俊元，2010；邱祺龍，2014；林育鋒，2014；張志遠，2015；黃啟桐，2015）
等等。摘重相關文獻，並未就國軍土地活化的政經背景及釋出活化類型作法進行研 究，對現行活化釋出是否能充分發揮土地資源效益，略顯不足。蒐整文獻如表 2-8
表 2-8 國軍營地活化的文獻蒐整
時間 作者 研究題目 研究重點摘要
2004 劉思章
國防用地被占與排 除之研究 : 以陸軍 官校為例
1.土地被占用時間以 1950 至 1970 年之間國 產法尚未施行前。
2.占用者 90%為榮民，其次為營區周遭之一 般民眾， 95%以居住為主要目的。
2005 黃頌
國軍營區都市土地 利用評估體系與共
1.民國七、八十年代間要求軍方返還過去被 軍方徵用和徵收土地的百姓。
生發展模式建立之 研究
2.在全球化競爭的壓力下，中央與地方以地 方建設需要，不斷要求軍方騰讓營區，配 合國家經建政策。
2006 許主龍
軍事設施閒置空間 再利用之研究─ 以 大鵬灣原有營區軍 事設施為例.
1. 透過行政程序將釋出土地變更高價值利 用而開發，忽略空間環境對當地歷史意義。
2.打除軍事防禦及訓練設施空間，對其歷史 價值的意義，少有人提出看法與建議。
2006 唐世君
國軍營地管理機制 之研究—以土地被 占問題為例
1.土地被占用時間以 1950 至 1970 年之間國 產法尚未施行前。
2.占用者 90%為榮民，其次為營區周遭之一 般民眾， 95%以居住為主要目的。
2007 簡素霞
國軍營地釋出地價 評估之研究
如何有效推估營地價值，評估釋出模式，
使國軍土地達到最有效之開發利用，為當 前重要課題。
2008 陳茂偉
馬祖閒置營區再利 用之研究
以策略規劃方式研擬國軍閒置營區再利用 之各種可能性，期能開創新環境，共創繁 榮，軍民和諧之未來。
2008
吳 政 勳 許素鳳
閒置軍事設施 BOT 案 例 分 析 以 馬 祖 [勝利山莊] 及 [懷 道樓] 為例.
希望結合馬祖戰地風光與自然景觀，引進 民間參與，活化軍用閒置設施，然目前仍 面臨若干課題有待解決，包括交通不便、
建築法規限制等因素。
2008 楊英世
軍用土地被占用與 處理之研究
1.土地被占用時間以 1950 至 1970 年之間國 產法尚未施行前。
2.占用者 90%為榮民，以居住為主要目的。
2009 許盛春 國軍營區非都市土 臺灣地區地狹人稠，為配合地方建設及發
地釋出評估模式建 立之研究
揮土地效益，並兼顧國家安全，軍方列管 營區土地確有全面檢討之必要。
2009 黃德琳
軍事營區整建結合 社區發展策略之研 究
如何讓營區整建能結合社區發展需要，使 軍事營區功能極大化，平時作為社區安定 的力量及活動場所，當災難發生時成為社 區居民避難場所與災害搶救基地。
2010 張國端
國軍閒置土地再利 用評估機制之研究
從共生角度思考，將留用之營區規劃成核 心區、緩衝區及開放區等三種區塊，其中 閒置無人看管營區，整地綠化後開放使 用，戰、演、訓期間隨時收回，保留土地 管理權。
2010 陳俊元
軍事營區釋出土地 結合地方政府都市 發展創造雙贏策略 之探討-以 D 營區釋 出供設置國小為例
國軍營區土地使用若與地方政府都市發展 土地使用需求產生衝突時，土地使用模式 是否可兼顧國防安全、地方都市發展及民 生需求，是否可與地方政府可成為協力夥 伴關係，是否與地方政府有雙贏模式。
2010 邱意琳
軍事用地多功能運 用可行性之研究-以 防災基地為例
國軍部分正常駐（使）用中或閒置的軍事 用地便可臨時提供做為各項救災任務使 用，以達成救災任務需求，儘速消弭災害。
2011 薛能展
閒置營區再利用之 用後評估探討─以 金門 [成功四營區]
為例.
「閒置空間再利用」一般都被侷限於古蹟 或歷史建築，而其再利用方式亦概以藝文 展演空間為主，忽略原有建築所背負之歷 史故事與意義，而軍事閒置空間更是一個 容易被忽略的角落。
2014 林惠珍 閒置軍事營區再利 由國防部移交公部門接收後轉化再利用之
