第一節 研究背景與動機
壹、研究背景
1945 年二次世界大戰結束後，又經過四年的國共內戰，於 1949 年中華民國政 府撤退來台，60 萬國軍及一百多萬公、教、商業人士及其家眷屬，概約二百萬人到 達臺灣，以當時臺灣的人口概約六百萬，因此，在那個風雨飄搖的時代，為了鼓舞 全體軍民士氣，在當時就有這個著名響亮的口號「八百萬居民保衛大臺灣」（仉家彪，
2011：169）。而以當時的臺灣經濟，社會狀況仍屬蕭條而困頓，短時間內增加如此 多的人口，在食、衣、住、行都是極大難題，為求穩定軍民士氣，國軍運用接收日 軍遺留的機場、營區、機關、宿舍、學校或是駐地附近地方，集合軍眷搭起簡易的 住家，以維持基本生活需求，也因此有了眷村這個產物。
1949 年 10 月 25 日共軍聚集約兩萬餘官兵，自廈門趁黑夜中，搭乘機帆漁船，
自古寧頭登陸，進犯金門。此役激戰三天，擄獲共軍千餘人，成功阻擋共軍解放臺 灣企圖心。隨著 1950 年韓戰爆發、1950 年舟山群島撤退、1955 年大陳島撤退、1958 年的 823 砲戰，到 1961 年不打實彈，改打宣傳彈，直至 1979 年停止砲擊（仉家彪，
2011：169）。1980 年代以前臺灣真正的守護神，以金門、馬祖這兩個戰地，當之無 愧，隨著後續經濟的發展，民主、自由，已是我國最重要的立國精神。
在兩岸軍事對峙緊張期間，國軍不論是反攻的攻勢作戰或是海島的防衛作戰，
都非常需要訓練場地，以完成建軍備戰的訓練任務。基此原因，國軍除接收日軍遺 留之軍事區域外，也持續向政府、民間、地主，徵收（用）、土地，以建設國軍需要 的設施、訓場、營區、宿舍等，以滿足國軍戰訓需要。隨著國內政治民主化的穩定，
同時為滿足經濟發展繁榮，各需地機關紛紛提出土地需求，以解決國內社會與企業 投資的根本問題。由於國軍早年所使用的土地，當時多以戰訓需求為考量，因此有
些使用地目，因不符都市計劃的規範，形成需要用的土地地目未變更，而不能任意 開發使用，僅能維持現況，短時間不用的土地產生閒置，形成許多管理上的問題。
另國軍軍事營區除了建築物之外，仍有許多空間、土地作為訓練場或其它有關軍事 用途使用，由於訓練使用日趨減少，因此，社會外界誤解為閒置用地而有浪費之虞 慮，常常被歸類為閒置土地，藉此希望要求營區搬遷或釋出營地。此刻、國軍確實 受到軍事戰略調整、組織調整（國防二法施行）、武器科技提升（空軍換裝二代機、
海軍船艦購置、陸軍機甲與飛彈提升）、兵役制度改變（徵、募走向募兵），以及社 會少子化現象等因素，實際上造成許多閒置的營區或土地（邱意琳，2010：1）。
政府自 2005 年開始推動｢活化閒置公共設施方案｣，近十餘年不斷的積極活化閒 置公共設施與土地，也要求各部會檢視所屬土地的使用狀況。國軍為配合政府土地 活化政策，同時顧及各地方的建設發展與民生需求，在考量國防整體安全的戰備演 訓，逐步將人員精簡後的營區，或低度運用的訓場土地檢討釋出，使其有效的開發，
以獲致土地的最佳增值效益。惟國軍釋出土地給需地機關後的運用，是否真實的為 經濟發展面向而為？是本研究的背景因素。
貳、研究動機
當 1996 年臺灣第一次公民直選總統迄今 20 餘年，隨著各項經濟政策與公共建 設的發展中，尤以最近十多年來的「土地活化」這個政策推動，帶動政府各部門積 極地檢視部門單位的國有土地、空間，如何的積極活化，讓它提供高價產值，除可 籌措財源也刺激經濟發展，這當中也包括國軍的土地在內。
針對國軍土地有研究者指出；國軍隨國民政府遷臺近 70 餘年後，由於民主政治 進程的演變，武器性能科技進步、軍事組織簡併、兵役制度調整的內部因素；另為 配合國家經濟建設政策、地方政府發展需要、及民眾對公共設施日益需求增加的外 部因素下，針對國軍位於精華區的閒置營區及低度運用的土地，都是各級地方政府 積極爭取的標的，國軍在國防安全與經濟發展的雙重政策產生衝突時，又該如何衡
量而獲致雙贏呢（陳俊元，2010：1）？筆者從事國防事務近 30 餘年，主要在於作 戰、情報、演訓的範疇歷練，對於研究事務議題，當著重在軍事作戰方面比較有利，
但基於愛護鄉土的情懷，又是在公共事務研究所學習，乃勇於嘗試跨領域的研究。
因此，針對國軍土地的釋出活化，是否有效帶動國家經濟發展，為本研究的動機。
第二節 研究目的與問題
壹、研究目的
隨著經濟環境變遷及社會觀念轉變，如何活化閒置國有地，已是政府施政的重 點方向之一（謝明瑞、周信佑，2013：39）。國有土地乃屬國家重要的資產，如何提 升土地效益，挹注民間潛藏動力，除了永續國家的土地資產，充實國家財源，而在 不影響人民的權益與國家的經濟發展下，在於國有土地的活化辦理方式。國內學者 指出，行政院 2006 年提出【大溫暖大投資】的政策後，其所屬的台糖公司也配合釋 出土地措施（林玲珠，2013）。依據台糖 2009 年估計，全臺有高達約 3,200 餘公頃農 地可釋出，其中約 7 百餘公頃地目，擬由農牧用地變更為工業用地。台糖屬國營單 位，為配合土地活化政策，將土地規劃成為商業用地、工業用地，以提供地方政府 使用，也由於許多優良農地，因為規劃不當，而喪失預期效益，同時也讓台糖損失 許多優質良田。
由上述事證可以知道，如果政府對土地缺乏規劃與長遠策略，恐將導致資源分 配不均的後果。研究者也指出：近年來，政府為了增加財源的籌措及帶動經濟的發 展，積極地運用國有土地進行開發利用（洪慧珊，2012：1）。政府土地活化政策上，
在 2008 年以前的國有土地活化是採標售為主，針對精華區的土地標售做法，卻引發 社會各界批評，直指是房地產飆漲的幫兇。因此，政府針對 500 坪以上面積土地及 大臺北都會區國有地，一律停止標售，而對於低度利用或閒置荒廢的國有土地，持 續進行活化作為。其活化方式：概以出租、設定地上權、土地使用權利或與民間合 作開發等作為，希望發揮國有土地利用效率及公平正義之價值，也結合目的事業主
管機關合作開發或委託改良篩選的國有土地。
在 2014 年 12 月 5 日國防部搬遷進駐大直博愛營區，新建大樓占地面積約 19.5 公頃，主體大樓共有 4 棟，包括聯參辦公室、軍官宿舍、勤務大樓等，整個工期執 行概約 18 年，斥資約新台幣 158 億元。國防部搬遷至大直後，可以將散駐於臺北市 周邊地區之國防事務人員，有效的轉移至新大樓，並騰出 15 處空間，提供政府活化 運用（中時電子報，2014）。本案從 1997 年起開始先期規劃作業，2004 年開工，原 訂 2008 年完工，不過，施工期間因配合檔案法及國防二法施行，組織員額精簡，需 辦理內部辦公空間變更設計作業等等，加上機電廠商履約能力不足，造成契約終止，
工期數度延宕，契約工期訂於 2014 年 7 月完工。
因此，在國有土地不出售情況下，如何找出國軍土地(營產)活化的最適切開發 利用方式，是本研究的主要目的。
貳、研究問題
政府在土地活化清理過程中，國軍老舊眷村改建也是活化的重要一環（羅介妏，
2014）。眷村改建中的土地標售，常常引來社會的觀感不佳，同時影響不動產市場 的價格變動，也使得眷改工程發生延宕，增加國庫負擔。
國軍除了擔負國家的安定力量外，對於政府經濟政策方針也高度配合，其中以 釋出的土地營產，積極活化再運用的作法，與配合政府政策做法，是值得加以探究！
基此，可歸納本論文的研究問題為：
一、國軍進行土地活化的原因？以及影響土地活化政策的因素？
二、國軍土地活化有哪些模式？如何進行？有何困境？
第三節 研究範圍與限制
壹、研究範圍
土地活化政策是政府現今積極推動的重大政策，由於臺灣政治民主的蓬勃發 展，過於政治的口號政策，實質上已經影響臺灣經濟發展。近幾年學者專家、工商 企業，都喊出缺工、缺地、缺水、缺電、缺人等五缺困境，而這五缺又是環環相扣，
缺一不可。就缺地部分，雖然在臺灣各地區不乏工業區的設立，但還是有閒置土地 的情形發生，顯見有些地區的工業區設置，是沒有經過實質評估。有關閒置土地的 部分，本研究旨在分析國軍營區、土地、設施及閒置空間，在政府土地活化政策的 推動下，相關的執行成效。現今國防用地大致以永久及非永久的思維來考量，分類 及處理原則概分如下：
一、軍事優先所使用的地區
這一類的用地係基於國防安全與軍事戰備的需要而設置，例如機場、港口、飛 彈基地等，由於所選定的地點均有作戰及戰術考量，各方面評估後，暫時無可取代，
因此，在其作戰需求尚未被取代或廢止前，一概不得釋出，且應劃定為限制發展區 域，提供國防優先使用。
二、一般軍事訓練所需用地
這一類的軍事訓練用地，例如行政機關、後勤廠庫、軍事院校、小型訓練場地 等，因地方需求、經濟發展而受到影響，產生效益不彰現象，使得原軍事用途大幅 降低，雖未直接影響軍事需求，但對建軍備戰不可或缺，因此在有配套條件之規劃 下，配合地方都市發展可檢討遷移郊區或淺山地區。
三、非軍事直接需求用地
這一類用地概以國軍非關軍事部署，為配合地方發展，將改建的眷村用地或已 無運用效益的閒置營地，可變更為非公用財產，移交國有財產局標售，所得價款納
這一類用地概以國軍非關軍事部署，為配合地方發展，將改建的眷村用地或已 無運用效益的閒置營地，可變更為非公用財產，移交國有財產局標售，所得價款納