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相關收容政策之研究

第二章 理論基礎與文獻回顧

第二節 相關收容政策之研究

「移民執法機關對於非法移民的收容管理,是移民執法工作非常重要的一環,

然而如何能夠兼顧有效管理與保障人權之共同要求,已促進各國對於收容改革之推 動。請以美國之收容改革為例,舉出有那些作為是臺灣未來可以參考之方向?(25 分)」;傳統上有兩種類型的理論經常影響移民政策的形成,一種是基於新古典理論

(neo-classical theory)之市場行為的經濟理論,亦即人類之所以移動,是為了 極大化其個人之利得,盼有更高的收入等,因而造成了移出或是回國;另一種是層 級體制(bureaucratic)理論,亦即設計管理各類型遷徙之規範,管理其進入與定 居以有效的型塑其聚集行為。請說明與此兩種理論有關而影響移民政策的因素(102 戶政升官等)。

上述係 102 年公務人員升官等考試戶政類科的考題,由題型即可得知「收容管 理」目前為政府非常重視的議題,亦為規劃未來外國人替代收容政策執行之方向35

壹、 收容管理

收容所是一個特殊場域,受收容人面臨自由之剝奪、物質與受服務之剝奪、異 性關係之剝奪、自主性之喪失與安全感之剝奪等五大痛苦,因此如何在維持收容管 理秩序穩定,以及保障基本人權之間尋求衡平並重,均成為收容管理人員必須審酌 研究量思者。但現今「外國人收容管理」因襲許多外來理論及借用許多監獄戒護觀 念,在此種預設「性惡」前提下所設計之制度,其所形成管理人與受收容人對立誠 屬自然,欲改變此種情況,而嘗試引入關懷管理思維,王陽明的「致良知」理念無 疑在很多地方可以提供我們解決困境的方向。例如王陽明認為良知的發用是一種「天 地萬物本吾一體者也」的境界;換言之,良知可視為「體」,而由良知浸潤本體自然 發生的「民胞物與」情懷,毋寧即是「用」,體用為一,顯於外即是人性關懷的表現。

王陽明的「致良知」論實為「一體之仁」思想的進一步開展,也涵蘊深切的人性關

35「102 年公務人員升官等考試、102 年關務人員升官等考試、102 年交通事業郵政、港務、公路人 員升資考試」試題,代號:20540,等別(級):薦任,類科(別):戶政,科目:移民政策與法規(包 括兩岸關係法規),考試時間:2 小時。

懷理念。它展現一種充盈於心,自發於外的人性關懷精神,似乎指引我們一條更合 理和諧的收容管理之道。雖然這過程可能緩慢而迂迴,且受限於法規制度大環境,

但仍可藉由改變管理者及受收容人雙方思維,透過本心探求良知,以良知啟動關懷

(陳自倩,2011)。

移民議題,在全球化的推動下,衍然成為先進各國無法逃避及最受到注目的課 題之一。而人權問題,在世界凝聚為一體的同時,非有正當理由,應不容許有差別 待遇。而我國隨著人權國際化的發展,已在全球化的波動下如火如荼進行,特別是 在「公民與政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」兩公約施行法公布 之後,非法移民的收容管理問題勢必成為熱門的人權議題之一,日前司法院大法官 釋字 708 號解釋針對入出國及移民法相關規定已明白作出違憲解釋。本號解釋是屬 於對非刑事人身自由保障之重要貢獻,具有里程碑之意義,解釋文認為其一,該法 有關暫時收容之處分,未賦予受收容人即時之司法救濟。其二,暫予收容期間之人 身自由限制,亦未經法院審查決定,皆屬違反憲法第 8 條之規定。解釋文除對兩公 約之國內法效力探討外,並由兩公約出發檢視外國人收容管理制度,同時審視是否 符合人權理念,並對最新司法院大法官解釋作出研析。縱然移民人權除面臨許多政 治上、實務上的挑戰,並需要發展的國家內及國際上的機制和道德與政治上的意志 支持,對目前全球約有 1.75 億人,占全球人口 3%以上的移民人口數而言,相信未 來移民人權必然是值得關注的課題(林君穆,2013)。

關於非法外來人口收容的行政救濟方面,則分別就「異議」、「訴願」、「行政訴 訟」、「國家賠償」、「提審」與「追究」等面向觀察,發現受收容人提起行政救濟的 案例不多,而就實務案例觀察,現行救濟程序對於受收容人之權益保障,確實有緩 不濟急的現象發生,亟待改善。首先,由美、日及歐盟等國家對於非法移民的收容 制度觀察,發現大多數國家對於非法移民之收容並未採行「法官保留」制度,各國 對於收容期限的規定也不一致,而隨著非法移民的日漸增多,近年各國對於非法移 民的防杜、查緝與管理,亦較以前積極且嚴格。現行收容相關規定之合憲性與適法 性,尚無疑義。惟查,具體個案執行上,對於涉及刑案之受收容人的「延長收容」,

發現有單純僅為順應司法機關犯罪偵審需要而為,並未嚴格審視收容是否具備「保 全遣返必要性」之前提要件,與立法目的尚屬有間,恐有違反比例原則之虞。次查,

現行規定中,「令從事勞務」一詞,容易引人誤解有侵害工作權之虞,且不符實務現 況;而「收容天數得刑期折抵」的權宜措施,不但不能消除「以收容代替羈押」有 侵害人權的疑慮,反而,更混淆了收容的法律性質,也讓司法機關有藉口將涉及刑 案之外來人口「責付」行政機關「收容」,使問題更形嚴重;至於入出國及移民法第 38 條第 1 項第 4 款之概括規定,也容易使收容變相成為刑事追訴之保全機制。凡此 種種,均待澈底檢討(葛廣薇,2012)。

現行外國人收容管理制度,對於非法入國、逾期停(居)留、受驅逐出國處分 等之對象,在被國安團隊查獲或逮捕後遣送回母國之前,都會先行暫予收容。然而,

依入出國及移民法第 38 條相關規定,雖明定收容期間以 60 天為限,卻常常因外國 人具刑事被告身分、或因屬於人口販運案件的被害人,而需要在偵審期間為主嫌的 犯行作證等原因,導致許多外國人遭收容超過 60 天。雖有附加但書得再延長 60 日36, 但竟以認事實上有繼續收容之必要為由,即可再延長 60 天。然其認定標準為何,條 文內容完全未規定。然實務界卻無法接納,認為提審法之適用範圍僅限於刑事犯罪 之場合,不及於非刑事被告,而多以不符提審要件為由駁回,也間接剝奪了受收容 人得藉由提審法救濟之可能性37。因此,就外國人收容制度之救濟問題,實有進一步 深入研究之空間。20 世紀以後,世界各國莫不是在致力於人權之保護,提升國際人 權之重視,紛紛透過世界人權宣言、國際人權公約等規約,將人身保護令程序或其 原則加以確立,作為使被非法拘禁者重獲自由之司法救濟措施。人身保護令制度已 為世界多數國家所採用,國際人權委員會也曾經號召各會員國,在其國內確立人身 保護令之救濟,以維護被拘禁者之人身自由不受非法剝奪或限制(黃若盈,2013)。

36 行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行,再修正縮短為 100 天。

37 提審法業於 103 年 1 月 8 日總統華總一義字第 10300000651 號總統令公布全文 12 條;7 月 8 日施 行新提審法對人民最大的意義是,在人身自由突遭警察拘禁、逮捕時,有權喊出「我要見法官」,執 法人員就必須應你要求將你送交法院,由法官為你主持公道,這是法律與時俱進保障人權的大躍進。

貳、 多元文化主義

多元文化主義(多元文化政策)是多民族社會用以管理文化多元性的公共政策,

它採取官方手段在一個國家內部強制推行不同文化之間的相互尊重和寬容。多元文 化政策強調不同的文化各有其獨特性,事關接納其他民族時尤其重要。這名詞最早 在 1957 年用來描述瑞士的政策,在 1960 年代末期被加拿大接納,並且擴散到其他 英語國家。廣義地看,這個概念通常用來描述一個社會或者國家,由於移民而導致 的文化族群的多重性。這一現象可能引發對民族特徵穩定性的焦慮,也會引起對各 方均可受益的文化交流。這類交流主要集中在文學、藝術和哲學,以及外在表現出 的音樂、服裝和飲食的彼此欣賞。有一種看法是,多元文化可能消滅各國的國家主 權,也較難令政府作有效統治,並會令大眾預備接受單一的世界政府38,即所謂全球 化39。但是社會普羅大眾並不這樣認為。狹義上,可以指文化上截然不同的族群在同 一個城市裡共存。

多元文化有時指政府政策的慣例。政府在對待移民團體和文化,一般有四種政 策:(1)單一文化政策:非常接近民族主義,不接納外來文化,對移民進行社會整 合,將其吸收到本民族的文化之中。(2)領頭文化政策:這是德國的東方學者 Bassam Tibi 構造的一種社會模式。在他的《沒有特徵的歐洲》(Europa ohne Identität)

一書中40,一個國家裡的不同族群可以有各自的特徵,但是必須支持作為社會基本核 心概念的領頭文化。在西方,這些基本概念是:民主、政教分離、啟蒙思想、公民 社會等。(3)熔爐政策:傳統觀念中美國是一個熔爐,無須政府干預,各種移民的 文化自行熔為一體。(4)多元文化政策:與上述政策相比,多元文化政策的觀點是,

移民團體應該保留自身的文化,並且同其他的文化和平地交流。時至今日,這已經 成為加拿大、澳洲和 2011 年之前英國的官方政策。相對於熔爐,多元文化政策又被

38 世界政府是一個關於可能實現的政治實體的理念,這個政治實體解釋並執行國際法。關於這個世

38 世界政府是一個關於可能實現的政治實體的理念,這個政治實體解釋並執行國際法。關於這個世