第二章 理論基礎與文獻回顧
第三節 香港收容管理運作模式
本研究選擇以香港做為參考標的,係基於兩地雖同為中華民族,但在歷史背景 及人權法治觀念,政治運作及政策觀點,屬不同的法系,較能詮釋彼此間的差異56。
青山灣入境事務中心(英語:Castle Peak Bay Immigration Centre)為香港 入境事務處的建築物,位於新界屯門青山灣青山公路,座落於入境事務學院的後方。
青山灣入境事務中心於 2005 年 8 月 15 日啟用,基於人手編制狀況,該中心於啟用 的首 5 年由懲教署所暫時代為管理;至 2010 年 4 月 15 日,懲教署將青山灣入境事 務中心正式交還入境事務處管理。青山灣入境事務中心由入境事務處遣送離境分科 的軍裝人員管理,負責對因為違反《入境法例》而被拘捕的疑犯進行接收、審查、
安排有關法律文件及補充辦理旅行證件程序、遣送及遞解離境等事務57。
壹、 組織
香港入境處執法及酷刑聲請審理部58(類似內政部移民署國際及執法事務組),
由一位助理處長掌管,轄下設有執法科和酷刑聲請審理科,各由一名首席入境事務 主任領導。執法科負責制定及執行有關調查、遞解及遣送離境方面的政策。酷刑聲 請審理科負責審理根據《入境條例》第 VIIC 部提出的酷刑聲請(2012 年 12 月 3 日 前是按照行政審核機制審理),檢控違反入境法例人士,處理遣送、遞解離境及酷刑 聲請有關的訴訟個案,以及管理用作羈留年齡 18 歲或以上人士的青山灣入境事務中 心(類似內政部移民署各收容所)。該處另設於馬頭角的羈留中心(類似內政部移民 署各專勤隊臨時收容所)於 1998 年 2 月啟用。馬頭角羈留(收容)中心全日 24 小 時運作,並可在同一時間容納多達 87 名被羈留人士。在 2012 年,曾有 1 萬 6,673 名觸犯入境法例的人士在該中心被羈留。
56 香港屬英美法系(海洋法系),臺灣屬大陸法系。
57 香港懲教署(英語:Hong Kong Correctional Services Department,縮寫:HKCSD;副名:Correctional Services Department,縮寫:CSD)是中華人民共和國香港特別行政區保安局轄下編制第 3 大的紀律 部隊,專門負責羈管及提供更生服務,上網時間:103 年 11 月 15 日。
58 香港入境處 2012 年報,http://www.immd.gov.hk/publications/,上網時間:103 年 10 月 15 日。
圖 3:香港入境處執法及酷刑聲請審理部組織圖 資料來源:香港入境處59
貳、 人員訓練
青山灣入境事務中心60,是一所專為根據《入境條例》被羈留及等候遣返的違規 人士(年齡 18 歲或以上)而設的羈留中心。該處於 2010 年 4 月 15 日從懲教署接管 中心後,有關的行政管理及運作暢順。在 2012 年,中心共接收了 7,249 名被羈留以 等候遣返的人士。鑒於管理該中心的工作性質與其他入境事務工作有別,派駐中心 的管理人員須先接受有關的工作培訓,整個課程為期三個星期,其中包括一星期的 羈留中心管理課程和另外兩星期的戰術訓練。前者主要是羈留中心日常管理及運作 的講解,後者則有關防暴訓練和防暴裝備的應用。此外,為符合香港警務處牌照課 的規定,入境處人員必須參加由懲教署舉辦的戰術訓練複修課程,每年四次,方可
59 香港入境處 2012 年報,http://www.immd.gov.hk/publications/,上網時間:103 年 10 月 20 日。
60 青山灣入境事務中心,維基百科。
獲警務處續發「槍械及彈藥管有權牌照(豁免)」,以便在中心內持有及使用該等防 暴裝備。中心內有 112 名軍裝人員和 5 名文職人員駐守,設立有 400 個羈留宿舍位 置及相關的輔助設施,例如醫療室和活動室等,每日 24 小時運作。中心每日平均羈 留 360 至 380 名違反了《入境條例》、等候被遣返的成年人士(包括非法入境者、逾 期停留者及非法勞工等)。
參、 酷刑聲請審理
酷刑聲請審理(類似我行政訴訟收容聲請事件)61,《禁止酷刑和其他殘忍、不 人道或有辱人格的待遇或處罰公約》(簡稱《禁止酷刑公約》)自 1992 年起適用於香 港。因應終審法院於 2004 年 6 月就一宗司法覆核案件所作的裁決,香港特別行政區 政府當局制訂了一套行政審核機制,以處理就《禁止酷刑公約》第三條提出的酷刑 聲請。自此之後,酷刑聲請件數大幅上升,而聲請人主要來自南亞及非洲國家。經 調查後發現,這些酷刑聲請人大部分是在違反香港法例而被拘捕之後,或是得悉將 被遣送離境,或被聯合國難民署拒絕其難民身分聲請後,才提出酷刑聲請。酷刑聲 請審理組人員與聲請人可在代表律師陪同及傳譯員的協助下進行審核會面。原訟法 庭於 2008 年 12 月 5 日裁定當局一律拒絕為酷刑聲請人提供法律代表的政策不合 法,也未能符合高度公平標準。其後,當局根據法庭的裁決,重新制訂酷刑聲請的 行政審核機制,並於 2009 年 12 月 24 日開始運作。
2012 年 7 月,立法會通過《2012 年入境(修訂)條例》(簡稱《修訂條例》),
就酷刑聲請的行政審核機制訂立法例,並於同年 12 月 3 日起生效。《修訂條例》訂 明提出和審核聲請的法定程序,包括如何提出酷刑聲請、聲請人提交酷刑聲請表格 的時限、入境處須安排審核會面及發出書面決定、如聲請人不服決定可提出上訴並 由法定的酷刑聲請上訴委員會處理等。無法確立聲請的酷刑聲請人,會按香港法例 被遣送離境。聲請獲確立的酷刑聲請人,則不會被遣送到有充分理由相信他們可能 會有遭受酷刑危險的地方。不過,當局會考慮把他們遣送到不會有遭受酷刑危險而
61 司法院新聞稿,發稿日期:103 年 5 月 30 日,發稿單位:司法院行政訴訟及懲戒廳,連絡人:林 建宏導師,連絡電話:(02)2361-8577*496 編號:103-15。
他們又會被接收的地方。此外,如聲請人或有關存在酷刑風險國家的情況有所改變,
導致有關聲請的酷刑風險已不再存在,當局會考慮把聲請人遣送到該地。
2012 年,該處共收到 1,174 宗酷刑聲請的個案,較 2011 年的 1,432 宗下降 18
%。聲請人主要來自南亞或東南亞國家。截至 2012 年底,該處已處理共 4,055 宗聲 請個案(當中 90%個案接受公費法律支援),其中 2,721 宗已作出決定,而有待處 理的個案為 4,892 宗。在法定機制下,該處相信審批工作能維持高度公平的標準,
並防止程序被濫用。在法定程序下,如酷刑聲請人不服入境事務處的決定,可在收 到處方的書面決定通知後的 14 天內向酷刑聲請上訴委員會(上訴委員會)提出上 訴。上訴委員會由行政長官所委任的一名主席、兩名副主席及五名委員組成。如上 訴委員會在顧及其會前的資料及提出的爭論點的性質後,信納可不經聆訊而公平地 裁定某上訴,則可不經聆訊而裁定該上訴62。截至 2012 年底,該委員會共接獲 1,335 宗上訴(在經改進的行政機制中稱為呈請),當中有 1,187 宗已完成審理(包括 53 宗已進行口頭聆訊),全部被駁回。如酷刑聲請人不滿意其上訴被拒,可聲請司法覆 核有關上訴被拒的決定。
肆、 越南難民處理模式
越南難民早期大量湧入香港造成當地政治與社會動盪。越南「船民」世界聞名,
越戰結束後,從 1978 年開始,就有成千上萬的越南難民搭船離開家園,逃離共產政 府的迫害。這些難民被冠上「船民」(Boat People)的稱號。另一波越南移民潮則 在 1980 年代末期,聯合國表示,至少有 84 萬難民透過海路離開越南。大部分越南 難民抵達香港和其他有難民營的東南亞國家,並威脅要把他們遣返回國,但大部分 最後在美國、加拿大與澳洲落地生根。香港政府當時處理越南難民採以下步驟與措 施因應:
1、 越南事務分組:遞解組轄下的越南事務分組負責一切與越南難民63、船民和非法
62 http://www.sb.gov.hk/chi/links/tcab/Updated%20%20PPP_Chinese.pdf,酷刑聲請上訴委員會指導原則,
執行程序及常規指示第二版,2014 年 3 月 3 日,上網時間:103 年 11 月 15 日。
63 越南船民(越南語:Thuy n nhân Vi t Nam/船人越南?)是指在越南勞動黨(今越南共產黨)的政
入境者有關的事宜,其中包括安排越南難民移居海外,以及遣返越南船民和非 法入境者。
2、 移居海外:由 1975 年至 2009 年 3 月底,獲該處協助移居海外的越南難民有 14 萬 3,714 名。除了已獲准在香港定居的難民外,仍滯留香港的越南難民有 25 名。
3、 遣返:當局曾在過去實施兩個不同但同時並行的計劃,把被甄別為非難民的越 南船民遣返越南。這兩個計劃分別是由聯合國難民署統籌的自願遣返計劃,以 及於 1991 年推出的有秩序遣返計劃。當聯合國難民署在 1997 年 9 月終止自願 遣返計劃時,根據該計劃返回越南的越南船民達 5 萬 7,344 名。截至 2009 年 3 月底,根據有秩序遣返計劃被遣返越南的越南船民及非法入境者則共有 1 萬 7,996 名。所有返回越南的越南船民均獲保證不會受到迫害,並會得到國際援 助,回國重過正常生活,而聯合國難民署也會密切監察這些人士回國後的情況。
4、 本地收容計劃:政府在 2000 年 2 月 22 日宣布實施一項擴大的本地收容計劃,
讓滯留在港的 973 名越南難民及 435 名符合資格的越南船民申請在港居留。該 計劃普遍受到符合資格的申請者歡迎,截至 2009 年 3 月底,該處共收到 1,400 份申請。
越南難民是一個困擾了香港達 25 年的問題,自 1970 年代至 1980 年代間,香港 共接收高達 20 萬名難民。大量難民在經濟、治安上為香港帶來沉重負擔,但這亦是 香港歷來最龐大的國際人道救援行動。至 2000 年 7 月 17 日香港最後一個難民營結 束時為止,聯合國難民署欠下香港 11.62 億港元的款項金額,直到現今仍未歸還。
我國雖非聯合國之會員國,惟於 64 年曾接納越南、高棉、寮國等國難民約 3 千人,65 年仁德專案接納越南難民約 6 千人,海漂專案接納中南半島難民約 2 千人,
實質進行難民庇護措施,並提供其保護及協助6465。
權統一越南之後,出於對共產政權恐懼而乘船離開越南逃難的難民。難民曾經大量湧入香港,並一
權統一越南之後,出於對共產政權恐懼而乘船離開越南逃難的難民。難民曾經大量湧入香港,並一