第五章 結論與建議
第二節 研究建議
規範人流遷移行動與治理人口移動政策，是現代政府在移民人權一項最重要的 核心工作。當然，「人」沒有所謂合法與非法之別，只有證件與身分有法內外之分。
即便是「非法」的無證移工（undocumented）168，其遭強制驅逐出國前人身自由及 給予即時司法救濟機會之基本權利仍受保障。
內政部移民署副署長張琪曾經說過：「馬總統執政以來，政府對人權的重視不遺 餘力，人權其實跟國家安全非常相關，愈重視人權的地方就愈文明，愈彰顯人權，
愈能得到國際上的肯定，也就是愈能保障國家安全，人權是一天天進步的」。因此在 本研究的最後，提出以下 5 點建議，希冀行政部門、立法部門及民間團體，齊心共 同來維繫與捍衛移民人權，以替代收容政策價值權重的配置與成本效益分析的目 標，客觀評比，解決非法移民收容管理制度上之問題再界定（proplem redefinition）
的重大意義。
壹、 評估組織人力預算需求
由於外國人收容案件，應以「非予收容，顯難強制驅逐出國」為其收容之前提 要件，是以為儘速強制驅逐出國而選擇收容的情形，應僅限於強制驅逐出國時遭遇 下述困難：該外國人不願配合提供人別及國籍資料或無身分證件，或欠缺必要之旅
（運）費。倘出現前二者情形時，因有遣返之困難，非收容不可；後一者，若我國 政府代墊即無須收容。蓋前二者，其行政作業期間的長短，繫於該外國人所屬國家 之相關機關的配合；後一者，只要有預算即可解決。
移民行政人員屬廣義司法警察人員，可以准駁外國人停留、居留及永久居留；
在國家發生特殊狀況時，為維護公共秩序或重大利益，得對外國人依相關法令限制 其住居所、活動或課以應行遵守之事項；對外國人違反相關規定者，得強制驅逐出 國，或收容管理；而其方法上且有進行情報蒐集、跨國（境）犯罪防治、人口販運
168 一般民眾及國安團隊稱：逃逸外勞；有部分學者及民間人士稱：非法移民、非法移工、行蹤不 明外勞、行方不明外勞、失聯外勞、無證勞工、無證移工。
防制、通訊監察（含網路通訊監察）、盤查搜身加銬(含戒具使用)等具有「高度行使 公權力」的行為，然其移民行政人員之組成，依預算員額，約聘僱預算員額計 562 人，占移民執法機關預算總員額數約 19.8％。也就是約有五分之一的移民官是契約 聘僱人力169。
根據行政院人事行政總處表示「契約聘僱人力具有臨時性、短期性、季節性以 及特定性等性質，而且不能行使公權力」，因此，移民執法機關將近兩成的約聘僱臨 時人力，勢將造成國土安全疑慮，形成治安缺口，亦有對移民人權產生一定程度危 害之虞，內政部移民署應審慎檢討人力需求，避免對國家安全與國家形象造成不利 影響170。目前移民執法機關各收容所人力配置明顯不足，雖聘僱女性保全支援協勤，
暫時補充部分人力缺口，惟該等替代役男及女性保全人員終非屬專業戒護、管理人 員，是否能有效執行戒護、管理，實有疑義，應進行整體規劃並辦理各單位（含收 容所）人力評鑑，檢討各單位業務、人力配置（含女性人力），俾將移民執法機關人 力做妥適配置，並將有限人力做充分運用，展現最大行政效能171。
為建立高效能組織團隊，移民執法機關有關人力運用配置，期透過「資源互動」
各項改善措施，使各單位人力能適時配合業務增減狀況統籌運用，依職務出缺情形 適時調整人力配置，並定期實施人力評鑑，檢討各單位業務及人力配置，期將人力 妥適流通運用，並運用資訊化、行政流程簡化、業務委外等開創之思維，以提升行 政業務運作之效能，使組織的發展更具效能及競爭力；並積極向勞動部進行說明入 出國及移民法收容新制規定，協調同意於廢止收容處分或收容替代處分後，即可辦 理就業安定基金核銷及歸墊事宜，並爭取補助車輛與裝備，營建更人性化的辦公處 所與更友善的收容環境。
169 內政部移民署 105 年度，正式職員 2,207 人、約聘人員 103 人、約僱人員 459 人、外籍配偶照顧 輔導基金補助人力 6 人，全署預算員額共 2,775 人，資料來源：內政部移民署人事室科員張惠雁。
170 立法院第 8 屆第 6 會期內政委員會第 17 次全體委員會議議事錄，提案人：李俊俋、邱議瑩、段 宜康。
171 (二十一)第 2 目「入出國及移民管理業務」編列 8 億 9,819 萬 9,000 元，其中「08 外來人口收容 管理及遣返業務」下「0279 一般事務費」編列「9.執行收容處所協勤替代役所需訓練管理、住宿及 收容所戒護人力不足進用保全人員作為協勤人力等相關經費」1,341 萬 1,000 元，爰凍結部分預算，
俟內政部移民署至內政委員會專案報告改善方案後，始得動支。立法院第 8 屆第 6 會期內政委員會 第 17 次全體委員會議議事錄，提案人：姚文智、周倪安、陳其邁。
貳、 善用遠距審理提升效益
為保障外國人遭強制驅逐出國前人身自由及給予即時司法救濟機會，入出國及 移民法部分條文修正賦予當事人陳述意見機會與立即聲請法院審查決定之救濟權 利，並明定超過 15 日之收容應移送法院裁定，對外國人收容期間人權保障大幅提 升，超越許多先進國家。為提升收容聲請事件效能，內政部研訂「收容聲請事件移 送及遠距審理作業實施辦法」草案，現正與司法院研商，運用科技設備，強化簡便 迅捷審理功能，維護當事人權益及加速裁定審理效益172。
入出國及移民法第 38 條之 9 明定法院審理收容異議、續予收容及延長收容裁定 事件時，得以遠距審理方式為之。由於收容聲請事件審理管轄法院係地方法院行政 訴訟庭，移民執法機關收受收容異議後，認異議無理由者，於收受收容異議 24 小時 內須移送法院審理。為明定移送法院裁定程序、移送方式及時限、遠距審理聲請方 式與法院審酌事項等規範，應儘速訂定上開辦法草案送審，減少收容所與法院間的 舟車往返，透過遠距審理減少人力耗費。如接受審理裁定的收容人，從宜蘭收容所 搭乘警備車前往法院，單趟車程約 30 分鐘，隨行戒護人員與收容人比例一比一，法 官完成審理再原車折返，戒護過程需神經緊繃，也潛藏收容人脫逃風險，遠距審理 具有廣義法庭概念，適法性沒有問題，同時可賦予受收容人能在不受干擾之情形下，
在獨立空間接受法院遠距審理、訊問及自由陳述，同時兼顧法院審理之迅捷。
參、 改變基層官僚執法概念
基層官僚（street-level bureaucrats），其執法概念與觀點的影響，在政策執 行模式中占有非常重要地位，如果機關首長未能將法律與計畫傳遞實際執行者，所
172 (十六) 內政部移民署於 104 年度預算「入出國及移民管理業務 06 違反入出國及移民相關法規之 調查處理」分支計畫下編列業務費 1,181 萬 1,000 元，依入出國移民法第 15 條第 1 項之規定，外來人 口如已逾停留、居留期間而未申請延期者，得逕行強制出境，然截至 103 年 7 月底，逾期停(居)留總 人數為 6 萬 6,988 人，另行蹤不明外勞人數為 4 萬 5,579 人，占外來人士逾期總人數 68.04%，顯見內 政部移民署執行此相關政策成效不彰。綜上所述，逾期外來人口人數眾多恐影響國內治安，爰將是 項分支計畫業務費 1,181 萬 1,000 元凍結部分預算，俟向立法院內政委員會提出專案報告經同意後，
始可動支。立法院第 8 屆第 6 會期內政委員會第 17 次全體委員會議議事錄，提案人：陳其邁、段宜 康、李俊俋。
有的良法美意將流於空談，面對全球化、資訊化及知識經濟時代的快速發展，以及 政經社會環境變遷的衝擊，各國政府為了有效推動施政願景、政策理念及增進國家 競爭力，莫不致力於提升施政能力及文官素質與效能。而社區評估及安置模式（CAP model）是一種非制式（non-prescriptive）的架構，設計的目的是用來協助政府找 出並發展出避免收容的機制及替代收容的方案；CAP 模式列出移民管理機制中五道 關鍵程序，以避免不必要收容，並有效促成社區型的替代安置，CAP 模式的設計為 一非制式架構，可協助政府開發免除收容及替代收容的機制，雖然旨在避免收容，
但這五項步驟亦可用來評估是否有收容個案的必要，以確保收容是在特殊情況下的 最後手段173。
以往，執法部門對於「替代收容」此一名詞仍較為生疏，替代收容其實顛覆了 過去長期以來移民執法機關認為第一時間就是收容，特殊個案(人口販運被害者、受 傷嚴重、懷孕五個月以上等)才予以釋放、安置在外的流程順序。
過去，由於法務部的一紙函釋174，將非法移民視為人犯，使得收容單位承擔了 不得縱放人犯之壓力，而導致長期以來，不大願意將受收容人安置在外，而寧願全 數予以收容；替代收容提供另一種思考方向，認為收容應該作為最後手段，第一時 間應先做個案評估，並考慮是否具保或安置在外等其他措施，因此，在未來政策執 行上，配合新法的修正，必需要改變移民官員的治理觀念與執法思維，方能共同捍 衛移民人權。
肆、 檢視未臻完備法規命令
針對入出國及移民法第 38 條之 8 所定「回籠條款」：再暫予收容與第 1 次暫予 收容是否均為行政機關具有裁量授權之「合理作業期間」？是否收容前仍須法院裁 定？仍須由各收容單位先洽詢地方法院行政庭意見部分，應儘快明確釋義解決；新
173 「外國人收容政策論壇/臺灣：替代收容的可能」（Taiwan:Alternatives to Detention 2013 Presentation Transcript）研討會，避免非必要移民收容工作手冊，頁 004、019，臺灣人權促進會。
173 「外國人收容政策論壇/臺灣：替代收容的可能」（Taiwan:Alternatives to Detention 2013 Presentation Transcript）研討會，避免非必要移民收容工作手冊，頁 004、019，臺灣人權促進會。