外國人替代收容政策之研究

中 華 大 學

碩 士 論 文

外國人替代收容政策之研究

Research of Alternatives to Detention

Policy for Aliens

學系別：行政管理學系碩士班

學號姓名：E10317002 劉國良

指導教授： 張 筵 儀 博 士

摘 要

「替代收容」（Alternatives to Detention）的概念，目前在我國是一門新興的 外國人收容管理政策，因為在多數國人的觀念，非法移民（多係指逾期居留之逃逸外 勞、無證移工）是泛犯罪行為，對於國家經濟、勞動、衛生及公共秩序影響甚大，往 往被視為社會中潛在的治安亂源，政府應查緝、收容、遣返的對象。「替代收容」政 策，提供另一種處理非法移民的思考方向，在第一時間應先做個案評估，並考慮是否 安置在外等其他措施，認為收容應該作為最後手段。參酌國外文獻研究，以限制人身 自由於一個封閉空間內的「收容」方式，來管理待遣返的非法移民，或許非為最佳的 作法，不僅侵害移民人權，又消耗國家資源。若透過與 NPO 的合作或由駐華使（領） 館處或由在臺親友提供的「社區評估及安置模式（The Community Assessment and Placement model：CAP）」執行「替代收容」方案，可能更有效地讓對象遵從並順利 的遣返回國，降低收容成本與脫逃風險，節省公帑，減少政府的負擔。 本研究透過以政策執行之「特性」、「整合性」、「資源互動」以及「權力關係」等 四項層面實證分析，奠基於各行政部門間、行政與立法部門間、行政部門與民間團體 間、民間團體與立法部門間、各民間團體間的互動關係之下扎根，使能從批判的角度 來檢視並比較、討論相關的移民人權國際標準，了解不同態樣的收容政策、解析預防 性監督的方法、以及透過不同模式的社區評估及安置整合，提出在政策評估層面上收 容以外的替代方案，作為移民執法機關未來收容政策的規劃方向與具體建議，並協助

政府朝向「反對收容推定原則」（Presumption Against Detention）的機制，以確保

收容僅能作為非法移民特殊個案的最後手段。同時也以維護人性尊嚴、保障外國人權 利與確保國家安全的思維，重新啟發新的觀點，為我國移民人權再創新頁。

Abstract

The concept of Alternatives to Detention is a new management policy for alien detention. Most people in our country regard illegal immigrants (refer mostly to escaped guest workers who overstay, immigrant labors without certification) as generic criminal act, which influences economics, labor, health and public order of a country very much, and is usually regarded as a potential disorder source for public security, so that they should be subject to seizing, detention, repatriation by the government. “Alternatives to Detention” policy provides another selection to consider treatment of illegal immigrants. Individual case evaluation should be done in first time, and other measures such as external arrangement should be considered. Detention should be regarded as the last means to adopt. With reference to foreign literatures and researches, the “detention” approach that limits personal freedom to a closed space for management of illegal immigrants to be repatriated may not be the best method probably. It does not only infringe human rights of immigrants, but also consume national resources. If the “Alternatives to Detention” scheme is executed through cooperation with NPO or CAP (Community Assessment and Placement) model provided by embassy (consulate) in Taiwan or relative/friends in Taiwan, the objects may obey and be repatriated back to their countries smoothly in a more efficient manner, such that detention cost and escape risk are reduced, public fund is economized, and burden of the government is reduced.

In the research, empirical analysis is done through four aspects with respect to policy execution, including “property”, “integration”, “resource interaction” and “right relationship”, based on rooting of interaction relationship between administrative departments, between administrative and legislative department, between administrative department and private group, between private group and legislative department, and between private groups, such that related international standards for immigrant rights could be inspected, compared and discussed from the perspective of criticism to understand

different patterns of detention policies, analyze preventive supervising methods, and provide alternatives other than retention with respect to policy evaluation through different CAP models as planning direction and specific suggestion for immigration enforcement units in executing detention policy in the future.

目 錄

第一章

緒論 ... 1

第一節 研究背景與研究動機 ... 1 第二節 研究目的與研究問題 ... 4 第三節 研究方法與研究流程 ... 6 第四節 研究範圍與研究限制 ... 11

第二章

理論基礎與文獻回顧 ... 14

第一節 替代收容政策之理論 ... 14 第二節 相關收容政策之研究 ... 20 第三節 香港收容管理運作模式 ... 30 第四節 收容政策相關論文檢視 ... 35

第三章

替代收容政策現況分析 ... 44

第一節 外國人收容管理現況 ... 44 第二節 移民執法機關的角色 ... 50 第三節 收容單位目前的困境 ... 62

第四章

替代收容政策實證分析 ... 75

第一節 替代收容政策之特性 ... 76 第二節 替代收容政策之整合性 ... 82 第三節 替代收容政策之資源互動 ... 92 第四節 替代收容政策之權力關係 ... 95

第五章

結論與建議 ... 98

第一節 研究發現... 98 第二節 研究建議... 112 第三節 未來研究建議... 119

參考文獻 ... 121

附錄一 訪談逐字稿 ... 125 附錄二 國際關注收容聯盟（IDC）的立場 ... 160 附錄三 替代收容方案之各國作法 ... 161 附錄四 臺灣與香港收容所勤業務執行項目比較分析 ... 164 附錄五 司法院大法官第 708 號解釋文 ... 178 附錄六 入出國及移民法第 38 條修正案條文對照表 ... 181

表目錄

表 1：訪談單位、職稱、人數一覽表 ... 8 表 2：歷年查處非法外來人口統計表（一） ... 45 表 3：歷年查處非法外來人口統計表（二） ... 45 表 4：查處非法外來人口態樣比率表 ... 46 表 5：內政部移民署各收容所 96-103 年每日平均收容外國人數統計表 ... 48 表 6：內政部移民署各收容所 96-103 年收容逾 120 日人數統計表 ... 49 表 7：內政部移民署 103 年受收容人平均收容天數表 ... 49 表 8：行蹤不明外勞在臺人數統計表 ... 62 表 9：歷年行蹤不明外勞人數累計統計表 ... 63 表 10：96 年至 103 年 9 月國安團隊查獲人數統計表 ... 65 表 11：行蹤不明外勞查處及新增人數統計表 ... 66 表 12：累計行蹤不明外勞人數與引進外勞人數統計表 ... 67 表 13：內政部移民署收容所與香港青山灣入境事務中心業務執行項目比較分析表 ... 164

圖目錄

圖 1：研究流程圖 ... 10 圖 2：CAP 模式 ... 17 圖 3：香港入境處執法及酷刑聲請審理部組織圖 ... 31 圖 4：法院審理收容異議、續予收容及延長收容流程圖 ... 107 圖 5：行政訴訟收容聲請事件類型及救濟程序之流程圖 ... 108

第一章 緒論

第一節 研究背景與研究動機

壹、 研究背景

關注外國人收容議題的移民人權團體，曾於 100 年 8 月 23 日舉辦一場「移民/ 工人權要落實-外國人收容制度」政策對話論壇，邀請行政部門及民間團體討論收容 管理、司法程序、人口販運被害人鑑別認定與介入輔導流程等相關問題；之後，行 政部門提出入出國及移民法第 38 條的修法1 ，確定了 120 天2 上限的收容天數，並避 免以收容替代羈押。鑒於 100 年的對話經驗累積，臺灣人權促進會與亞太難民權利 網絡，續於 101 年 10 月 27-29 日舉辦「2012 東亞難民會議及有關難民、尋求庇護 者、無國籍人民、人口販運被害人及外國人收容所議題培訓工作坊」活動，在培訓 工作坊課程，特別針對各國的非法移民收容政策與處理模式，從民間團體觀點及國 際人權標準，提出討論與對策，又再度獲得各界迴響；爰此，臺灣人權促進會希望 再一次舉辦有關外國人收容的政策論壇，並邀請國際關注移民收容聯盟（The International Detention Coalition,IDC）來華參與對話，促成政府與民間的溝通、 提供國外經驗及作法。

本研究者服務單位/內政部移民署，直屬長官副署長張琪，旋於 102 年 8 月 27

日獲邀參加「外國人收容政策論壇/臺灣：替代收容的可能」（Taiwan:Alternatives

to Detention 2013 Presentation Transcript）研討會3

，會中邀請張副署長與國

際關注移民收容聯盟（IDC）代表 Mr.Grant Mitchell 對談4

，並與臺北新事社會服 1 非法移民收容之法律性質，為行政處分，屬遣返非法移民前之暫時性行政保全措施，不具裁罰性， 故非屬於行政處罰，當然，更非屬刑事處分，自應與刑事訴訟法之「羈押」有所區別，事實上，以 收容代替羈押之情形已走入歷史，http://hanreporter.blogspot.tw/，上網時間：103 年 10 月 15 日。 2 行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行，再修正縮短為 100 天。 3 由臺灣人權促進會在「財團法人婦女權益促進發展基金會臺灣國家婦女館」主辦。 4 格蘭特·米契爾（CAP 模式與替代收容：報告人），澳洲籍，IDC 主任，早年受社會人類學之訓練， 擅長從國際人權法面向，研究歐洲、美國、澳洲與亞太地區各國的政治庇護與收容政策，長期推動 各國相關移民收容機構之改革，對於各國移民收容政策非常熟悉，近年主要投入 CAP 替代收容模式 的倡議與執行，資料來源：臺灣人權促進會。

務中心、勵馨基金會等 NPO 分享經驗，從國內外個案，探討現行收容制度問題以及 未來實施「替代收容」之可行性；由於當時我國並無替代收容制度（收容替代處分）

5

，因此其立法推動與政策執行，確實是值得研究的新興課程。

貳、 研究動機

IDC 代表 Grant Mitchell 於「臺灣：替代收容的可能」論壇中表示：歐洲替代 收容普及，美澳以此節省公帑，根據統計，歐洲諸國除了賽普勒斯跟馬爾他兩國， 都已經引進替代收容政策，他說：「收容並無法有效遏止非法入境及逾期居留的現 象，也限制受收容人的人權，近 10 年來，國際開始朝向替代收容的方式努力」，他 認為：「回到收容的目的，如果是為了讓一個人離境，有沒有辦法可以達到這個方式， 而不使用收容？」（Mitchell，2013）。 「20 年前，收容政策是國際上很多政府的第一手段，但現在情勢已轉變，如果 政府要讓人離境、或遏止非法入境，長期收容是會達到反效果，近 20 年開始討論替 代收容的可能；以美國為例，2008 年 Barack Obama 總統第一次當選時就宣布重新 檢視非法移民收容政策，當時有 50 萬非法移民被收容，美國政府責成國土安全部與 NGO 組成專案小組6 ，逐一審查所有收容人的個案資料，『在這之前，他們對這群收容 人很不了解』，但在整理完收容人年齡、親友與收容原因後，美國政府發現，絕大多 數的人都不需要被收容，而 50 萬名收容人對政府財政而言，原本是相當大的負擔； 而澳洲統計也發現，共有 5 到 10 萬受收容人因為簽證過期滯留澳洲，若透過自願回 國的篩選機制，可以省掉 80％的收容費用，平均替國家省下一天 100 元美金支出」 （Mitchell，2013）7 。 歐洲替代收容普及、美澳以此節省公帑？假設我國實施替代收容政策是否可 5 104 年 2 月 4 日總統華總一義字第 10400013351 號令修正公布第 15、36～38、91 條條文；並增訂第 38-1～38-9 條條文；行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行。

6 美國國土安全部（英語：United States Department of Homeland Security, DHS），為美國政府在 911 事 件之後設立的一個聯邦行政部門，負責國內安全及防止恐怖活動。

7【替代收容論壇】逃跑外勞不必關？國際司空見慣，2013/08/28 特約記者林玲瑩/臺北報導，公視新 聞議題中心，http://pnn.pts.org.tw/main/，上網時間：103 年 10 月 15 日。

行？是否會因國情不同而有所差異？是否會對國安團隊在查處勤務上有所幫助8 ？ 是否能有效降低非法移民人數9 ？除引發研究動機外，亦期望藉由本研究，為我國創 建更完善的外國人收容管理制度，更希望為學校、師長及個人爭取榮耀，為當下追 求最有意義的轉變。 8 國家安全局、行政院海岸巡防署、國防部憲兵指揮部、法務部調查局、內政部警政署、內政部移 民署。 9 一般民眾及國安團隊稱：逃逸外勞；有部分學者及民間人士稱：非法移民、非法移工、行蹤不明 外勞、行方不明外勞、失聯外勞、無證勞工、無證移工。

第二節 研究目的與研究問題

壹、 研究目的

現行入出國管理法令中，對外國人作出驅逐出國之行政處分，係以強制力執行 遣返，在執行遣返程序時，均依入出國及移民法第 38 條規定先予收容，最長可於收 容所收容 120 天10 ，依據該法第 38 條第 2 項規定略以：收容以 60 日為限，收容期間 屆滿，內政部移民署在事實上認有繼續收容之必要，得延長收容 60 日，以一次為 限，同條第 4 項規定：受收容人無法遣送或經認定無暫予收容必要時，內政部移民 署得限定其住居所或附加條件後，廢止收容處分，經由前開法令修訂，限定收容期 間為 120 日，使收容人基本權益獲得保障。該法於 88 年 5 月 21 日制定公布並自同 日施行，迄今已歷經 6 次修正，為遵照司法院釋字第 708 號解釋，有關外國人收容 應符合「法官保留」原則之意旨，並為落實「公民與政治權利國際公約」第 9 條第 4 項有關人民自由受剝奪時，有權向法院即時提出救濟之規範，以及回應國際人權 專家學者對我國「公民與政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」（簡稱 兩公約）11 初次國家報告所提出之意見。 本研究認為，現行有關外國人強制驅逐出國及收容制度等規定，除應修正並增 訂相關配套措施外，對於國外「替代收容」（Alternatives to Detention）制度能 否引進實施，以達成國際法所列出的必須管理非正規移民（Irregular migrants） 的原因與目標，找出不須收容即可達到管理移民政策的關鍵因素，以迎符國際潮流， 有效保障移民人權，為本文之研究目的12 。 10 行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行，再修正縮短為 100 天。 11 1966 年 12 月 16 日聯合國在《世界人權宣言》通過，1976 年 3 月 23 日執行。包括第一階段的公 民和政治權利以及第二階段的經濟、社會和文化權利，在國際上達成一個同時包括兩階段內容的公 約是很難的。另外，像資本主義的美國會比較關心公民和政治權利，而共產主義和社會主義國家則 偏向於經濟社會和文化權利。為解決這個問題，就有了兩份公約：《公民權利和政治權利國際公約》 以及《經濟社會及文化權利國際公約》。公民權利和政治權利國際公約目前包括 149 個成員國家。 12 為遵照司法院釋字第 708 號解釋，有關外國人收容應符合「法官保留」原則之意旨，並為落實「公 民與政治權利國際公約」第 9 條第 4 項有關人民自由受剝奪時，有權向法院即時提出救濟之規範， 以及回應國際人權專家學者對我國「公民與政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」初 次國家報告所提出之意見，且配合實務作業所需，該法有關外國人強制驅逐出國及收容制度等規定，

貳、 研究問題

在傳統性產業人力短缺效應下，造成龐大的跨國性人口移動，當然也衍生許多 逾期停（居）留、非法工作、非法入國（境）、人口販運等問題，傳統觀念認為非法 移民是犯罪行為，對於社會治安、經濟、公共秩序及衛生影響甚大。非法移民，依 現行入出國及移民法第 38 條規定，於強制驅逐出國前得暫予收容；然該條文業於 102 年 2 月 6 日經大法官釋字第 708 號宣告違憲，且於 104 年 2 月 6 日失其效力。 現該條文修正草案，行政院於 103 年 3 月 14 日轉送立法院列為優先法案審查，於立 法院未完成三讀前，該條文仍屬有效，移民執法機關仍依據現行法律規定執行收容 管理工作1314 。非法移民管理工作日形重要，但非法移民一旦被國安團隊查獲，其現 行的處置方式為何？能否有更完善的人權配套政策或更精進的成長空間？遣送回國 前最長可於收容所收容 100 天數是否合乎比例原則？確實值得探討，換言之，本研 究設定的研究問題如下： 1、 從移民人權概念檢視現行收容管理制度為何？ 2、 入出國及移民法第 38 條修正後對收管單位之影響？ 3、 替代收容政策之分析內容？ 實有予以修正之必要，並應增訂相關配套措施，以確實保障人權，俾符權益衡平原則及保障渠等人 身自由權利。 13 自 103 年 7 月 8 日提審法修正施行以來，執行提審權利告知，截至 104 年 6 月 30 日為止，共計有 35 名受收容人聲請提審，裁定駁回 25 人，裁定釋放 10 人（責付 5 人、已返國 5 人），資料來源：內 政部移民署國際及執法事務組科員曾于珊。 14 104 年 2 月 4 日總統華總一義字第 10400013351 號令修正公布第 15、36～38、91 條條文；並增訂 第 38-1～38-9 條條文；行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行。

第三節 研究方法與研究流程

壹、 研究方法

本文在研究方法上，係以在移民執法機關現行體制下，實施外國人替代收容政 策之分析內容為主軸，故本計畫具體研究方法，擬採下列途徑進行之：

一、 文獻探討

依據國際關注移民收容聯盟（IDC）統計資料，歐盟大部分已經實施替代收容， 爰此，本研究將以歐盟及鄰地香港之收容管理制度做參考15 ，從政策觀點，在不同的 法系中詮釋彼此規範之間的差異，同時探討在相同的法律背景及環境之下卻產生不 同的管理規範制度，面臨相同的問題時，對具體事實的處理上所形成的相異點，分 析其政策執行成因與效果，作為借鏡之處。 愈來愈多國家發現，以「收容」這種限制人身自由於一個封閉空間內的拘禁方 式來管理非法移民，並非最好的方式，不僅侵害人權，又耗時費力花錢。透過與 NGO 合作或辦事處及親友提供的「社區安置」，反而能更有效地讓個案遵從及遣返。而且， 若政府真想要解決問題，追本溯源，更應該澈底檢討的是國內的移工政策與入出國 及移民法等相關法令，如何迫使他們從合法變成非法。IDC 發現有些國家採用替代 收容，能夠有效地管理和保護移民社區，而不需要收容，這些社區模式的監護權轉 移給家庭和社會福利部門或 NPO，再透過住房和集體住宅計劃、改變通過案件管理 支持重返社會，此項政策相較於監禁收容，可為政府節省經費（Mitchell，2013）。 針對其論述，本研究爰以替代收容之理論、人權理論、社區評估暨安置模式、 相關替代收容之研究、收容管理、多元文化主義、國外經驗、收容政策相關研究檢 視，國內（外）論壇刊物之相關學術著作、圖書、論文、期刊及其他研究報告等文 獻，作有系統之蒐集、整理及分析，奠基替代收容政策之學術理論與架構。 15 選擇以香港做為參考標的，係基於兩地雖同為中華民族，但在歷史背景及人權法治觀念，政治運 作及政策觀點，屬不同的法系，較能詮釋彼此間的差異。

二、 深度訪談法

本研究者自 88 年起從事外事警察工作，96 年隨同業務移撥至內政部移民署， 長期且實際執行收容管理勤（業）務，本身即是觀察者，亦是參與者，爰將利用執 行各項勤（業）務的機會進行實地觀察與探訪，以蒐集本文研究所需之相關資訊， 並對外國人收容管理現況，藉由相關收容管理理論基礎，建構實務性模型。經由親 赴移民執法機關收管單位，實地訪問管理部門人員，由渠等角度深入剖析，以了解 現行收容管理制度興弊，從結構性的觀點來研究。 此議題之研究，係希望了解政府收管單位內部以及 NPO，各自在業務執行層面 所面臨之共同或相異之困境，因此，在訪談對象的選定上必須先加以篩選，確定受 訪者符合研究所需之設定條件，翔實分析不同立場人員面臨之現況與需求，透過公 部門檔案與具有相關實務經驗之 NPO 所提供基礎資料從中擇定，以利研究之明確性 且可訪談性，受訪人員應包括長時間投入非法移民議題且皆有與公部門密切合作經 驗之民間機構等，可藉此以多重角度檢視、評估。 本研究將邀請 NPO、國會、學界、駐華使（領）館以及主管機關等代表，針對 替代收容政策執行層面研討，採以深度訪談做為蒐集資料之方法，選擇運用較小的 樣本，對於受訪者，較能提供豐富且詳盡的資料與回答機敏性的問題，俾避免所蒐 集資料錯誤詮釋，有助於全方位角度檢視，釐清各層級單位間執行時可能的共通困 境與差異。 另對於同為「利害關係人」之收容對象/非法移民部分16 ，因其最終目的為「不 願收容/儘速被遣返離開臺灣」或「不願收容/想盡辦法留在臺灣」17 ，若訪談渠等， 恐影響本研究變項，其相對客觀之主張將有所質疑，故未歸納於訪談對象之列，特 予敘明。 16 多數指家庭看護、海洋漁撈業、製造業與營造業、養護機構及家庭幫傭等類別之勞工逾期居留。 17 外國人因出國者，可分為兩類，其一是合於一般出國理由而有出國之義務，因自行出國，若該外 國人不履行該項義務者，則可強制之。其二是構成驅逐出國的理由，大多是針對已居留在本國之外 國人，其行為構成特別驅逐要件而言。

本研究訪談單位、職稱、人數，如下表： 表 1：訪談單位、職稱、人數一覽表 訪談 對象 單位 編號 選擇理由 備註 副組長 內政部移民署 國際及執法事務組 A1 為實際參與策劃替代收容政策 之制定人員，對於法令沿革、 政策執行困境與未來執行面向 的展望，能給予較為豐富寶貴 的意見。 行政 部門 所長 內政部移民署 臺北收容所 A2 為實際第一線工作人員，對於 當前替代收容政策之現況與困 境 及 收 管 單 位 政 策 制 定 與 執 行，能給予較為豐富寶貴的意 見。 行政 部門 執行 秘書 社團法人 臺灣人權促進會 B1 以 NPO 的觀點，長期的蒐集資 料與觀察，對於替代收容管理 政策，提供針對各國的移民收 容政策，從國際人權標準提出 討論與對策。 民間 團體 教授 中央警察大學 國境警察學系 C1 從學者思維的角度以涵蓋政策 研擬、整體規劃、法令修訂、 認事用法及實際執行等面向考 量，符合最多數人之期待與利 益。 學者 專家 立法 委員 立法院 民主進步黨團 D1 有議決法律案之職權，積極參 與法案審議時的討論，並有效 的將相關資訊，對民眾與所屬 政黨報備及溝通，爭取法案的 最適性。 立法 部門 官員 駐臺北泰國 貿易經濟辦事處 E1 以駐在國外交（移民事務）人 員立場的角度評析。 駐華 使館 官員 駐臺北越南 經濟文化辦事處 E2 以駐在國外交（移民事務）人 員立場的角度評析。 駐華 使館 資料來源：本研究者自行整理 選擇上述單位協力，係均為與替代收容政策之相關勤（業）務機關代表性人員。

貳、 研究流程

本研究共分五大章，首先在第一章緒論部分，會分四節說明，研究背景與研究 動機、研究目的與研究問題、研究方法與研究流程、研究範圍與研究限制。 在第二章文獻回顧部分，將以理論與相關文獻評析分四節討論，第一節替代收 容之理論分為人權理論、社區評估暨安置模式。第二節相關收容政策之研究包括有 收容管理基礎實務研究、多元文化主義與國外經驗分享。第三節則以香港收容管理 運作模式，由其組織、人員訓練、酷刑聲請審理、越南難民處理模式等型態與臺灣 收容管理勤（業）務執行項目比較分析。第四節收容政策相關論文檢視，則包含國 內碩博士論文檢視以及替代收容相關文獻檢閱。 在第三章部分，第一節就 103 年 7 月 8 日提審法修正施行後，對現行收容管理 標準作業程序上之影響，分析探討未來施行替代收容政策執行模式，如目前收容管 理現況、逾期居（停）留現況、合法居（停）留現況以及非法移民收容現況等。第 二節係實際執行層面，針對移民執法機關的角色，如恪遵依法行政原則、程序保障 原則等堅持，旋續以不同面向剖析並建立防制對策模型，試圖滿足跨界流離者的期 待。第三節則說明收管單位目前的困境，如無證移工在臺劇增、外勞政策控制下失 衡的實際狀況以及主管機關人力、經費、裝備與廳舍等資源問題。 在第四章部分，將透過訪談大綱之深度訪談，分析移民執法機關收管單位政策 制定者及第一線工作人員、NPO、立法委員、學者、駐華辦事處官員等之間的互動關 係，並且透過政策執行之「特性」、「整合性」、「資源互動」以及「權力關係」等四 項層面作為實證分析指標，運用這四項指標，可對於當前替代收容政策之現況與困 境，作出進一步的了解。 最後在第五章結論與建議部分，包含第一節的研究發現、第二節的研究建議以 及第三節的未來研究建議，透過第四章政策執行之「特性」、「整合性」、「資源互動」 以及「權力關係」等四項層面實證分析，為各行政部門間、行政與立法部門間、行 政部門與民間團體間、民間團體與立法部門間、各民間團體間之互動關係下扎根，

使本研究從批判的角度來檢視、比較與解析預防性監督的方法，透過不同模式的實 證分析，發現現有體制面之問題，提出在政策評估層面上，為收容以外的替代方案， 作出結論與建議。 前述論點，可以整理成以下研究流程圖（吳靖芳，2011）： 圖 1：研究流程圖 確定研究動機與目的 設定研究問題 提出研究結論與建議 資料分析比較 相關文獻回顧 選定研究方法 發現現有體制面之問題 建立研究架構 功能、法制、系統途徑演繹 國外資料 國內資料

第四節 研究範圍與研究限制

壹、 研究範圍

國際上目前採行三種替代收容方式18 ： 1、 釋放前提（Release Provisions）：官員透過行政裁量決定是否免除收容。 2、 社區模式（Community Models）：收容人到社區工作自力更生或是依附親友、宗 教組織及住在政府成立的庇護中心。 3、 有條件釋放（Conditional Release）：收容人取得暫時的身分證明文件即可自 由行動，國家也會設置擔保人制度，追蹤他們的後續狀況。 本研究預期由上述三種替代收容方式，來分析現行收容管理制度，針對收容管 理現況、逾期居停留現況、合法居停留現況、非法移民收容現況等問題之實際執行 層面，循序依法行政、程序保障等原則，建立防制對策模型，滿足跨界流離者的期 待，有效解決移民執法機關目前執行上的困境，精進未來外國人收容管理制度。 另有關本研究題目應採用「外國人替代收容政策之研究」或「非法移民收容替 代處分政策之研究」擇一部分，經與主管之行政部門、民間團體，廣納綜合各界意 見，均認以前者為題較優，所持理由如下： 1、 當前外來人口依行政部門與其法律行使效果稱謂分為：外國人、大陸地區人民、 香港澳門居民、臺灣地區無戶籍國民及無國籍人民五大類。本研究探討主體是 「非法外國人（非法移民）」，然檢視現行法定用語，均使用「外國人」較為實 質正當，如：外國人申請學術與商務旅行卡及實施快速查驗通關作業要點。外 國人臨時入國許可辦法。外國人停留居留及永久居留辦法。外國人強制驅逐出 國處理辦法。外國人從事就業服務法第 46 條第 1 項第 1 款至第 6 款工作資格及 審查標準。 18 資料來源：102 年 8 月 27 日，臺灣人權促進會主辦「外國人收容政策論壇/臺灣：替代收容的可 能（Taiwan: Alternatives to Detention 2013 Presentation Transcript）」會議資料。

2、 「外國人」一詞，配合「外國人收容管理規則」法規命令，較有一致性與連貫 性，亦與大法官釋字第 708 號【受驅逐出國外國人之收容案】，始能謂係符合 憲法第 8 條第 2 項規定之旨意相同。 3、 「替代收容（Alternatives to Detention）」，是一種「政策概念（Policy Concepts）」研究其「外國人收容」的問題，而「收容替代處分（Detention Alternative Sanction）」，為新修正入出國及移民法內容之條文用語，屬移民 執法機關修法後之新階段「作法」或「作為」，可能較為小題小作，限縮本研究 發展性。

4、 以「外國人替代收容政策之研究 Research of Alternatives to Detention Policy for Aliens」較有吸引產官學各方之後續研究的價值，亦為社會熟悉語 言學科所慣用，國內外 NPO 接受度較高且持相同意見。國外使用「替代收容

（Alternatives to Detention）」名稱有（1）Alternatives to detention -

International Detention Coalition 。（ 2 ） Alternatives to Detention -

Detention in Europe。（3）Alternatives to detention - Australian Human

Rights ...。（4）Alternatives to Detention - Detention Watch Network19

等。

貳、 研究限制

本研究主要係採用質性研究，探討法律、政策和政府作為，以了解如何能夠在 執行非法移民的收容及遣返過程中，同時也能夠確保他們的人身自由。然基於資料 取得、身分職務與新置機關等三項研究限制，因此資料的蒐集，多係參考網路資訊 以及臺灣人權促進會、國際關注移民收容聯盟（IDC）所提供之文獻，在此必須特別 說明。另外，本研究在設計時並未考慮因為鄰國或第三國出現危機，而引發或造成 「大量難民移入」的狀況分析2021 。 19 https://www.google.com.tw/search?q=Alternatives+to+Detention，上網時間：104 年 7 月 15 日。 20 移民激增，拖累社會福利惟自歐盟東擴之後，大量東中歐人藉此湧入社會福利優渥與工作機會眾 多的英國，對英國的健保、住屋、交通和教育帶來沉重負擔，並壓低勞工的薪資。2015-06-08 00:20:17， 經 濟日報，陳祈典，http://udn.com/news/story/7244/952105，上網時間：104 年 6 月 8 日。

一、 資料的限制

長時間資料累積是確保研究品質的重要因素，國內有關「替代收容」政策或管 理制度之研究，除少數在 NPO、中央警察大學及臺灣警察專科學校所發表的文章外， 幾乎沒有相關研究期刊或專門著作，因此僅能從 NPO 和國外網站蒐集，另外收管單 位係屬移民執法機關重要部門，業務有部分涉及國家安全與機密，基於保密或其他 理由，資料不易蒐集完整，研究之廣度及深度亦受到相當限制。

二、 身分的限制

由於多數的國人並不了解「替代收容」政策，故對於該政策實際執行之功能及 效益，資料較無法疊進式的蒐集與觀察，又本研究者因擔任移民執法機關之重要幕 僚工作，為國家機密保護法、國家情報工作法所列人員，為同時兼具有情報工作、 司法警察雙重身分之公務員，赴大陸地區須依「簡任第十職等以下未涉及國家安全 機密之公務員赴大陸地區作業規定」辦理；赴國外研考亦較為困難22 。

三、 機關草創的限制

外國人收容管理制度涵蓋政策研擬、整體規劃、法令修訂、認事用法及實際執 行等各個面向，涉及層面甚廣，均須考量各種主客觀因素，方能符合最多數人之期 待與利益，然我國移民執法機關專責收管單位成立僅 8 年23 ，行政運作尚屬初始，法 令的修正轉變又如此地快速，除當參酌具有豐富事務管理經驗之國家作法外，在國 內亦無法與法務部矯正機關相比，實施廣泛的量化研究24 。

21 據波蘭政府贊助的智庫「東方研究中心」（Centre For Eastern Studies）統計，波蘭在 2014 年一共對 烏克蘭發出了 33 萬 1 千張短期工作簽證，而目前波蘭境內的烏克蘭人口其實已達到 30 萬至 40 萬間， 比官方數字高出 1 倍。對向來習於人口外移的波蘭而言，不斷湧入的烏克蘭人無疑是前所未有的經 驗。況且，波蘭人外移西歐後的工作遺缺恰可由這批人力填補，因此普遍說來烏克蘭人倒還頗受歡 迎，2015/05/20 ，Post by 基督教論壇報，http://www.ct.org.tw/1253690，上網時間：104 年 6 月 8 日。 22 行政院海岸巡防署、國防部總政治作戰局、國防部憲兵司令部、內政部警政署、內政部移民署及 法務部調查局等機關，於其主管之有關國家情報事項範圍內，視同情報機關。 23 96 年元月 2 日成立，隸屬內政部。 24 矯正機關如監獄、看守所、少年觀護所、戒治所等。

第二章 理論基礎與文獻回顧

第一節 替代收容政策之理論

壹、 人權理論

人權（基本人權、自然權利及人類基本權利）是指「個人或群體因作為人類， 而應享有的權利」人權的許多價值，以強化人的能動性並以普世原則要求所有人應 享有此天賦權利。人權要求「把人當人」，是人的哲學。人權包括生命權、自由權、 財產權、尊嚴權及追求幸福的權利。人權是最核心的自然權利，沒有人權，就沒有 自由、平等、民主、憲政和博愛。 聯合國通過的世界人權宣言確立了維護和保障人權是普世基本道義原則。政府 或社會是否保障人權的常成為憲法、國際法及國際社會評判的重要規範性價值標準 25 。在保護人權的法律實踐上，憲法及國際法的界定重要也存有政治及學術爭議。如 學者路尚青認為，大陸相關法律的人權法律體系比公民權利和政治權利國際公約更 合理（路尚青，2012）；而學者張文貞則認為，臺灣在施行兩大人權公約後，國際法 與國內憲法已匯流（張文貞，2008）。 在古代社會，普世人權的概念還沒有成熟，一個人只會因為他身為團體中的一 份子而擁有權利。公元前 6 世紀的居魯士文書26 ，當中居魯士大帝宣布釋放所有巴比 倫之囚中被擄的猶太人，使其可以重歸家園，此革命性之舉動是為人類史上的第一 部人權宣言。有關個人權利的思想，很快便傳播到美索不達米亞鄰近的印度、希臘 和羅馬。在當今主流社會的憲政體制中，憲法一般都將人權明細化和法制化。但是 人權作為「人因其為人而應享有的權利」，並不是憲法賦予的，憲法的作用僅僅是保 障和實現人權的一種手段。在歷史上，也曾有用實證法否定人權的先例，比如法西

25 2012，Encyclopedia Britannica Universal Declaration of Human Rights 世界人權宣言，《大英百科全書》， 上網時間：103 年 11 月 7 日。

26 居魯士文書（又譯居魯士圓柱或居魯士銘筒）是古代的一個泥製圓筒，現已破裂為幾件碎片，以 居魯士大帝的名義由古代阿卡德語楔形文字所寫成，現存於大英博物館。

斯政權為其種族滅絶提供合法的途徑。Maritain Jacques 説過27 ：「人權的哲學基礎 是自然法」。根據自然法的倫理學說，在某種意義上，支配人類行為的道德規範，起 源於人類的自然本性或和諧的宇宙真理；而依照自然法的法學理論，法律準則的權 威，至少部分來自針對那些準則所具道德優勢為考量。 人權只是一個抽象的框架，一個曖昧不明的理論模式。不同的時期，不同的階 級，不同的文明，不同的人，描繪出了千變萬化的「人權」，並對此展開了曠日持久 的爭論。但這並不影響人權作為一種廣為接受的標準。綜觀人權歷史進展，在 1950 年，聯合國大會將每年的 12 月 10 日定為「世界人權日」，以紀念 1948 年 12 月 10 日第三屆大會通過《世界人權宣言》。受到該世界人權宣言的啟示，聯合國於 1966 年制定了「經濟社會及文化權利國際公約」及「公民權利和政治權利國際公約」，目 的在進一步闡明並執行宣言所揭示之各項人權精神。兩公約加上「公民權利和政治 權利國際公約」之任擇議定書（Optional Protocol）28 與「世界人權宣言」合稱「國

際人權憲章」（International Bill of Human Rights），為國際間最重要之人權典

章29

。

馬英九總統於 102 年 12 月 10 日「世界人權日」出席臺灣民主基金會「第 8 屆 亞洲民主人權獎」頒獎典禮，親頒獎座予緬甸克倫人權組織（Karen Human Rights

Group, KHRG）30 ，並說明政府為保障人權所展現的努力與具體成果時表示：65 年前， 聯合國通過《世界人權宣言》，此係人類爭人權、護人權之重要歷史里程碑。而自該 宣言公布以來，世界人權確實有相當顯著的改善，但在許多地方，人權還是遭到漠 視與侵犯，顯示仍須持續關注此議題，並提醒各國政府注意的必要，畢竟人權之侵 犯多來自於各國政府。談及我國政府持續推動人權之成果，102 年 2 月美國人權組 織「自由之家」公布 2013 年全球自由度調查報告，我國在政治權利項目獲得第一級

27 Maritain,Jacques（雅克·馬裏旦），1882-1973，法國，Man and the State（人和國家）。

28 任擇議定書：願意接受公約的審議及必要的制裁，可任意選擇的議定書。任擇：任意選擇；議定： 格式化公約。締約國隨時可加入和退出，所以具有任意性。

29 本文註腳 28-32，「Wikipedia:人權專題」，https://zh.wikipedia.org/wiki/，上網時間：103 年 11 月 7 日。 30 成立於 1992 年，長期記錄緬甸軍政府對人民所為之強迫勞動、遷村、刑求及恐嚇等侵犯人權作 為，並透過出版人權報告與宣導等途徑。

最佳評價，而在公民自由項目被評為第二級，至於總體評價方面，則是與美、日及 西歐等國家同列民主等級，並被該組織評為各國的民主典範。人權議題不僅是國內 事務，因為人權是普世價值，所以須接受各國檢驗31 。 美國國務院亦於 104 年 6 月 20 日再次公布年度人口販運問題報告，我國為連續 6 年列為防制成效一級國家。我國於 98 年批准「經濟社會及文化權利國際公約」及 「公民權利和政治權利國際公約」兩項人權公約，並透過制定施行法的方式，將公 約予以國內法化，每年邀請多位國際人權專家來華審查我國初次人權報告，此舉亦 受到國際社會之肯定。自發生陸軍下士洪仲丘案後32 ，行政、立法部門的確採取積極 處理之態度，如完成「軍事審判法」及設立軍事冤案申訴委員會等，透過相關制度 改革與改善措施，證明政府是有反應的，願意面對人權保障的批評，希望能將臺灣 轉變成為「人權之島」，推動、保障並與法律結合，實際深化移民人權。 自「入出國及移民法」於 88 年 5 月 21 日制定公布，並於同日施行，迄今已歷 經 6 次修正。為遵照司法院釋字第 708 號解釋，有關外國人收容應符合「法官保留」 原則之意旨，並為落實「公民與政治權利國際公約」第 9 條第 4 項有關人民自由受 剝奪時，有權向法院即時提出救濟之規範，以及回應國際人權專家學者對我國「公 民與政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」初次國家報告所提出之意 見，且配合實務作業所需，外國人強制驅逐出國及收容制度等規定，實有予以修正 之必要，爰此，本研究將參酌社區評估暨安置模式，針對替代收容相關法律規定， 提出修正意見及應增訂之配套措施，以確實保障移民人權，更加拉近與國際間在此 方面之距離。 31 總統府新聞稿，http://www.president.gov.tw，總統出席臺灣民主基金會「第 8 屆亞洲民主人權獎」 頒獎典禮，上網時間：103 年 11 月 7 日。 32 洪仲丘事件，指臺灣 2013 年 7 月發生在陸軍的死亡案件。此案涉及軍中人權，及軍事檢察署是 否具專屬管轄權等新聞議題，引起臺灣社會高度關注，並促成「公民 1985 行動聯盟」的兩次抗議活 動，要求軍隊社會化，最後促成軍審法於三日內修法，在承平（非經總統宣戰）時期，將軍人審判 從軍法體系全面移至民間司法單位。

貳、 社區評估暨安置模式

一、 何謂 CAP/社區評估及安置模式

社區評估及安置模式（The Community Assessment and Placement model：CAP） 是一種非制式（non-prescriptive）的架構，設計的目的是用來協助政府找出並發 展出避免收容的機制及替代收容的方案。 CAP 模式列出移民管理機制中五道關鍵程序，以避免不必要收容，並有效促成社區 型的替代安置，CAP 模式的設計（如圖 2 所示）為一非制式架構，可協助政府開發 免除收容及替代收容的機制，雖然旨在避免收容，但這五項步驟亦可用來評估是否 有收容該個案（收容對象）的必要，運用 CAP 模式的安置選項，以確保收容是在特 殊情況下的最後手段33 。 圖 2：CAP 模式 資料來源：避免非必要移民收容工作手冊

33 「外國人收容政策論壇/臺灣：替代收容的可能」（Taiwan:Alternatives to Detention 2013 Presentation Transcript）研討會，避免非必要移民收容工作手冊，頁 004，臺灣人權促進會。

二、 CAP 模式與替代收容

（一） 不收容（開放住所）

1、 以不需收容為假設前提（步驟一）：研究發現，有若干法律、政策或措施，在裁 決個別移民身分期間，以不需收容為假設前提。這種「反對收容推定原則 （Presumption Against Detention）」確立了個人的行動自由，並在其他選擇 的情況下可避免移民官員採用禁閉措施。若在法律或政策中也設立替代性措 施，還可明確地引導官員們考量並嘗試侵擾性較低的管理策略。兩項保障行動 自由的策略如下：（1）反對收容推定原則。（2）考量替代收容之授權。 主要範例國家：阿根廷、委內瑞拉及紐西蘭。 2、 篩選及評估個案（步驟二）：在減少非必要收容的過程中，個案篩選及評估是很 重要的方法，讓有關當局能評估每個人的承擔風險程度，並判定其弱勢處境、 優勢及需求。該研究發現有四項重要評估領域：（1）法定義務。（2）身分、健 康及安全檢查。（3）弱勢處境。（4）個案之個人因素。 主要範例國家：匈牙利、菲律賓及香港。 （二） 有條件釋放（替代收容） 1、 評估社區環境（步驟三）：為了讓適當有效的方案更符合個案需求，必須評估各 種支持或減低個人遵從移民當局規定的社區環境設施。這些背景因素可能會影 響個人是否有能力堅守對有關當局的承諾。透過政府及非政府組織的投資，可 強化社區環境背景，並讓更多人免於遭受不必要的收容。社區環境有四個重要 面向：（1）個案管理。（2）法律諮詢及解釋。（3）能夠滿足個人基本需求。（4） 文件建檔。 主要範例國家：英國、西班牙及瑞典。 2、 必要時在社區內採取因應做法（步驟四）：若有關當局對於個案安置在社區中仍

有疑慮，可以引入額外機制提高個案配合度，以避免採用不當措施限制其行動 自由。這些條件通常與「替代收容」方案有關，且依下列機制而有所不同：（1） 個人的保證承諾。（2）監控。（3）督導。（4）強化案件裁決。（5）不遵從規定 的負面結果。 主要範例國家：美國、澳洲、比利時及加拿大。 （三） 收容（謹慎評估後所採取的最後手段） 1、 僅在特殊且無其他方式時採收容手段（步驟五）：採用禁閉的管理方式會對收容 人的健康、福利及人權造成負面的影響，因此這種手段極具爭議性。國際人權 法及標準中明確指出，移民收容僅可作為個案在不適用於其他方案的特殊情況 下所採取最後手段。對弱勢族群應完全避免採取收容措施，且應按照國際、區 域及國家法律與標準來運作。雖然 IDC 嚴重關切收容手段的使用，在此還是予 以列入，前提是在特殊情況下，嘗試過所有其他方式，不得已將收容作為最後 手段。收容區域需要嚴格規範及監管：（1）收容具體事實。（2）包括自動司法 審查及監控的獨立監督。（3）釋放途徑。（4）收容時間。（5）包括行為管理在 內的待遇。（6）取得訊息及與外界接觸的管道。 主要範例國家：匈牙利、澳洲、阿根廷及瑞典。 就廣義的「Alternatives to Detention」來說，CAP 模式指出目前用於避免非 必要收容的機制縮短收容時間的方法，同時也說明了有效執行社區管理方案的關鍵 要素34 。社區評估與布局框架相結合的機制，將降低收管單位的財力和人力成本，避 免錯誤和不必要的收容。 34 收容監護網絡，http://www.detentionwatchnetwork.org/，以揭露和挑戰美國移民拘留和驅逐系統，主 張進行深刻的變革，促進所有人的權利和尊嚴的不公正。以社區為基礎替代拘留將比美國目前的收 容制度更便宜，更有效，更人性化的，上網時間：103 年 11 月 7 日。

第二節 相關收容政策之研究

「移民執法機關對於非法移民的收容管理，是移民執法工作非常重要的一環， 然而如何能夠兼顧有效管理與保障人權之共同要求，已促進各國對於收容改革之推 動。請以美國之收容改革為例，舉出有那些作為是臺灣未來可以參考之方向？（25 分）」；傳統上有兩種類型的理論經常影響移民政策的形成，一種是基於新古典理論 （neo-classical theory）之市場行為的經濟理論，亦即人類之所以移動，是為了 極大化其個人之利得，盼有更高的收入等，因而造成了移出或是回國；另一種是層 級體制（bureaucratic）理論，亦即設計管理各類型遷徙之規範，管理其進入與定 居以有效的型塑其聚集行為。請說明與此兩種理論有關而影響移民政策的因素（102 戶政升官等）。 上述係 102 年公務人員升官等考試戶政類科的考題，由題型即可得知「收容管 理」目前為政府非常重視的議題，亦為規劃未來外國人替代收容政策執行之方向35 。

壹、 收容管理

收容所是一個特殊場域，受收容人面臨自由之剝奪、物質與受服務之剝奪、異 性關係之剝奪、自主性之喪失與安全感之剝奪等五大痛苦，因此如何在維持收容管 理秩序穩定，以及保障基本人權之間尋求衡平並重，均成為收容管理人員必須審酌 研究量思者。但現今「外國人收容管理」因襲許多外來理論及借用許多監獄戒護觀 念，在此種預設「性惡」前提下所設計之制度，其所形成管理人與受收容人對立誠 屬自然，欲改變此種情況，而嘗試引入關懷管理思維，王陽明的「致良知」理念無 疑在很多地方可以提供我們解決困境的方向。例如王陽明認為良知的發用是一種「天 地萬物本吾一體者也」的境界；換言之，良知可視為「體」，而由良知浸潤本體自然 發生的「民胞物與」情懷，毋寧即是「用」，體用為一，顯於外即是人性關懷的表現。 王陽明的「致良知」論實為「一體之仁」思想的進一步開展，也涵蘊深切的人性關 35「102 年公務人員升官等考試、102 年關務人員升官等考試、102 年交通事業郵政、港務、公路人 員升資考試」試題，代號：20540，等別（級）：薦任，類科（別）：戶政，科目：移民政策與法規（包 括兩岸關係法規），考試時間：2 小時。

懷理念。它展現一種充盈於心，自發於外的人性關懷精神，似乎指引我們一條更合 理和諧的收容管理之道。雖然這過程可能緩慢而迂迴，且受限於法規制度大環境， 但仍可藉由改變管理者及受收容人雙方思維，透過本心探求良知，以良知啟動關懷 （陳自倩，2011）。 移民議題，在全球化的推動下，衍然成為先進各國無法逃避及最受到注目的課 題之一。而人權問題，在世界凝聚為一體的同時，非有正當理由，應不容許有差別 待遇。而我國隨著人權國際化的發展，已在全球化的波動下如火如荼進行，特別是 在「公民與政治權利國際公約」、「經濟社會文化權利國際公約」兩公約施行法公布 之後，非法移民的收容管理問題勢必成為熱門的人權議題之一，日前司法院大法官 釋字 708 號解釋針對入出國及移民法相關規定已明白作出違憲解釋。本號解釋是屬 於對非刑事人身自由保障之重要貢獻，具有里程碑之意義，解釋文認為其一，該法 有關暫時收容之處分，未賦予受收容人即時之司法救濟。其二，暫予收容期間之人 身自由限制，亦未經法院審查決定，皆屬違反憲法第 8 條之規定。解釋文除對兩公 約之國內法效力探討外，並由兩公約出發檢視外國人收容管理制度，同時審視是否 符合人權理念，並對最新司法院大法官解釋作出研析。縱然移民人權除面臨許多政 治上、實務上的挑戰，並需要發展的國家內及國際上的機制和道德與政治上的意志 支持，對目前全球約有 1.75 億人，占全球人口 3％以上的移民人口數而言，相信未 來移民人權必然是值得關注的課題（林君穆，2013）。 關於非法外來人口收容的行政救濟方面，則分別就「異議」、「訴願」、「行政訴 訟」、「國家賠償」、「提審」與「追究」等面向觀察，發現受收容人提起行政救濟的 案例不多，而就實務案例觀察，現行救濟程序對於受收容人之權益保障，確實有緩 不濟急的現象發生，亟待改善。首先，由美、日及歐盟等國家對於非法移民的收容 制度觀察，發現大多數國家對於非法移民之收容並未採行「法官保留」制度，各國 對於收容期限的規定也不一致，而隨著非法移民的日漸增多，近年各國對於非法移 民的防杜、查緝與管理，亦較以前積極且嚴格。現行收容相關規定之合憲性與適法 性，尚無疑義。惟查，具體個案執行上，對於涉及刑案之受收容人的「延長收容」，

發現有單純僅為順應司法機關犯罪偵審需要而為，並未嚴格審視收容是否具備「保 全遣返必要性」之前提要件，與立法目的尚屬有間，恐有違反比例原則之虞。次查， 現行規定中，「令從事勞務」一詞，容易引人誤解有侵害工作權之虞，且不符實務現 況；而「收容天數得刑期折抵」的權宜措施，不但不能消除「以收容代替羈押」有 侵害人權的疑慮，反而，更混淆了收容的法律性質，也讓司法機關有藉口將涉及刑 案之外來人口「責付」行政機關「收容」，使問題更形嚴重；至於入出國及移民法第 38 條第 1 項第 4 款之概括規定，也容易使收容變相成為刑事追訴之保全機制。凡此 種種，均待澈底檢討（葛廣薇，2012）。 現行外國人收容管理制度，對於非法入國、逾期停（居）留、受驅逐出國處分 等之對象，在被國安團隊查獲或逮捕後遣送回母國之前，都會先行暫予收容。然而， 依入出國及移民法第 38 條相關規定，雖明定收容期間以 60 天為限，卻常常因外國 人具刑事被告身分、或因屬於人口販運案件的被害人，而需要在偵審期間為主嫌的 犯行作證等原因，導致許多外國人遭收容超過 60 天。雖有附加但書得再延長 60 日36 ， 但竟以認事實上有繼續收容之必要為由，即可再延長 60 天。然其認定標準為何，條 文內容完全未規定。然實務界卻無法接納，認為提審法之適用範圍僅限於刑事犯罪 之場合，不及於非刑事被告，而多以不符提審要件為由駁回，也間接剝奪了受收容 人得藉由提審法救濟之可能性37 。因此，就外國人收容制度之救濟問題，實有進一步 深入研究之空間。20 世紀以後，世界各國莫不是在致力於人權之保護，提升國際人 權之重視，紛紛透過世界人權宣言、國際人權公約等規約，將人身保護令程序或其 原則加以確立，作為使被非法拘禁者重獲自由之司法救濟措施。人身保護令制度已 為世界多數國家所採用，國際人權委員會也曾經號召各會員國，在其國內確立人身 保護令之救濟，以維護被拘禁者之人身自由不受非法剝奪或限制（黃若盈，2013）。 36 行政院院臺法字第 1040123882 號令發布定自 104 年 2 月 5 日施行，再修正縮短為 100 天。 37 提審法業於 103 年 1 月 8 日總統華總一義字第 10300000651 號總統令公布全文 12 條；7 月 8 日施 行新提審法對人民最大的意義是，在人身自由突遭警察拘禁、逮捕時，有權喊出「我要見法官」，執 法人員就必須應你要求將你送交法院，由法官為你主持公道，這是法律與時俱進保障人權的大躍進。

貳、 多元文化主義

多元文化主義（多元文化政策）是多民族社會用以管理文化多元性的公共政策， 它採取官方手段在一個國家內部強制推行不同文化之間的相互尊重和寬容。多元文 化政策強調不同的文化各有其獨特性，事關接納其他民族時尤其重要。這名詞最早 在 1957 年用來描述瑞士的政策，在 1960 年代末期被加拿大接納，並且擴散到其他 英語國家。廣義地看，這個概念通常用來描述一個社會或者國家，由於移民而導致 的文化族群的多重性。這一現象可能引發對民族特徵穩定性的焦慮，也會引起對各 方均可受益的文化交流。這類交流主要集中在文學、藝術和哲學，以及外在表現出 的音樂、服裝和飲食的彼此欣賞。有一種看法是，多元文化可能消滅各國的國家主 權，也較難令政府作有效統治，並會令大眾預備接受單一的世界政府38 ，即所謂全球 化39 。但是社會普羅大眾並不這樣認為。狹義上，可以指文化上截然不同的族群在同 一個城市裡共存。 多元文化有時指政府政策的慣例。政府在對待移民團體和文化，一般有四種政 策：（1）單一文化政策：非常接近民族主義，不接納外來文化，對移民進行社會整 合，將其吸收到本民族的文化之中。（2）領頭文化政策：這是德國的東方學者 Bassam

Tibi 構造的一種社會模式。在他的《沒有特徵的歐洲》（Europa ohne Identität）

一書中40 ，一個國家裡的不同族群可以有各自的特徵，但是必須支持作為社會基本核 心概念的領頭文化。在西方，這些基本概念是：民主、政教分離、啟蒙思想、公民 社會等。（3）熔爐政策：傳統觀念中美國是一個熔爐，無須政府干預，各種移民的 文化自行熔為一體。（4）多元文化政策：與上述政策相比，多元文化政策的觀點是， 移民團體應該保留自身的文化，並且同其他的文化和平地交流。時至今日，這已經 成為加拿大、澳洲和 2011 年之前英國的官方政策。相對於熔爐，多元文化政策又被 38 世界政府是一個關於可能實現的政治實體的理念，這個政治實體解釋並執行國際法。關於這個世 界政府的理念有一個必要的條件，就是現有的國家要削弱和放棄某些權力，維基百科。 39 全球化是指人類生活在全球規模的基礎上發展及全球意識的崛起。國與國之間在政治、經濟貿易 上互相依存。全球化亦可以解釋為世界的壓縮和視全球為一個整體，維基百科。 40 巴薩姆·提比，在大馬士革生於 1944 年，移居德國於 1962 年，成為一個公民在 1976 年，他是著 名的國際關係的分析和介紹伊斯蘭教文明的國際衝突和研究，維基百科。

稱為不同種族共存的文化馬賽克41 ，或者文化沙拉碗模式42 。沒有哪一個國家完全符 合上述模式中的一種。例如，法國努力使本國文化適應移民群體，而加拿大有許多 政策鼓勵融合。1970 年代，多元文化政策在部分國家逐漸被政府採納。但是這麼做 的原因，各國之間又不盡相同。 國際上官方實施多元文化政策的主要手段包括：（1）雙重國籍43 。（2）政府支持 使用少數民族語言的報紙、廣播電臺和電視臺。（3）支持少數民族的假日和節慶活 動。（4）在學校、軍隊和社會各界接受民族傳統和宗教服飾。（5）支持世界各國的 文化和藝術活動。（6）鼓勵少數民族在政治、教育和其他社會活動中有自己的代表。 雖然多元文化政策與文化融合有矛盾之處，像加拿大這樣的國家同時也鼓勵結構性 融合，鼓勵移民社團加入大社會，學習主要語言，並且進入勞動力市場。 多元文化政策同時受到來自左翼和右翼人士的批評。許多批評認為多元文化政 策阻礙或延緩了社會整合及文化融合。然而，某些政策如：激進地實施按比例、地 區代表制而非一般選舉，以及在選舉投票機制中實施雙語制度，均得到南轅北轍的 效果。這樣的做法或許鼓勵了少數民族參與政治，增加了他們的代表性，但在另一 方面，民主制度只有在公開辯論的基礎上才能發揮作用，而社會因語言被分割成小 群體會導致公開辯論和內在團結的缺失。正是這樣的分裂給民主的歐洲聯盟的生存 前景造成了疑惑。這會導致經濟差異從而使某些少數民族被排斥於主流政治之外。 對多元文化主義最強烈的批評來自 Ayn Rand44 ，她懼怕自 1960 年代世界範圍的 種族復興運動會導致種族巴爾幹化，從而使現代工業化社會解體。她的哲學把多元 文化主義和單一文化主義都看作是文化決定論的集體主義。她從哲學上否定集體主 義，根據是：（1）破壞自由意志。（2）根據她的哲學，人的頭腦剛出生是空白體。 確實，人的頭腦中在剛出生時並沒有文化概念，文化是社會對其成員輸灌的條件反 41 描述於加拿大社會共存的各個族群、各種語言和各樣文化互相融合。文化馬賽克的理念是為了捍 衛多元文化的理想，不同於鄰國美國「大熔爐」式的同化，維基百科。 42 1960 年代以降，美國的多元文化論述從大熔爐（melting pot）所強調的融合（assimilation）概念轉 移到沙拉拼盤（salad bowl）的整合（integration）精神，其中最大的特色在於「融合」所強調的「同」 （sameness）已經被「整合」所蘊含的「異」（difference）所取代，維基百科。 43 指一個人同時具有多於一個國家的國籍，例如同時具有兩個國家的國籍（又可稱之為雙重國籍）。 44 艾茵·蘭德（Ayn Rand，1905 年 2 月 2 日－1982 年 3 月 6 日），俄裔美國哲學家，維基百科。

射。多元文化主義的特點是，把某個身分的主張，從舉國一致的身分中分割出來， 允許少數民族文化的個人擁有比普通社會成員更多的選擇自由。然而，某些文化的 社區並不支持多元文化的價值觀，比如在宗教信仰自由上，僅是關注自己行使權利， 那麼多元文化系統就會自我解體。在歐洲，穆斯林原教旨主義45 人士不尊重非穆斯林 人士的宗教信仰自由，僅當他們需要修建新的清真寺或者要到公立學校裡包裹頭巾 的時候才想起這個自由。德國總理 Angela Dorothea Merkel 曾表示：讓來自不同文 化背景的民眾在德國和平共處的做法未能取得成果，如伊斯蘭社區是德國的一部 分，但穆斯林移民也同時需要努力融入德國社會，學習德語，否則，多元文化主義 在價值上的整合，便無意義（Merkel，2010）46 。 根據 Scandinavia 國家47 和加拿大的經驗教訓，認為多元文化主義是對於人性的 看法過於簡單和樂觀的烏托邦48 意識形態，因此具有與共產主義、無政府主義和各類 自由主義相同的弱點。多元文化主義只能在西方社會的都市裡存在，在其餘的地方 則無法生存。某些多元文化主義的變形會造成文化團體之間權力和影響力的不均， 因此或改變更大社會內的價值系統。對多元文化政策的實用主義批評包括：在加拿 大、澳洲、紐西蘭和美國，老移民族群不能根據祖先的來源國而自稱為英國人、法 國人或斯堪的納維亞人，而新移民群體卻可以有多重民族身分。依據這項解讀，在 澳洲、加拿大和美國的少數民族對國家的效忠常受到猜疑，例如在第二次世界大戰 時期的日裔美國人。一些多元文化研究顯示，在北美國家出生的少數民族或小型宗 教團體成員更傾向於跨種族通婚，並且更熱衷於參與所在國家的事務。他們擁有自 己的文化身分，但是並不參與祖先國家的政治。對於社會價值觀的選擇存在掙扎心 理的主要是歐洲國家，特別是歷史上有單一文化傳統的地區，少數民族在那裡會感 覺到自身在政治和社會中被邊緣化，但是這是在任何社會中都會出現的現象。 45 基本教義派，某些宗教群體試圖回歸其原初的信仰的運動。認為內部在近代出現的自由主義神學 使其信仰世俗化、偏離了其信仰的本質，因而作出回應，維基百科，上網時間：104 年 1 月 25 日。 46 安格拉·多羅特婭·梅克爾，德國文化多元社會已失敗，BBC 中文網，上網時間：104 年 1 月 25 日。 47 斯堪地那維亞，在地理上是指斯堪地那維亞半島，包括挪威和瑞典，文化與政治上則包含丹麥。 這些國家互相視對方屬於斯堪地那維亞，雖然政治上彼此獨立，但共同的稱謂顯示了其文化和歷史 有深厚的淵源，維基百科，上網時間：104 年 1 月 25 日。 48 烏托邦，是一個理想的群體和社會的構想，意指理想完美的境界，特別是用於表示法律、政府及 社會情況，維基百科，上網時間：104 年 1 月 25 日。

參、 國外經驗

事實上，歐盟並沒有訂定關於“替代收容（Alternatives to Detention）＂政 策的立法規範。因此，留給歐盟成員國來決定「他們如何能」或是「他們是否希望」 實施納入本國立法。由於歐盟各成員國之間不同的移民和社會福利制度，以致於無 法制定共同的替代收容方案，適用於所有情況。不過，歐盟指令返回（ EU Return Directive）49

第 15 條第 1 項規定，各成員國必須在“other sufficient but less coercive measures＂的狀況下使得收容。歐盟委員會於 2010 年 11 月 26 日召開的 連絡人會報會議上決議，應敦促成員國訂定“替代收容＂及“收容應以遣返回國為

目的＂之相關法律規定，與保障移民人權形成“雙贏局面＂50

。國際天主教組織/耶

穌會難民服務（Jesuit Refugee Service：JRS）51

於 2012 年 10 月通過了關於替代 收容的政策立場。JRS 將其定義為實踐或法律允許尋求庇護者和移民居住在社區的 行動自由，在尊重他們的自由和人身安全的權利，承諾解決在他們被安置的社區中， 保有非法移民者基本的尊重與地位。同時也律定了 14 點的政策立場（JRS Europe Policy Position on Alternatives to Detention，14 點的政策立場 14-point policy position）：

1、 對收容的認定標準應在法律中加以規定，並在落實實踐。A presumption against detention should be laid down in law and implemented in practice.

2、 研擬替代收容政策時，各國必須積極爭取和整合的專業知識和尋求庇護者，難民和移民的經 驗，以及相關的合格的公民社會組織。States must actively seek and incorporate the expertise and experiences of asylum seekers, refugees and migrants, as well as relevant and qualified civil society organisations, when developing alternatives to detention. 3、 在一個以社區為基礎，非監禁，設置分辨率的情況下應該是在所有情況下一個標準的第一步， 49 2008/115/EC，歐洲議會和理事會 16，2008 年 12 月在共同的標準和程序各成員國返還非法滯留第 三國國民，《歐盟遣返非法移民指令》，對無證移民實施的收容期限為 6 至 18 個月，即使該人並未犯 罪，耶穌會難民服務，http://www.detention-in-europe.org，上網時間：103 年 11 月 7 日。 50 http://translate.google.com.tw/translatehl=zh-TW&sl=en&u=http://www.detention-in-europe.org/，每年，歐 盟各國當局逮捕超過 50 萬非正常移民（2009 年 57 萬人）。 約 40％的人被送回原籍國或從他們前往 歐盟國家。一個有效的和人道的遣返政策是一個綜合性的移民政策的一項必要組成部分，並不矛盾， 一個更加開放的移民政策，上網時間：103 年 11 月 7 日。 51 耶穌會難民服務（JRS）是一個國際天主教組織，其使命是陪伴，服務和倡導難民和其他人誰是 被迫流離失所的權利。在這個特殊的網站 耶穌會難民服務（JRS）歐洲 是專門為尋求庇護者和非正規 移民被收容在歐洲，http://www.detention-in-europe.org，上網時間：103 年 11 月 7 日。

評估那些在客觀標準可以驗證一個人構成特定威脅公共秩序和安全。Case resolution in a community-based, non-custodial, setting should be a standard first step in all cases, save those in which objective criteria can verify that a person poses a specific threat to public order and security.

4、 受收容人應根據客觀標準的評估，有充分的機會與程序來決定是否社區安置。參加這些程序的 人應該有來自聯合國難民署的相關性和符合條件的非政府組織和工作人員，或者合格的律師以 提供法律援助。Persons who are already in detention should have full access to procedures that would lead to their release into the community. Procedures for release into the community should be based upon the fulfilment of objective criteria. Persons taking part in such procedures should have access to qualified lawyers who can provide legal assistance, and counsel from relevant and qualified non-governmental organisations and staff from the United Nations High Commissioner for Refugees, if appropriate. 5、 替代收容的機制是為了避免人身自由被限制在收容所，而不是僅只是為了降低收容的容量。

Alternatives to detention should lead to a systemic reduction in the detention estate, and not merely used to create additional capacity for detention.

6、 替代收容不應被視為其他形式的收容，如電子標籤，這可能將大幅的限制或完全剝奪一個人的 自主性活動，人身自由和安全性。Alternatives to detention should not be taken as alternative forms of detention, such as electronic tagging, which may substantially restrict or completely deprive a person's freedom of movement and right to liberty and security of person.

7、 全民參與替代收容應得到全面性的支持，在他們被查獲時即啟動個案評估，直至遣返回國。人 員應立即主動告知，用他們能理解的語言，並有權採取行動的所有可能的結果對他們案件的整 個持續時間的情況下解決。Everyone participating in alternatives to detention should receive comprehensive and individualised support at the beginning of their asylum or migration case until it is completely resolved. Persons should be immediately and completely informed in a language they understand and be empowered to take action on all possible outcomes for case resolution for the entire duration of their case. 8、 每個人都參與替代收容應獲得合格的法律援助是免費從他們的庇護或遷移的情況下開始的，直

到它澈底解決。Everyone participating in alternatives to detention should have access to qualified legal assistance that is free of charge from the beginning of their asylum or migration case until it is completely resolved.

9、 替代收容應提供所有參與的個人和家庭提供全方位的接待條件，包括獲得體面的住宿，醫療保 健，心理保健，社會福利支持，教育和其他基本需求。接待條件應符合基本的人權，不應該像 一個監獄般的收容環境。Alternatives to detention shall provide all participating individuals and families with comprehensive reception conditions, including access to decent accommodation, medical care, psychological care, social welfare support, education and other basic needs. Reception conditions shall comply with basic human